论基层应急法治能力提升的三重向度

李 牧，董明皓

(1.武汉理工大学 a.法学与人文社会学院；b.马克思主义学院， 武汉 430070)

一、问题的提出

2021年7月12日，党中央、国务院颁布了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，是首个针对基层工作的纲领性文件，在基层治理中要求增强乡镇(街道)应急管理能力。同时，在“十四五”经济社会发展中明确提出社会治理特别是基层治理水平明显提高的目标要求。为此，新发展阶段，提升基层应急管理能力，是艰巨而紧迫的任务。这个任务的实现，一个关键因素便是增强基层应急法治能力，正是习近平总书记所提到的“在处置重大突发事件中推进法治政府建设”[1]。党的十八大以来，与应急管理法治化建设相关的研究成果颇丰，丰富了对应急法治化的认识和理解，但专门针对应急法治能力研究的成果不多，有关基层应急法治能力提升的研究更少，现有成果主要将法治嵌入应急管理的论述中。其中，如何有效与合法行使紧急权力，是研究应急法治能力提升的根本落脚点，正如有学者认为，“应急法治”是纯粹的中国概念，且难以被学术定义，若用功能比较和概念理想类型化，法治与紧急状态之间，存在可类型化的“应急法治主义”。[2]据此，研究应急法治能力，关键在于对紧急权的全面分析，而围绕此议题的研究，主要基于三个视角为本文可资借鉴的观点。

1.基于紧急权行使的法律基础。陈璇从行使紧急权时极易侵害公众利益视角分析，认为中国面临着复杂多样的国家紧急状态，确定紧急权利的边界，已成为中国法律研究领域中有重要现实意义的课题。这就必须建立起逻辑清晰、层级有致的紧急权系统。[3]张帆在分析《突发事件应对法》中存在的过于简单化，且基本原则规定松散，又没有对公众利益的充分关注等缺点，并提出了基于中国法制体系内部融贯特性，法律必须关注一般公民的根本利益，并探寻社会动态的现券原则，以达到在权利和权力之间的相互平衡。[4]宾凯认为，由于追求“治理”与“法治”双重目标，在紧急状态下，存在一些逻辑冲突，认为紧急权的运作，必须置于一个“结构耦合”关系之中，该关系包含法律系统和政治系统，从而避免纯教义学中的封闭性和狭隘性。[5]田宏杰、肖鹏探讨了应急权力背后的政治哲学，认为“自由平等的社会团结紧急权论”尚无法律依据，应当创建应急权体系，从而保护自由和促进共同向善。[6]

2.基于行使紧急权面临的现实困境。郑玉双在分析了世界各国应急权力行使的强度和广度不断增加的情况下，认为应急权力行使面临着价值优势和法治整合的难题，为此，需从法治的角度限制紧急权力，才能彰显法治价值在社会治理中的意义。[7]谢晖在分析紧急状态的国家治理中存在公权主体和私权主体的博弈，认为实践中要对公权主体依法特别授权并制约，同时，也要对私权主体的权利进行必要的克减与保障。[8]

3.基于紧急权行使的原则。王奇才从突发公共卫生事件应急处理权的角度分析，突发公共卫生事件应急处理权对正常的法治秩序提出了许多特殊的要求，认为应对突发公共卫生事件，我们至少要遵循权利保护原则、依法行使权力原则等法治原则，这也是应急处置权必须遵守的法治原则。[9]戚建刚在对常态的政府职权进行对比分析的基础上，提出政府以应急职权处置危机事件有其自身的特殊属性，具体分为“超法规性、扩张性及程序简化性”[10]的特点。吴昱江分析了康德哲学、施米特的法治学说与洛克的法治理论应用于紧急状态中存在的诸多问题，但尚无法给出满意的回答，认为对于紧急状态下的讨论，需加强利用中国“本地优势资源”，使基础理论建设更立足于中国本身的学术语境与国情。[11]

基于以上研究，学界从不同的视角对紧急权力进行了大量的研究，并取得了较大的进展，体现出鲜明的时代特色，为推动应急管理法治化作出了学术贡献。然而，学界已取得的研究成果仍然存在一定的局限性。首先研究的时段有限。学界对新冠疫情发生后有关紧急权的研究较多，而缺乏对紧急权行使的持续关注，更为确切地说，早在新冠疫情爆发之前，就存在一些现象和问题，但学者们尚未进行系统性研究和足够重视。其次，研究场域不足。当前，学界主要从宏观上关注突发事件发生后的紧急权力行使，而基层作为联系、服务群众的“最后一公里”，其应急管理能力特别是应急法治能力事关人民群众生命安全及身体健康。伴随城乡形态与结构变化，基层在应急管理方面累积了丰富的经验，为区域乃至国家层面上应急管理提供了关键支撑，而学界对其关注远远不够。最后，研究理路的缺失。学界对应急管理能力的理论解释是从紧急权行使的法律基础、困境和原则入手进行分析，这些解释深刻揭示出紧急权行使的路径。但突发应急事件的有效应对仅靠紧急权力的行使尚不能完成，特别是突发事件常伴随系列连锁反应，其后果变得更加复杂且不确定，业已超出单纯经济或政治话题，更加倾向于复合化、常态化，变成一种含有多项内容的综合性社会危机，突发事件应对的范围从单一趋向综合。而学界目前的讨论尚缺乏多学科融合研究。基于此，必须立足新发展阶段基层发展的新特征、新态势，审视基层乡镇和社会在应对突发事件法治化中所面临的新问题，做到在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的目标要求，将法学、管理学、社会学等理论融入基层应急法治能力建设，从理念引领、主体塑造、预案规约探讨新发展阶段基层应急法治能力提升的路径选择，以期为构建治理现代化，贡献些许智识。

二、理念引领向度：将党建引领与以人民为中心理念内化为在法治轨道上推进基层应急管理的行动指南

拉尔夫·沃尔(Ralph Waldo Emerson)在《我所理解的生活》一书中，认为理念的存在让我们感觉到外表的环境不过是虚幻的美梦和印象，同时，其认为有了理念的伴随，人们将不再惧怕衰老、不幸甚或死亡。[12]52而理念就是通过人们的思想活动，而对其所认知的对象进行内容的加工，即通过去精取粗、去伪存真、以此及彼、由此及彼等的处理过程，所形成的关于认知对象本质意义上的观念、思想、看法等。由此可见，理念在社会生活的重要，其是实践的向导，而理念的产生又源于实践发展之需要。坚持党的领导与以人民为中心理念，就是为推动我国经济社会稳定与发展的需要，对社会经济发展规律的理性认知进程中总结的宝贵经验，符合社会发展规律。正如习近平总书记所提出的要求，“努力从党走过的风云激荡的历史中、从党开创和不断推进的伟大事业中、从党全心全意为人民服务的根本宗旨和长期实践中，深化对党的信赖，坚定对党的领导的信念”[13]。共产党的强大政治领导能力，是共产党的最根本特点，是我国特色社会主义体制的最优越性。以人民为中心，是共产党的根本政治立场和价值方向，长期以来，其是贯穿于治国理政中的一条主线。作为党的领导在基层延伸的基层党组织，其肩负着贯彻党的主张和决定的重任，是基层社会整合者与主心骨。新发展阶段，基层应急管理需要基层党建引领为其保驾护航，同时，以人民为中心理念又为其凝魂聚力，从而使基层应急管理在法治轨道上行稳致远。

(一)基层党组织建设嵌入基层应急管理，强化党建的政治引领功能

党的建设引领基层社会治理，是具有中国特色的基层社会治理。与西方社会相比，它也有一个显著的优势，即基层社会治理在党的坚强领导下，坚持党的领导与基层自治的有机统一。作为基层社会治理重要组成部分的基层应急管理，亦要坚守党建引领基层应急管理的思想路线。在2020年新型冠状病毒肺炎(简称新冠疫情)疫情有效防控中，彰显了基层党组织的战斗堡垒作用，同时也存在诸多不足，正如习近平总书记所指出的：“疫情防控凸显了城乡社区的重要作用，也暴露出基层社会治理的短板和不足。”[14]基层党建在防范与应对突发事件中暴漏出支部阵地不牢、班子主力军不强和党员主心骨不力等短板，以上问题的存在，不利于发挥基层党建在防范与应对突发事件上的引领功能。新发展阶段面对基层突发事件频发趋势，亟须构建与之相适应的基层党建引领的功能体系。具体来说，第一，从社会政治服务功能角度来看，建立以基层党组织为核心的基层单位应急管理工作的统一组织领导体制。党的领导地位明确了党在基层经济社会管理中的核心位置，对应急管理工作的总体目标和走向将产生根本性影响。十九大明确提出了把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒的具体要求，基层应急管理工作实施中，牢牢抓住这个要求，加强街镇和社区等各级组织的引领核心功能。第二，从社会治理角度来看，通过党组织的整合功能，凝聚基层资源参与应急治理。基于防范和应对突发事件新要求，围绕基层群众的共同利益需求，引领各类社会组织和广大基层群众形成共同目标，深度参与基层应急管理，凝聚基层区域内应急管理资源的最大公约数。第三，基层党组织引领基层应急管理必须坚持法治化方式嵌入。新发展阶段，基层面临法律体系末梢不完备的现实困境，又加上尚无充裕的执法力量与资源，对法治化方式嵌入带来极大挑战。这就要求，新的发展阶段基层党组织引领基层应急管理工作需要坚持以法治方式嵌入的基本方向，在法律法规许可的区域内展开工作，以不断适应人民群众法治意识渐强、法治要求日益提高的新状况，在落实相关法律法规过程中发挥其服务群众之功能。

(二)坚守以人民为中心理念，为基层应急管理广聚人民力量

以人民为中心的宗旨，是全面推进依法治国重要的思想指引。同样，基层在应急管理工作实务中，以人民福祉为出发点，明确其主体地位，根植于时代需要与人民诉求，在预防与应对突发事件实践中，维护人民的合法权利。正如习近平总书记指出的“法治建设要为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”“保证人民在党的领导下通过各种途径和形式管理国家事务”。[15]因此，以人民为中心宗旨不可停留在口头上，要在基层的应急管理工作实践中压实履行，要做到：一是始终将人民的安全与心理健康置于最优位顺序。保证人民群众的生命健康是应对突发事件的出发点和归宿，即使采取必要防控措施，亦要保障他们的基本权利。突发事件应对中，行政机关权力迅速集中，体现出政府的主导地位和积极角色，直观地表现为广泛地行使行政应急权，其为政府有效应对突发事件提供了有效的制度保障。然而，对于公众的权益来说，行政部门在紧急处理中，极易对公众的合法权利进行克减，此时，应当将公民的安全与身心健康放在优位顺序。正如，习近平总书记强调的：“提高疫情防控法治化水平，切实保障人民群众生命健康安全。”[16]二是相信人民和依靠人民。习近平总书记要求“只有始终相信人民、紧紧依靠人民，充分调动广大人民的积极性、主动性、创造性，才能凝聚起众志成城的磅礴之力”[17]。基层在应急管理工作实施中，把对党领导与对人民高度负责相统一，紧密依靠人民，以最大效用动员社会各界力量，形成政府和社会治理互动合力，群防群控和群防群治的工作机制。按照这一逻辑进路，人民群众不能只是基层应急管理工作的旁观者，而是积极的参与者和实践者，从而为基层应急管理凝魂聚力。

三、主体塑造向度：培育基层党员群众的法治素养，提升运用法治方式预防与应对突发事件的能力

应急管理能力是指应急管理主体，为履责和完成任务，所掌握的专业知识、资源与技术能力的总和。能否履行应急管理的职能，关键在于主体是否具有相应的能力。而主体则是在应急管理工作实际中产生主观能动性“人”的要素，肩负履行应急管理工作职能的使命，对其有着重要核心性与决定作用因素，正如马克思主义所说的“思想要得到实现，就要有使用实践力量的人”[18]。毫无疑问，在中国基层防范和处理突发事件实践中，基层党组织主体占据了绝对的支配地位，并不是意味着只有由他们出面方可完成应急管理之目标，前文中就曾讨论到，由于基层党组织的资源有限，突发事件事关人民群众生活安康和经济社会总体的稳定运行，因此必须由各方合力协调处理，基层应急管理的主体不仅有广大党员干部亦有广大人民群众。概言之，预防与应对突发事件，人民群众不再是被动的参与者，而是主体，其权利与国家机关一样，是主人翁的角色，不再是静止的被赋予状态。上述主体承担基层应急管理的使命，其法治素养直接决定基层应急管理的质量与效果。这就要求他们不断强化应急法治知识的认知积累，牢固树立应急法治信仰，全面培育基层党员群众的法治素养，从而提升运用法治方式预防与应对突发事件的能力。

(一)接续强化应急法治知识的认知积累，为基层党员群众应急法治能力的提升夯实基础

法治知识是人们在法治实践基础上，对法治的基本内容和原则、法治的运用和发展，加以探索和文字阐述的成果总和。循着法治知识逻辑思路，应急法治知识是在既往应急管理实践基础上，所形成的一系列预防与应对突发事件法治内涵与原则、法律制度、法规。具体而言，应急法治知识体系主要由两部分所组成，一是应然意义上的紧急法治理论和原理，另一个则是在实然性状态中的与处置突发事件相关的法律法规。基层在中国的法治系统中处于相对薄弱环节，而当前，《中华人民共和国突发事件应对法》规定应对突发事件的行政机关中，并未有直接关于“基层”之明确表述，只规定由国务院和县级以上地方各级政府负责，使应急法治知识之积累带来巨大挑战。然而，现实中应然意义上的法律理论，及其基本原理和实然性状态中的法律体系，二者辨证相互统一，意旨相向。依此，基层党员与群众均需在应然意义上的法治理论和原理中领会其含义和原则，具体化为以下内容：一是准确理解“紧急权”的基本含义，自觉认同其价值内涵。二是了解中国宪法和法律体系中关于国家应急管理方面的法律知识，以及进一步掌握习近平法治思想，尤其是有关对应急管理法治建设要求的具体内容，以及在实践中形成了运用法治思维和法治化方式预防和应对突发事件的经验，实践中，以其为引领，学深悟透，完善基层应急法治建设。三是熟悉应急管理通用型法规基本知识，并了解与自身工作和日常生活有关规章制度的基本原则和具体内容。另外，应急管理法律法规专业性强，基层应急法治化建设的对象是农村社会和村民。因此，有必要以村规民约等行为规范的形式进行宣传和说明，将以上具体化的法律知识互联共存，为广大基层党员群众应急法治能力的形成、提升，提供有力依据。

(二)培育基层党员群众应急法治信仰，发挥其在提升应急法治能力的价值指引与行为导向作用。

法治能够被公众广泛遵守，不是凭借其严厉与冷酷，亦非凭借其强制性与胁迫，而是来自公众对法治之高度认同。法律必须被信仰，否则形同虚设，而法治信仰，是公众自觉守法护法的最深层次的精神动力与价值支撑。实践证明，法治国家的实现，关键因素在于人民是否具有尊崇法治的信念，在推进国家经济社会发展进程中，形成国家厉行法治之信念。长期以来，基层党员与民众都很难理性知法，因为法治制度在基层被道德所约束，受社会基本条件所制约，因此基层民众也无法迅速掌握我国的法治趋势尤其是新法之施行，普法的滞后性，导致民众法治理念的空白。同时，受多种原因影响，基层民众不太习惯利用法治渠道保障自己权利，用法意识比较薄弱。具体到应急管理工作实际中，基层政府在突发事件预防和应对工作中扮演极为重要角色，首先，基层是维稳的“压舱石”，如在新冠疫情防控中，基层党组织承担了社会大局安定有序的工作，如卡口值守、医疗秩序等，真正担负起维护一方平安稳定的作用。其次是基层成为应急管理的“最前线”。新冠疫情防控中，社区是疫病防控的最前线，原因在于其守护着数以万计人民群众的健康与安全。由此可见，基层党员群众普遍确立对应急法治之信仰，才能确保基层应急管理在法治轨道上完成治理目标。具体做法如下：第一，把基层党员群众是否树立应急法治信仰作为最终判断标准，是检验一切行为的最终归宿。第二，制定立足基层的应急法律、法规，是培养应急法治信仰的必要前提。如前文所述，目前，关于基层应急管理的具体法律法规相对缺乏，对基层应急决策而言，尚难以找寻相关法律依据与合法程序。第三，广泛开展基层应急法治宣传与教育，教育人民群众运用法治途径维护自身权利，不侵犯他人之权利，并对紧急权行使进行监督。在应急法治实践中，基层党员群众将应急法治信仰的实现，作为持续奋斗的目标，充分发挥其在提升应急法治能力的价值指引和关键行为导向作用。

四、预案规约向度：探寻适宜基层的应急预案与演练机制，提升基层党员群众应急法治能力之执行力

预案是为了确保快速、有序、高效地实施紧急与救助行动、减少事件伤亡而预先制定的有关规划和方案。作为世界各国普遍运用的应急管理政策工具，预案为应急指挥员与救援工作人员在应急情态下行使权力、采取行动的方法与重点，指明了方向。2003年“非典”疫情之后，相继出台了四大级别——国家、省级、地市、县级的预案。但从质的角度看，当前，应急预案体系正面临着层次设计不清晰、功能定位缺乏具体、编制方式缺乏先进技术等突出问题。且预案缺乏制度、体制、机制以及运行基础的支撑，尚未形成应对预案的支撑体系。同时，当前基层组织应急演练还存在重点不明确，甚至偏离了主题。针对上述问题，新发展阶段，需从满足基层应急管理需要和紧密契合基层独特属性出发，编制与村规民约同质的应急预案，探寻适宜基层的应急演练机制，从而提升基层党员群众应急法治能力之执行力。

(一)编制与村规民约同质的应急预案，为基层党员群众应对突发事件提供具体执行方案

村规民约在中国基层，有一定历史传统而又有实际功效的社会规范，可以从政治、经济、文化、社会、生态等各方面比较全面地调节农村关系，推动农村经济发展，改善农村群众生活水平。作为基层组织自治准则的村规民约，它和道德、我国法律准则、地方政策法规、风俗习惯、宗法族规等，都在乡村并行的一个规范。在2020年突如其来新冠疫情防控中，农村村组依法民主建立的疫情防治村规民约，在农村应急管理中起到积极作用，有效规范了他们的行为，助力疫情防治，安定了农村的秩序。由此可见，村规民约不仅在常态下支配基层社会的基本秩序、村民的行为方式，亦是基层应急管理重要的规则和手段。据此，在编制基层应急预案时，必须基于满足基层应急管理之需，紧密契合基层群众独特的属性，使得其在合法性基础上，编制与村规民约同质性的应急预案，为基层党员干部群众依法应对突发事件提供了具体的实施方法。因此，在制定基层应急预案时做到：首先，在编制与村规民约同质性的基层应急预案时，应当严格按照法定程序，依法制定。在制定基层应急预案的程序上，由村党组织、村委会协商后提交，经村民代表大会会议研究后作出决议，并报有关主管部门备案审批。此程序最能体现民情，并吸纳民智,以提高群众对预案约束制度的认同感，在实施中能得到群众的积极配合，又符合国家法律法规要求的预案。第二，预案内容详尽且契合基层独特属性。预案中确知突发事件存在有可能出现的威胁，并预设党员群众在应对突发事件过程中需要采取的行动内容，是编制预案之关键。确知突发事件的威胁和预设在应对突发事件采取的行动，一定程度上减缓党员群众的恐慌。同时，同样是基层，乡村社会与城市社区具有不同属性，尽管经济社会快速发展和转型，乡村结构发生巨变，但乡村社会依然主要是熟人社会，关系紧密且相互熟悉。而城市社区生活在不同单元楼房内，社区居民之间陌生且联系松散，使集体行动能力不强。编制的预案在宣传教育、人员控制、道路通行、车辆控制、生产生活秩序控制、违反行为的处置办法等内容要有所区别，事前做到从确定、规范的角度，形成契合基层属性的应急预案，确保一旦发生突发事件，党员群众能够迅速、有序采取明确应对措施，从而避免盲目应对，无所适从。第三，充分考虑灵活性因素在应急预案中的应用。实践证明，人类目前尚不能够建立全面覆盖与未来突发事件相关的应对预案，加上，中国地域辽阔，基层状况复杂、情况千差万别，统一的预案在有效应对突发事件过程中会遇到各地差异化的现实条件，预案中必须强调响应与应对的灵活性，目的是让参与者适应不断变化的应急需求。为此，基层应急预案沿着上述宏观概述，编制切实符合自身条件与村规民约同质的应急预案，从而为基层党员群众应对突发事件提供具体执行方案。

(二)探寻适宜基层的应急演练机制，使应急预案入脑入心

实战是检验应急预案的最佳渠道，不过，由于事件的发生并不是通常性的，再加上实战成本过多而且具有不可逆性，所以检验应急预案的最主要方式便是演练。近年来，应急演练也起到了极为重要效果,尤其是检验了应对预案，培养了团队，是考查突发事件责任主体应急准备与处置能力的有效途径。但在实际中，基层的应急演练被指闲置现象频现，主因在于：一是由于国家的自上而下治理任务密集下沉，基层治理资源供给能力有限，基层开展应急演练力不从心。全面深化治理现代化背景下，自上而下的管理目标任务密集地下沉基层单位，基层担负着诸多任务，从而产生权力不大，责任不轻，压力不小，权责利倒挂现象。改革开放后，基层人财物外流，基层出现“空心化”，再加上废除农村税费以后，减少了农村干部队伍与群众的联系机会，基层组织与群众存在一定程度上的脱节。为此，基层忙于完成下沉治理任务，无力开展应急演练。二是应急演练缺少操作层面的方法与技术支持，与相关标准规范脱节，往往流于形式。三是应急演练重点不确定，多数裹挟着沉重的工业生产事件应急救援内涵，以至于脱离了应急管理实践演练主题，这对于实际突发事件处理来说是不利的。为此，新发展阶段尚需探寻适宜基层应急演练机制，使应急预案入脑入心，具体要求如下：一是把应急演练纳入基层考核之中。基层干部考核以及基层先进的评选加入应急演练的考核指标，进一步明确基层干部及群众在应急管理的职责，依此调动基层干部群众主动参与应急演练。同时，建立比较稳定的应急演练队伍包括两委干部、党员等，并提供必要的资金、技术支持。二是全环节实施应急演练。有效应对突发事件，每个环节不可忽视，要求全环节模拟应对突发事件的演练。演练准备关乎整个突发事件应急演练的成败，充分的准备是成功实施与科学评估演练的关键。明确突发事件情景构建的基本思路，并据此，廓清突发事件应对所涉及的救援任务，确认职责和履责途径。实施是整个演练的重要阶段，该过程调动所有应急要素，并把所有模块、环节、要点有效衔接，根据需要动态匹配所需要素，做到演练尽可能接近真实情景。三是推行第三方评估基层应急演练的制度。参与基层应急演练一般都是由村民组成，其显然难以具备专业性的知识与认知能力，无法通过演练进行评估。因此，可以邀请第三方进行应急演练评估，使基层演练评估具有较强的客观性和规范性。必须说明的是，由于基层组织和人民群众专业技术素质都相对不高，所以应急演练工作必须由当地人民政府的主持，并定期聘请应急管理工作专家培训和辅导，进行参与性高、针对性强、形式多样、简洁务实的应急演练，并针对演习中出现的新问题，适时修订有关预案。

五、结语

推进基层治理体系和能力现代化进程中，基层应急管理作用愈发凸显，其应有价值的充分发挥，需持续提升基层党员群众应对突发事件的法治能力。新发展阶段背景下，需从理念引领、主体塑造、预案规约三重向度破解提升基层应急管理法治能力之瓶颈，这就要求基层应急管理实践中，在理念上，牢固坚守基层党建引领与以人民为中心理念，并将其内化为在法治轨道上推进基层应急管理的根本遵循和行动指南；在主体上，不断强化基层党员群众应急法治知识的认知积累，牢固树立应急法治信仰，全面培育基层党员群众的法治素养，进而提升运用法治方式预防与应对突发事件的能力；在预案规约上，从满足基层应急管理需求和紧密契合基层独特属性出发，编制与村规民约同质的应急预案，探寻适宜基层的应急演练机制，进而提升基层党员群众应急法治能力的执行力。同时，提升基层应急管理法治能力建设，兼具理论与实践的治理课题，需顺应社会需求跟进研究，深化对其规律性认识，形成我国特色的思想体系与话语方式，在法治轨道上预防与应对基层突发事件作出新贡献。