政府财政审计监督机制及优化路径探讨

张九梅

政府财政审计，顾名思义就是针对政府财政开展的审计监督与考核评价。作为支撑社会公共服务事务及完善社会治理的核心力量之一，政府财政审计监督机制很大程度上影响着深化经济体制改革的品质与效能。不仅如此，作为党和国家监督体系的重要组成部分，政府财政审计监督机制也是深化审计管理体制改革的重中之重。然而，受到传统管理思想和陳旧实践模式的制约，个别政府财政审计监督机制与快速发展的经济及社会大环境格格不入，无论结构还是布局越来越难以适应客观要求。新的历史时期中，无论是为加快完善社会主义市场经济体制还是从健全党和国家监督体系的角度考量，加快政府财政审计监督机制优化都已迫在眉睫。这也是新形势下政府财政管理体系全面提质增效、实现可持续发展的必由之路。

政府财政审计监督机制主要内涵

政府财政审计监督机制是极其庞大且繁复的专业体系。简而言之，这一系统通常涉及政府财政收支执行情况、专项资金管理、政府财政管理实践情况、各类财政预算（决算）的方案编制、实施等。通常情况下，政府财政审计按年度、部门或批次等关键要素进行监督管理。监督审核的重点主要包括被审计单位或对象在各项财政资金分配、使用等环节是否合法合规、是否客观真实、是否全面可靠。在此基础上，审计机构还需向上级主管单位及时提交审计监督报告，如实反馈审计监督过程中发现的各种违法、违规、违纪等问题，且在反映问题的同时提出可供参考的改进意见及建议等。

政府财政审计监督机制的重要意义

一、防范潜在风险，提高财政资金使用安全性

政府财政审计监督机制构建最直接、最显性的重要价值就是防范潜在风险，提高财政资金使用安全性。从中央到地方，针对各级政府财政资金的审计监督首先聚集在其合法性、真实性层面。这一根本特点充分说明一切违法、违规、违纪操作都是对政府财政资金的潜在威胁，是对财政资金安全性的损害。而审计监督的核心职能、根本使命之一，就是通过专业化、系统性的审核、监督、考察最大限度地降低风险、化解危害。

二、促进资金合理使用，提升资源配置品质与效率

为满足人民群众日益增长的物质、精神文化生活需要，中央到地方政府必然需要持续增加财政性资金的投入。然而，公共服务与社会治理工作千头万绪，任务或项目多如牛毛，而政府财政资金则相对有限。只有将有限的资金与资源投入最重要、最紧迫、最关键的环节，政府财政资金的分配与使用才能实现主次分明、轻重有序。这既是实现财政资金投入价值最大化的根本途径，也是实现科学治理、优质服务的前提与关键。而政府财政审计监督机制的又一重要意义就是促进资金合理使用，提升资源配置品质与效率。特别是在不断完善信息化管理的过程中，越来越多的政府财政审计监督实现了实时化、实效化，这对进一步改善政府财政资金分配状态、提升分配和使用效能，更具有促进价值和推动作用。

政府财政审计监督机制的常见问题

一、局部性、片面化

受到传统管理思想局限，个别政府财政审计监督长期存在局部性和片面化问题，追根溯源，是在制度设计的源头存在短板。比如，仅在年度末开展一次例行审计，但对年初、年中等其他时段缺少监督。又如，只关注重大或关键项目或任务的审计，而对相对次要或非重点的其他环节有所疏忽等。

二、简单化、表面化

除了局部与片面的问题，个别政府财政审计监督机制还存在简单化、表面化问题。即审计监督停留在是否有编制、是否足够合理规划等浅层。至于编制或规划具体执行情况、实施状态、反馈结果等则有不同程度的盲区或空白。

政府财政审计监督机制优化路径

一、完善顶层设计，强化制度供给

政府财政审计监督既需要多种专业技术手段充分应用，也离不开全面、系统和规范的制度规范与指引。且制度建设更是决定审计监督实践品质与效能的前提和本源。政府财政审计监督机制优化首先需要的就是完善顶层设计、强化制度供给。

比如，以制度设计的刚性确保审计监督机构设置的独立性。这一点对于个别基层地方政府而言非常重要。这是由于个别基层地方政府财政审计监督不到位的根本原因之一正是机构设计缺乏独立性。这些地方政府在财政审计监督环节采取的往往是附属部门、兼职管理的模式，也就是将财政审计作为附属，使其隶属于财务、行政或后勤等部门。至于审计人员，则往往由财务或管理人员兼任。显然，作为附属机构的审计监督部门在根本上缺乏独立性，而独立性缺失则意味着不专业、不权威。这也是这些地方政府在财政审计监督管理实践时常遭遇掣肘、干扰或阻碍的重要原因。

因此，政府财政审计监督机制优化需要从机构设置的独立性着手，突出审计管理的严肃性、神圣性、专业性、权威性。这不仅是对审计监督机制开展的源头治理，也是通过机构设置的调整，突出审计监督重要地位、核心定位的重要举措。

又如，需在制度设计层面强化和突出事前、事中、事后全过程审计的重要性。早在2015年，中共中央即已出台《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》。两个《意见》的出台，正是专门针对长期以来个别政府财政审计监督始终存在局部性、表面化等问题。不仅如此，2019年中央审计委员会办公室又颁布了《关于深入推进审计全覆盖的指导意见》。由此可见，中央层面早已注意到部分地方政府财政审计监督机制不同程度存在全面性不足、全过程匮乏的瓶颈，因此连续出台若干《意见》，其目的正是从制度的源头强化审计监督的全面覆盖。

不过，宏观层面的文件更多着眼于战略视角，即便有若干《意见》先后颁布，负责具体实施的地方政府、机构、单位等也不能照搬照抄，而是需要立足本地实际，充分吸收《意见》精神和精髓，使其能够充分融入地区实际，最大限度地发挥中央层面宏观战略决策的核心价值与指导作用。故各地政府财政审计监督机制还需实事求是、因地制宜，进一步精细化、精确化《意见》，将战略性原则细化、分解到每个具体的项目、任务、环节、步骤。

换言之，地方政府财政审计监督机制优化需要结合中央政策查漏补缺、扬长避短。对于行之有效、得到实践验证有效的传统机制与方式，充分继承与弘扬是正确路径与举措。相反，对于不再适应新时期、新环境要求的机制或模式，参照《意见》及时清除、删减才是科学管理的正确做法。

二、充分利用信息技术提升前瞻性、针对性、可靠性、有效性

信息时代大背景下，信息技术已经成为越来越多传统行业突破管理瓶颈、弥补缺陷与短板的最强抓手。一方面，强大的算力能够从根本上解决海量信息与有限工作人员的矛盾冲突，将更多机械、重复性的稽核、计算等工作交由机器完成，而人的时间与精力得以解放，进而投入更多具有创造性的管理工作中。另一方面，信息技术能够根本性解决人工管理始终存在的主观错误问题。只要原始数据足够完整、准确、客观、详尽，由系统核算得到的结论或结果便能够确保真实性、可靠性、有效性。

传统模式下，过于依赖人工的政府财政审计监督存在不少缺陷与弊端，其中一个重要原因就是人的时间、精力毕竟有限，而需要审计的数据却与日俱增。久而久之，人工模式下的审计监督势必逐渐降低品质、效率，且各种人为错误、疏漏也会日积月累。这显然不利于政府财政审计监督机制持续完善。

随着技术快速发展，新时期政府财政审计监督机制优化格外需要充分利用信息技术提升前瞻性、针对性、可靠性、有效性。

比如，借助信息化手段助力政府财政审计监督充分前置，实现全过程、全方位的全面审计。首先，建立健全全面覆盖各项财政资金使用环节、项目、任务的信息化管理平台，使政府财政资金分配、执行等各环节信息数据均能为平台自动捕获。其次，结合历史经验及未来目标，审计机构针对事前、事中、事后审计分别设计后台程序，由系统自动汇总数据并核算分析，并向包括审计机构、主管单位在内的相关部门等实时提交分析报告。这些报告中既可以涉及被审计单位各项违法、违规或违纪问题，也可以针对各类风险隐患提出警示。最后，系统针对发现的问题提出改进意见或建议，一并提交相关部门与人员作为改进未来工作的参考等。

需要注意的是，在利用信息技术、构建信息化管理平臺的过程中，数据的完整性、真实性至关重要。换言之，政府财政审计监督机制的优化重点之一就在于破除信息壁垒。这是由于信息化管理的先决条件之一就是所有数据传输与获取畅通无阻。一旦任何环节或端口存在客观或主观层面的数据壁垒问题，则系统最终得到的结果便有不同程度失真或失实风险。这既是政府财政审计监督机制优化格外需要关注的重点环节，也是基于信息技术支撑提升审计监督机制系统性与规范化的先决条件。

三、重视人才教育与培训，夯实复合型人才队伍基础

无论是实践审计监督管理还是优化政府财政审计监督机制，人的因素都是决定最终成败的关键。而个别地方政府财政审计监督低质低效的根本原因之一在于缺少足够数量的高水平专业人才。故新时期政府财政审计监督机制优化还需要重视人才教育与培训，夯实复合型人才队伍基础。

一方面，严格执行职业资格准入标准至关重要。即选择或委任审计人员时务必要求其具备相应的职业资格证书，或有足以证明其执业能力的资质证明。这是实现源头治理的重要措施之一。从人的角度强化审计监督的专业性也是从根本上确保政府财政审计监督机制优化的起点更高、基础更牢。另一方面，立足时代发展根本趋势，加快培养更多专业化、复合型审计人才。所谓专业化，是指既有审计专业理论知识又有足够实践经验积累的从业者。所谓复合型，则是在专业化基础上具备跨界意识与能力，尤其具有足够信息化知识和技能的全面发展的高素质人才。实践过程中，个别政府财政审计监督工作长期存在缺陷与不足，人员素质问题是根本问题。特别是缺少复合型专业人才是这些机构、单位在优化政府财政审计监督机制中最突出的短板之一。

政府财政审计是具有相当专业性要求的技术工作。因此，更多先进理论知识与实践技术的应用对于优化政府财政审计监督机制至关重要。然而，相较于技术手段层面的优化，审计监督更是关乎制度设计、结构布局的系统性工作。而这就需要更加科学、完善、规范的管理意识、工作理念加以指引和先导。但是一些政府财政审计监督机制之所以长期存在缺陷或弊端，并非缺少足够先进的技术或技巧应用，而是在观念、理念层面出现了故步自封、闭门造车的局限性。因此，新时期政府财政审计监督机制优化必须坚持制度完善与思想进步两个维度。只有两手抓两手都要硬，政府财政审计监督机制才能从根本上提质增效。在充分利用包括网络与信息技术在内的多种前沿科技时，对于人的宣传、教育、培训同样不可或缺。一方面，加强专业人才教育、夯实复合型人才队伍基础不容忽视。这是最直接、最有效提升审计可靠性、监督有效性的重要手段。另一方面，持之以恒的宣传引导、全面覆盖的教育体系构建也需齐头并进。只有坚持不懈地开展思想教育、克服各种成见与偏见，政府财政审计监督工作才能营造更为健康、健全的管理生态。这不仅是政府财政审计监督机制优化的前提与根本，也是新时期深化审计管理体系改革、推动政府财政审计监督工作全局转型升级的核心举措与科学路径。（作者单位：范县审计局）