基于彼得斯治理理论的京津冀协同发展路径重构

徐泽，张正峰，李储

（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

京津冀地区是中国核心经济区的重要组成部分［1］，是以首都为核心的中国21 世纪的第三增长极［2］，同时也是严重缺水区、严重缺地区、严重污染区、高生态敏感区、高雾霾集聚区和高生态风险区［3］，推动京津冀协同发展始终是党和国家关注的重大问题之一。

京津冀协同发展可追溯至1986 年环渤海15 个城市的市长联席会，近年来相关政策也日渐增多。2014年2 月，习近平总书记在京津冀协同发展座谈会上明确指出，“推进京津冀协同发展是国家战略问题”。2015 年4 月，中共中央政治局发布《京津冀协同发展规划纲要》，强调京津冀功能定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。2017 年9 月，北京市在《北京城市总体规划（2016—2035 年）》中将京津冀地区划分为“东部滨海发展区、中部核心功能区、南部功能拓展区和西北部生态涵养区”，为“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”确定了新的发展方向。2018 年8 月，北京市在《推进京津冀协同发展2018—2020 年行动计划》中设定了“生态环境协同治理、交通互联互通、产业对接协作、协同创新、公共服务共建共享、体制机制改革”等8 个具体任务。2018年11 月，中共中央、国务院下发的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中有8 处提及京津冀协同发展，并将其作为引领我国区域协调发展的重大战略之一。

鉴于京津冀地区重要的战略地位、快速的城镇化进程、非均衡的经济社会发展水平，有必要回答以下问题：①京津冀协同发展的客观基础和主观条件是什么？②区域协调发展新机制为京津冀地区协同发展提出了哪些新要求？③京津冀协同发展的新路径是什么？基于此，本文尝试将西方政府治理理论与京津冀地区的发展现状和要求结合起来，重构其协同发展路径。

1 理论基础：彼得斯政府治理理论

1.1 产生背景

西方政府治理理论最早诞生于20 世纪70 年代的新公共管理运动实践，反映了西方社会政治经济矛盾对于政府管理方式和机制变革的要求［4］。治理理论主要产生于两大背景 尖锐的现实问题和深厚的管理传统。前者主要是指政府和市场在配置社会资源中的局限性，而后者则植根于政府大小、强弱和宽窄的历史争论［5］。因此，突破管理形式或风格变化，改革政府的社会角色及政府与公民的关系成为21 世纪政治文明建设和行政现代化的大趋势［6］。彼得斯政府治理理论正是在新一轮的政府改革浪潮下，致力于推动政府改革与治理转型的代表理论之一［7］。

1.2 发展历程

彼得斯政府治理理论的产生和发展以“新公共管理取代传统公共行政”为时代前提，以“治理更新管理”为基本策略。19 世纪末，西方行政存在着“官场腐败、行政低效和政策不连贯”等诸多弊端，鉴于此，以官僚制、政治与行政二分、文官制度和泰勒主义为代表的传统公共行政应运而生。上述原则旨在破解庇护主义、化解政党分肥、建构行政组织基本规范和保证效率行政主导地位，俨然成为20 世纪西方行政学的主导范式［8］。然而，由于传统公共行政产生于西方工业社会的发展阶段，当西方步入后工业化和信息化社会之时，这种理论的不适应性也日渐凸显出来，现实中不断涌现的福利国家危机、发展中国家经济衰退和全球化等暗流［9］不断冲击着刻板僵化的传统公共管理，并呼吁着新一轮的变革——治理。

公共管理意义上的治理概念最早可追溯至美国外交官和教育家克利夫兰。1972 年，克利夫兰在《未来的执行官》一书中指出新公共管理的变革方向：一方面是组织结构由自上而下的“金字塔式”发展到横向关联的“扁平式”，另一方面是权利分配由实权的“最高层控制”发展到分散的“和议性、共识性和协商性”［10］。1979 年，美国经济学家威廉姆森在《交易费用经济学：合约关系的治理》一书中将决定交易完整性的制度框架称为经济治理结构［11］。1990 年，英国治理研究的领军人物罗兹在《政策网络：英国的视角》一书中强调政府不同分支机构和不同部门的相互联系、政府与其他社会组织的互动关系共同构成了政策网络［12］，而治理需要和政策网络联系在一起加以理解，甚至宣称“新治理是无需政府的治理”［13］。1998 年，美国匹兹堡大学教授彼得斯不断质疑所谓的新治理研究，并引用东亚、北欧和拉美等国家的例证来批评“去国家中心化”的治理模式［14］。2010 年，被誉为“公共管理教父”的美国学者列恩在《治理让政府黯然失色了吗？》一书中否认了以治理取代政府的范式转换说，认为公共管理现实并未发生根本性改变［15］。

西方发达国家的治理研究，不仅体现在上述先锋人物的代表性著作上，还表现在议题拓展和机构更新等方面。就议题拓展而言，据Web of Science 网站的统计数据显示，20 世纪50—80 年代治理方面的相关文献由6 篇增至400 篇，20 世纪90 年代开始爆发，增长至2318 篇，此后两个10 年更是激增至12118和17557 篇［9］。治理成为学界时髦词，表明学者将其嵌入各自研究领域的积极努力，也面临着削弱理论指向性和解释力的风险。就机构更新而言，大学增设新学院（哈佛大学肯尼迪政府学院），学会项目更名（布鲁金斯研究所将“政府研究”改称“治理研究”），新学术期刊出现（1988 年《治理：政策与行政国际学刊》），都表明了学术界对治理的认可和追逐［16］。学者基于自身领域对治理的诠释和应用已大大脱离了公共管理领域的学科边界，治理理论的应用适宜性问题也未有定论，但“跨辖区关系、第三方政策、区域和全球网络管理”等问题又需要引入新理论做出回答［16］。因此，尽管治理理论可能并非是最好的理论，但确实直面和回应了现实的迫切需求。

1.3 主要内容

1996年，美国政府治理与改革大师彼得斯出版《政府未来的治理模式》一书，将发展中国家和西方发达资本主义国家的政府改革实践经验概括为市场（强调引入市场机制）、参与（建议多元主体参与）、灵活（主张弹性工作机制）、解除管制（要求减少冗余规则）等4 种治理模式（图1）［17］。①市场模式的判断标志在于垄断或者专卖，即引入市场和私人部门打破政府对公共服务的垄断和绝对控制。多元主体的引入，有助于决策、执行和监督权力横向分散（多部门）或纵向分解（多层级）。由于私人部门管理往往兼有高效率和低成本的优势，因此市场治理模式倡导以绩效工资为代表的管理方式和以内部市场为代表的政策安排，并借由公共服务的成本高低衡量管理绩效。②参与模式的判断标志在于等级或层级制度，即改变自上而下的单向官僚体制，强调管理过程中的全员参与。扁平化组织中各部门和各成员的参与程度更高、团队意识更强，因此扁平组织可作为该模式的典型结构特征。全面质量管理是指一个组织以质量为中心，全员参与为基础，目的在于通过让顾客满意和组织所有成员及社会受益而达到长期成功的管理途径［18］。产生于企业现代化管理过程的全面质量管理方法在20 世纪末盛行一时，因此参与治理模式主张增进公众管理参与度，以广泛的协商谈判促进公共利益实现。③灵活模式的判断标志在于持久性，即冲破固定机构设置和僵化工作流程的束缚，转向因时、因地、因事的弹性治理。这使得组织结构的虚拟化程度不断加深，管理方式的临时性也日益凸显出来。此外，灵活治理模式还鼓励通过实验创新政策，弱化组织固定性来缩减成本。④解除管制模式的判断标志在于内部规制，即消除组织内部繁杂冗余的内部约束和规定，为管理活动创造更大的自由。其组织结构不同于其他3 种模式，并无特殊的要求，而在政策制定过程中，强调类似企业化管理的创造性和主动性。需要指出的是，上述4 种模式是基于西方国家制度提出的，各有优缺点，理论的本土化过程需要结合我国国情和制度实际加以辨别和取舍［19］。

图1 彼得斯的政府治理模式Figure 1 B.Guy Peters′ government governance model

1.4 应用价值

在治理转型过程中，政府既要主动下放或分散权力，又要制定规则控制和监督治理过程［20］。西方发达国家较早开始的治理转型实践产生了富有价值的思考成果，批判借鉴西方治理成果可为我国国家治理体系和治理能力现代化提供参考。彼得斯政府治理理论首次系统总结和评价了席卷全球的政府改革运动［7］，虽然该理论以西方国家的政府治理为论述重点，存在中西差异，但是凭借其在“当代治理实践梳理、未来治理方向预测、厘清治理模式特点、理论实践相结合”等方面的历史贡献［21］，仍对我国政府治理模式特别是区域协同发展具有参考价值。当前我国学者对该理论的关注较少，仅有的一些文献也多停留在基本内容的阐释方面，缺乏基于中国实际的本土化应用。本文试图弥补上述不足，并据此以重构京津冀协同发展路径。

2 京津冀协同发展现状与要求

2.1 协同发展现状：要素禀赋和区域政策

要素禀赋结构是支撑经济增长的自然资源、劳动力、人力资本和物质资本的相对丰裕程度，决定了经济体的经济结构和增长潜力［22］。机制创新与区域政策是政府对区域发展的方向、目标、速度、格局和路径进行调控的政策手段［23］。前者是协同发展各单元的物质基础，后者则是引导协同发展顺利进行的重要保障。本文基于要素禀赋结构、机制创新与区域政策两个方面进行具体分析：

一方面，考虑到劳动力、资本、土地和技术等生产要素驱动了城市发展，本文从要素供给侧对比了近20 年来京津冀地区的生产要素投入水平，具体如图2 所示。其中，年末单位从业人数、土地供应面积和行政区土地面积来自国家信息中心宏观经济与房地产数据库，全社会固定资产投资和国内专利申请授权量等来自于国家统计局。由于河北省土地面积明显大于北京市和天津市，因此将从业人数和固定资产投资处理为相对量指标，以表征单位土地面积上承载的劳动力和资金投入强度。结果发现，近20年来北京市集聚了最多的劳动力要素和技术要素，天津市的资本要素投入最多，而河北省仅在土地供应方面具有相对优势。这种生产要素分配不均的现象被美国经济学家赫希曼称为“极化效应”，即经济发达区域不断积累有利因素，从而加速了欠发达区域的生产要素逃逸［24］。因此，近20 年来京津冀地区的发展是不平衡、不充分和不可持续的发展，生产要素分配的不均衡是京津冀地区协同发展的一个客观限制因素。

图2 京津冀地区要素禀赋对比Figure 2 Comparison of factor endowent in Beijing－ Tianjin－ Hebei Region

另一方面，京津冀协同发展政策大致经历了萌芽阶段、发展阶段和加速阶段（表1）。从演变阶段看，萌芽阶段较漫长，发展阶段不充分，加速阶段很密集。发展准备耗时，而发展时间相对不足，2010年至今发布的政策较频繁，几乎一年出台一个国家级战略文件，易造成前期政策未消化和后期政策拥堵。就主体而言，党中央、国家各部委和直辖市政府较积极，河北省的政策则较缓慢。同时，分析政策层次发现，从“市长联席会”逐步升级至“三方合作协议、区域发展规划和国家发展战略等”，体现出“低层次、意向性合作”向“高层次、多样性合作”的特点。因此，京津冀协同发展的政策导向明显，体现了各级政府尤其是中央政府的能动性。

表1 京津冀地区协同发展历程Table 1 Coordinated development process in Beijing－ Tianjin－ Hebei Region

2.2 协同发展要求：目标导向

京津冀地区是以首都为核心的重要增长极，城市功能定位和区域协同发展对中国和世界区域治理意义重大。目前，京津冀城市群整体落后于长三角和珠三角城市群［25］，区域内部差距悬殊，首都北京周围甚至出现“环首都贫困带”［26］。2018 年末，《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》（以下简称《意见》，有8 处提及京津冀地区，为本区协同发展明确了发展方向（表2）。

表2 《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中有关京津冀的描述及解读Table 2 Description and interpretation in Bei jing－ Tianjing－ Hebei Region

《意见》分别在第二章（建立区域战略统筹机制）、第三章（健全市场一体化发展机制）、第四章（深化区域合作机制）、第六章（健全区际利益补偿机制）和第七章（完善基本公共服务均等化机制）中具体提出了京津冀协同发展的新要求，即坚持以北京市和天津市尤其是以“非首都功能疏解”为引领，借助市场力量充分调动各个主体的积极性，同时注重协同方式（机制）建设。

3 京津冀协同发展路径重构

上述对京津冀协同发展现状与要求的分析表明，京津冀地区协同发展客观上具有良好的物质基础，但是近20 年来该地区的生产要素分配并不均衡，主观上获得了各级政府尤其是国家层面的积极支持，而客观上出现了前期政策未消化和后期政策拥堵等问题。因此，需要预先考虑重构已有的京津冀地区协同发展路径（图3）。本文基于彼得斯政府治理理论提出4 种策略，可为京津冀地区协同发展提供一个新的视角（3M 策略——“市场—主体—方式”协同发展新路径）。

图3 京津冀地区协同发展路径重构Figure 3 Reconstruction of coordinated development path in Beijing－ Tianjing－ Hebei Region

软硬兼施的市场路径（Market）：市场平台和政府效能：市场模式凸显了彼得斯政府治理理论的自由精神。该模式反对垄断，强调市场理念和原则。这种理念贯穿资源配置、官僚体制和人事管理的全过程，并最终要经受市场检验（管理绩效评估）。需要注意的是，彼得斯政府治理理论是建立在较为发达的市场经济基础之上的，是西方政府治理理论发展的较高阶段，因此其超越了对市场实体本身的关注，转而强调市场理念和原则在政府部门的应用，着力于优化政府执行公共事务的效能，属于“市场软件部分”。

结合我国基本国情和京津冀地区实际来看，市场平台的一体化程度尚有提升空间，未来仍需夯实“市场硬件部分”。因此，京津冀协同发展的新路径是软硬兼施的市场路径，即既要继续下功夫完善一体化的硬件基础（市场平台），也要增强软件保障（政府效能）。①就市场平台而言，可从层级建设和场所整合等方面入手。层级建设是指根据本区市场发育程度，优化平台管理结构，如统筹安排国家、省、市、县（区）4 级市场平台，探索建立跨辖区的市场平台等。县级政府受限于资金和人员等问题，可将本级市场平台纳入上一级进行统一管理。同时，为了强化区域合作，省级政府可增设跨行政区域的市场平台。场所整合则意味着形成统一平台下的多窗口处理模式，有助于节约办事成本，提升政府管理效率和公众满意度。②就政府效能而言，可从理念更新和功能强化等方面入手。理念更新是指将市场理念更多地融入政府管理过程之中。如，效率是最具有代表性的市场理念之一。为了自身盈利，企业具有追求效率的天然激励。同样，为了更好地服务于社会大众，政府日常工作中应当努力贯彻效率理念，在单位时间内尽可能完成更多的事务，而不是拘泥于个人或者单个部门的利益。功能强化是市场经济发展对政府治理能力的必然要求。随着市场化程度的不断提高，维持健康、有序、平稳的市场就愈发需要政府强化其功能，如组织经济、政治等领域的建设职能，发展公益、福利等事业的服务职能，维护生产、生态等安全的保卫职能。

三维协同的主体路径（Main body）：地方政府、中央政府和非政府部门：参与模式体现了彼得斯政府治理理论的价值关怀。该模式反对层级节制，强调多元主体和协商。这种理念鼓励公民和团体介入政府制定政策的全过程，并最终实现公共利益。同样，需要辩证看待彼得斯政府治理理论的适用性。作为西方政府治理理论的新发展，彼得斯政府治理理论强调多元主体尤其是非政府部门的广泛参与，不局限于政府各部门之间的协调。

结合我国基本国情和京津冀地区实际来看，中央政府、地方政府和非政府部门还尚未形成合力，未来需要发挥各自的比较优势。因此，京津冀协同发展的新路径是三维协同的主体路径，既要继续下功夫推进横向和纵向协同，又要培育公民、非盈利组织等非政府部门作为独立主体有效参与治理过程。就横向和纵向协同而言，可从信息互通和利益共享等方面入手。信息互通是指基于统一的技术标准和系统规范，实现信息在区域之间和部门之间的互联互通。当前，京津冀各地区各部门之间“自成体系、自设标准、自建系统”的问题较为普遍，容易造成信息不对称下的决策偏差。因此，横向和纵向协同首先要弥合信息鸿沟。利益共享是根据协同发展参与者的贡献和投入，公平分配发展收益的过程，也是稳定合作关系赖以形成的基础。首都北京的决策或多或少带有中央政府的影子，往往具有政治特权和资源配置优先权［27］。相比天津市，河北省的整体实力偏弱，在经济补贴和政治话语权方面更处于劣势。例如，张家口和承德市为保护京津水源地的经济损失高达53.48 亿元，而所获得的京津治理投资金额仅为6.25 亿元［28］。在利益失衡的情况之下，相对劣势的地区就难有融入协同发展的激励。未来可尝试设立区域协同发展基金，完善生态补偿等转移支付制度，实现均衡的、可持续的发展。

就培育非政府部门而言，可从公民和非营利组织等方面入手。公民是政策酝酿的起点，也是政策实施的受众，更应该成为政策制定的参与者。遗憾的是，京津冀地区协同发展历程表明，政府长期主导了政策议程的全过程，公民的有效参与度还较低。未来要更多地培育出合格的新时代公民，保障其合法的知情权和参与权，鼓励其广泛地参与到经济发展、环境保护和公共事业管理等领域中，形成协同治理的合力。非营利组织也是独立于政府的重要力量，相比公民个体，非营利组织在政策参与、权益维护、权力监督等方面发挥的作用更强，但同时面临着资金短缺、能力不足、管理失范等问题。未来，壮大非营利组织需要给予更多的资金支持，开展培训提高人员素质，并形成规范化的运作模式。

富有弹性的方式（Manner）：临时机构和互动机制：灵活和解除管制模式反映了彼得斯政府治理理论的现实思考。前者认为稳定不变的政府结构阻碍了有效治理，以临时组织取代永久工作，可增强政府工作弹性；后者相信多如牛毛的内部管制降低了组织活力，解除不合时宜的规则，可推动政府功能转型。诚然，彼得斯政府治理理论不以社会主义制度为立论基础，但是对提高政府管理效率、释放自由秩序潜能的思考具有借鉴意义。

结合我国基本国情和京津冀地区实际来看，设立临时机构并非没有先例，相反，临时机构已经展现出巨大的治理优势。因此，京津冀协同发展的新路径是富有弹性的方式，即在设立临时机构的基础上，继续下功夫建立更加富有弹性的互动机制（统一领导小组下的专项小组协作），以期因时而变、因事相宜地达成协同目标。①就临时机构而言，可从目标设置和权责匹配入手。临时机构是政府针对某一社会议题或特定工作任务的灵活应对，其存在的时间长短往往决定于设置的目标本身。例如，1986 年5月，基于强化贫困地区经济开发的目标，国务院成立了贫困地区经济开发领导小组，随着2020 年我国全面建成小康社会的实现，这一临时机构也将完成其历史使命。2014 年6 月，基于统筹指导京津冀协同发展的目标，中央政府新成立了京津冀协同发展领导小组。可预见的是，当本区实现协同发展之时，临时机构也将退出历史舞台。需要注意的是，目标设置过大，将导致临时机构存续时间过长，冲击政府常设机构的正常运行；反之，则易导致临时机构寿命不足，浪费组建之初的人力和财力资源。因此，设立临时机构时要充分论证目标的完成周期，审慎地推进。权责匹配是从职责范围出发，赋予政府与此相适应的权力。权责匹配程度高，既有利于落实主体责任，量化管理绩效，又有助于约束权力行使，防止权力越界。如果说目标设置关系到是否需要成立临时机构，那么权责匹配就决定了临时机构能否顺利运转，并如期完成目标。因此，京津冀协同发展领导小组还需要进一步细化职责范围，找准自身定位。②就互动机制而言，可从解除管制和建设网络方面入手。其中，解除管制是根据实际情况调整或取消一批阻碍协同发展的程序和规定。正如彼得斯论述解除管制模式时提出的那样，“过分法制化将对自由秩序产生消极作用，解除部分约束和规定将有助政府提高管理效率”。2010 年至今，京津冀地区几乎一年出台一个国家级战略文件，易造成前期政策未消化和后期政策拥堵。因此，在综合评估政策有效性的基础上，需要解除不必要的约束和规定。如果说解除管制是“做减法”，那么建设网络就是“做乘法”。建设网络是将业务联系紧密的职能部门串联起来，在不增设临时机构的情况下，实现协作治理，发挥乘数效应。例如，京津冀地区的生态环境尤其是雾霾污染的治理，就需要搭建包括“发改委、环境保护部门、住房与城乡建设部门、交通部门和农业部门”等在内的网络，才能给出“产业结构调整、污染监测预警、建筑工地管理、机动车淘汰和秸秆焚烧管控”等在内的综合对策。

4 结论与建议

4.1 结论

作为引领中国区域协调发展的重大战略之一，京津冀地区协同发展路径始终是政府与学术界关注的焦点。本文基于彼得斯治理理论，结合京津冀地区的发展现状和要求，重构了京津冀协同发展路径，主要结论如下：①要素禀赋是京津冀协同发展的客观基础，区域政策则是京津冀协同发展的主观条件。基于4 类生产要素的时间序列分析，本文发现20 年来北京市集聚了最多的劳动力要素和技术要素，天津市的资本要素投入最多，而河北省仅在土地供应方面具有相对优势。这表明极化效应下的要素流动往往是从欠发达区域到发达区域的单向流动，客观上限制了京津冀地区协同发展。同时，基于政策发展阶段、政策实施主体和政策规范层次的文本资料分析，发现京津冀协同发展政策大致经历了萌芽阶段、发展阶段和加速阶段，且表现为“萌芽阶段较漫长，发展阶段不充分，加速阶段很密集”的特点。这表明京津冀地区协同发展具有明显的政策导向，各级政府尤其是中央政府的主观能动性日益显现。②区域协调发展新机制为京津冀协同发展提出了“坚持以北京和天津尤其是以非首都功能疏解为引领，借助市场力量调动各个主体的积极性，同时注重协同方式（机制）建设”的新要求。2018 年末，《意见》分别在第二章（建立区域战略统筹机制）、第三章（健全市场一体化发展机制）、第四章（深化区域合作机制）、第六章（健全区际利益补偿机制）和第七章（完善基本公共服务均等化机制）中提及京津冀地区协同发展。区域协调发展新机制从“非首都功能疏解（京）；双核心发展（京津）；区域市场、生态保护补偿、基本公共服务流转衔接（京津冀）”等方面描绘了本区协同发展的宏伟蓝图。这指引了京津冀地区协同发展的基本方向和实施重点。③由市场、主体和方式构成的“3M”策略可为京津冀协同发展提供有益启示。通过分析要素禀赋和区域政策，本区协同发展的客观基础和主观条件得以明确。面对要素分配不均和政策实施拥堵的双重限制性，本文将彼得斯政府治理理论和区域本土实践结合起来，最终提出了“市场—主体—方式”协同发展新路径（“3M”策略）。软硬兼施的市场策略是完善一体化的硬件基础（市场平台），又要增强软件保障（政府效能）；三维协同的主体策略是推进横向和纵向协同，又要培育公民、非盈利组织等非政府部门作为独立主体，有效参与治理过程；富有弹性的方式策略是在设立临时机构的基础上，建立更加富有弹性的互动机制（统一领导小组下的专项小组协作），以期因时而变、因事相宜地达成协同目标。同时，上述策略并非孤立存在，而是在具体的实践过程中互为补充、相辅相成。

4.2 建议

第一，拓展协同发展思路。已有研究围绕京津冀地区的协同发展取得了一系列成果，如从经济学角度，运用TOPSIS、灰色关联理论、距离协同模型等发现京津冀地区的要素禀赋各具优势，因此实现协同发展需考虑产业与要素之间的匹配［29］；从地理学角度，采用多种空间聚类方法识别出京津冀地区逐渐由“以北京城区为单核心”的圈层空间结构向3 条带型空间结构转变，而这3 条空间发展带将助推协同发展［30］；从社会学角度，通过总结京津冀地区在疾病防控和医疗卫生、养老服务业、食品药品安全等8 个领域开展跨域社会治理的相关经验，提出“以系统思维优化目标、以法律规范协商机制、以行政体制改革创新治理”等政策建议［31］。不同于以往研究，本文从公共管理学角度，运用政府治理理论拓展了面向政府的协同发展思路。具体说来，新协同发展思路的本土化过程包括如下步骤：①目标更新。通过政策制定、人员调配和财政支持等措施，各地各级政府主导了本区经济、社会和环境的发展。尽管这种强干预措施在短期内立竿见影，但是后期易产生增长乏力、财政负担过重等问题。因此，只重视政府利益和区域利益的协同发展是不可持续的。目标更新是指在政府利益和区域利益之外，纳入公共利益的考虑。以基本公共服务为例，现有研究表明尽管京津冀地区基本公共服务均等化已取得积极进展，但仍然面临着“京冀、津冀基本公共服务落差大，地方人均财力差距扩大，相关制度与评估体系不完善”等问题［32］。显然，攸关公共利益的基本公共服务还需要政府长线谋划、久久为功。新协同发展思路要求目标更新，即将公共资源的投入和公共权力的行使统一到公共服务的提供和公共利益的实现上。以公共利益为导向的协同发展，不但顺应了21 世纪全球政府行政管理改革趋势，而且符合党和国家“全心全意为人民服务”的根本宗旨和初心使命。综上，在实现政府利益和区域利益的同时，政府部门还需要更多地重视公共利益。②关系重塑。政府管理过程中面临着各种复杂的关系，如中央和地方之间的“层级关系”，相邻地方政府之间的“区域关系”，政府、社会和市场之间的“主体关系”。长期以来，京津冀地区协同发展的发力点在于层级关系和区域关系，弱化甚至忽视了主体关系。关系重塑是指在层级关系和区域关系之外，关注主体关系的解决。事实上，现有研究逐渐加入了对利益相关方互动关系的探讨，如为应对京津冀环境污染，呼吁构建包括政府、企业、民众和非政府环保组织在内的“四中心”区域环境协同治理模式［33］。这同本文倡导的主体关系重塑不谋而合。主体关系有两层内涵：其一是各个主体具有平等地位，明确主体责任和价值诉求；其二是多元主体之间通过沟通、协商、合作等共建和共治的新机制，最终实现共享的新格局。主体关系顺应了共建共治共享的治理新形势，政府需要联合其他利益主体，重塑互动关系，以形成治理合力。③方式优化。从统治→管理，从管理→治理不断变化的发展形势，要求政府优化其对社会公共事务的处置方式。现有研究表明，京津冀协同治理的方式具有“行政手段为主导、经济手段逐渐丰富、法律手段基础较弱”的特点［34］。这意味着协同治理方式还有进一步优化的空间。方式优化是指在行政指令等自上而下的管理之外，发挥自主治理的积极性。随着社会公共事务日趋繁杂，京津冀地区政府部门尤其是基层政府常常陷入“小资源、大责任”的治理困境。这意味着新协同治理思路要改变对行政资源的过度依赖，转向自主治理。自主治理缓解了政府集权化的负面影响，有助于提高公众满意度，需要政府凝聚更多的智慧，采取宽松、弹性的解决方案。

第二，重构协同发展路径。目前，我国对彼得斯政府治理理论的研究还远远不够［35］，并且西方公共治理理论的中国适用性需要加以引导和规范［36］。为此，本文试图超越对该理论的简单套用，结合京津冀协同发展的现状和要求重构发展路径。新提出的发展路径既不同于彼得斯政府治理理论本身，又不同于京津冀协同发展的传统政策，而是西方政府治理理论、中国国情制度和京津冀地区发展实际的有机融合。具体说来，新协同发展路径具有以下优势：①治理策略的组合使用。彼得斯划分的政府治理模式在“判断标志、结构特征、管理方式、政策安排和公共利益”等方面均有不同，并表现出4 种治理策略的分离和独立。新协同发展路径将其最终整合为“市场—主体—方式”的“3M”策略，同时提出京津冀协同发展不仅是单一策略的使用，更要考虑多个策略的融合与扩展。②治理策略的焦点变化。以市场策略为例，彼得斯的市场治理模式意图引入市场和私人部门，以便打破政府对公共服务的垄断和绝对控制。新协同发展路径中的市场策略接受了这种市场机制高效配置资源的发展理念，同时超越了原理论对公共服务供给的表象关注，最终将治理策略的焦点落在生产要素供给侧一端，契合当前我国的供给侧结构性改革形势。③治理策略的案例丰富。彼得斯的4 种治理模式是以东亚、北欧和拉美等国家案例为基础的，并不能机械地套用在中国尤其是京津冀地区，需要加以仔细辨别和取舍。此外，京津冀地区治理不能仅仅关注一城或一市的局部治理，更要形成一种统筹兼顾、协调各方的整体治理观。新协同发展路径是在对京津冀地区发展现状和时代要求分析基础上形成的，综合考虑了本区独特的要素禀赋和区域政策，可为西方政府治理理论的本土化过程提供案例支撑。