财政分权与黄河流域生态保护和高质量发展——基于产业结构升级的非线性中介效应研究

哈梅芳，周 涛

（宁夏大学经济管理学院，宁夏银川 750021）

黄河流域生态保护和高质量发展已上升为国家战略。高质量发展意味着要摒弃过去“唯GDP”论的发展思路，贯彻落实新发展理念，实现经济发展数量增长与质量提升。财政制度作为一项最基础的经济制度，能够直接影响和间接作用于地区经济发展；而产业结构转型升级是提高发展质量和发展效率的重要途径。黄河流域当前正处于产业结构转型升级的关键时期，科学的财政分权管理体制能够激发地方政府发展动力，通过制定合理的财税政策发挥对地区产业结构的“区位定向诱导”功能，实现产业结构转型升级，提升经济发展质量。那么，当前财政分权对黄河流域产业结构升级和高质量发展起着什么样的作用？三者间具体表现为怎样的关系？该如何从财政政策角度促进黄河流域高质量发展？本文将以上述问题为导向展开研究，通过实证分析研究财政分权对黄河流域生态保护和高质量发展的影响，并引入中介效应模型和门槛模型，探究产业结构升级在二者关系中发挥的具体作用，以期为黄河流域产业结构升级和高质量发展提供科学参考。

一 文献综述

第一代财政联邦主义认为，财政分权通过赋予地方政府一定的财政自主权力和支出责任，允许地方政府制定更契合当地实际情况的经济发展政策，提供具有区域差异性的公共物品，能够促进地区经济发展［1］。“用脚投票”机制的存在也能促使地方政府提供符合当地居民真实需求的公共物品［2］。第二代财政联邦主义认为，由于地方政府承担了本地区发展的主要责任，分权导致的政府竞争使得地方政府有通过促进地区经济发展来争夺流动性要素的正向激励［3］。

国内学者对财政分权与经济发展关系的研究已较为丰富，但研究结论却莫衷一是。部分学者对财政分权促进经济发展持肯定观点。熊小林、李拓［4］研究了财政分权对县域经济发展的影响，认为扩大财政分权有助于发挥地方政府对区域经济发展的指导作用，通过缩小城乡差距促进社会进步。宋美喆、刘寒波、叶琛［5］实证检验了财政分权对全要素生产率的影响，发现财政分权对全要素生产率有积极的促进作用，且下放财权、上收事权有助于全要素生产率的提升。部分学者则认为分权程度的提高不利于经济发展，如傅勇、张晏［6］、田时中［7］的实证研究均表明中国财政分权与公共服务供给呈显著负相关关系，认为政绩考核制度下的政府竞争、地方财政压力增大等因素导致了地方政府倾向于将有限财力用于生产性投资，更高的财政分权程度意味着更严重的激励扭曲，造成公共服务供给效率的不足，阻碍经济高质量发展。刘建民、薛妍［8］的研究表明，过高的财政分权将造成地区间过度竞争，对高质量发展具有消极影响。

学界对财政分权与产业结构升级关系的研究同样存在较大差异。如王立勇、高玉胭［9］的研究表明，财政分权激发了地方政府发展经济的活力，对产业结构升级具有积极影响。魏福成、邹薇、马文涛、刘勇［10］指出，由于晋升激励、生产性偏好以及利益集团俘获等原因，财政分权使得地方政府有阻碍产业结构升级的动力和能力。游达明、张杨、袁宝龙［11］基于官员晋升激励视角的实证研究发现，由于财政分权导致的纵向财政失衡和地方官员自利行为，使得公共支出结构扭曲，对地区产业结构升级有消极影响。黄琼、李光龙［12］采用门槛模型研究发现，财政分权对产业结构升级存在倒“U”形影响，财政分权过高可能会降低财政支出效率，从而阻碍地区产业结构升级。

大部分学者认为产业结构升级对经济发展具有积极影响。白雪洁、周晓辉［13］研究发现产业结构升级对相邻地区经济增长具有显著的正向空间外部性，这种正向空间外部性在科技创新能力较强的地区更为显著，基础设施建设和市场化程度对产业结构升级发挥空间外部性起着重要作用。范庆泉、储成君、高佳宁［14］通过实证研究表明，产业结构升级受环境规制作用对高质量发展呈倒“U”形影响，随着环境规制的推进，清洁技术的正外部性增加，污染治理效果逐渐显现，产业结构升级的正向影响会逐渐增大。此外，已经有学者关注到产业结构升级对经济发展的中介效应，如崔耕瑞［15］，潘苏楠、李北伟［16］，贾洪文、张伍涛、盘业哲［17］分别通过实证研究证明了科技创新、人力资本高级化和消费升级等会正向影响产业结构升级，促进经济高质量发展。

通过梳理可以发现：第一，现有研究多是关注财政分权、产业结构升级、经济发展之间的关系，较少有文献将三者纳入同一研究框架进行研究，缺乏对三者相互关系和影响机理的分析。第二，现有探讨财政分权与产业结构、财政分权与经济发展间关系的文献，由于研究方法和研究样本的不同研究结论也大相径庭。黄河流域区域间地理条件和经济社会发展差异较大，而针对黄河流域层面的相关研究还十分缺乏。第三，现有文献多是关注财政分权与经济发展某一方面的关系，从经济发展整体性视角研究二者关系的文献较少。第四，现有文献多是研究财政分权与产业结构升级、经济发展间的线性关系，未考虑到不同分权程度对产业结构升级、经济发展的异质性影响。有鉴于此，本文可能的边际贡献在于：第一，将产业结构升级作为财政分权与经济发展间的中介变量和门槛变量，探讨财政分权对黄河流域生态保护和高质量发展的影响效应，并考察产业结构升级在其间发挥的中介作用和调节作用，以期拓展财政分权与经济发展间影响机理的研究；第二，构建非线性中介效应模型实证研究财政分权与黄河流域产业结构升级、经济发展间的关系，分析财政分权程度差异对黄河流域产业结构升级和经济发展造成的不同影响；第三，探讨黄河流域上游和中下游地区财政分权最优水平的区域异质性，得到差异化的研究结论并据此提出针对性政策启示。

二 理论分析与研究假设

（一）财政分权与高质量发展

由于黄河流域地区之间经济社会条件和资源禀赋差异巨大，财政分权程度对地方政府行为及经济社会发展有重要的调节和引导作用。一方面，在财政分权程度较低时，处在“晋升锦标赛”中的地方政府面临着预算硬约束，为吸引资本和人才而展开的竞争会促使其优化财政资源配置效率。另一方面，适度财政分权便于地方政府建设和提供当地经济社会发展迫切需要的基础设施与公共服务，提升地区的社会福利与经济发展水平。并且适度的财政分权体制下中央可通过科学的政治与财政激励来约束和引导地方政府行为，避免地方政府财政支出结构发生偏向。此外，过度财政分权会造成地方政府行为扭曲。黄河流域大部分地区位于我国中西部，经济赶超发展压力较大。为在短期内取得明显政绩，地方政府会出现“重生产，轻民生”的行为倾向，热衷于发展“短平快”项目，大兴基础设施建设，发展房地产行业和建筑业。这些行为将加大地方财政压力，催生地方政府争取更多税源和弥补财政收支缺口的动机，进而通过放松环境规制的手段引入高能耗、高效益的重化工业，从而制约地区经济绿色可持续发展。而“为增长而竞争”的激励还会导致“地方保护主义”，阻碍市场良性竞争。因此，过度财政分权将导致地方政府片面追求经济效益，不重视教育、医疗、文化和环境保护等民生性公共服务投资，忽视人民群众对美好生活的需要，不利于经济质量的进一步提高，阻碍经济的长远发展。基于以上理论分析，随着财政分权程度的提升，其对高质量发展的影响呈先上升后下降的态势，故本文提出以下研究假设。

研究假设1：财政分权对黄河流域高质量发展存在倒“U”形非线性影响。

（二）财政分权、产业结构升级与黄河流域生态保护和高质量发展

适度财政分权体制下，地方政府财力较为有限，为提高地区经济发展水平，地方政府会根据当地需求加强基础设施建设和提供公共服务，后者会推动地区服务业的发展，促进产业结构优化升级。地方政府出于对流动性要素的争夺，采取一系列财政和税收优惠政策为企业发展提供了“援助之手”，为产业结构升级创造有利的政策条件。而过度财政分权使得地方政府支出结构异化，将大部分财政资源用于生产性支出，导致公共服务供给效率低下，不利于形成产业结构升级的基础环境。财政资源大幅向生产性领域倾斜，导致教育和科技创新投入不足，长远来看削弱了产业结构升级的驱动力。同时，为了获取更多税收收入，地方政府对企业课以重税，“援助之手”变为“掠夺之手”，阻碍地区产业的健康发展。过度财政分权强化了地方政府间竞争，造成市场保护主义和要素流动壁垒，限制了产业集聚产生规模经济以及创新技术的扩散和推广。地方政府间的过度竞争使得本地区的资源禀赋和比较优势被忽略，竞相引入促进经济增长效益显著的第二产业，导致产业趋同和重复建设，不利于形成区域专业化分工格局，也无法产生规模经济，造成严重的资源浪费［18］。

产业结构转型升级可以从以下三个方面促进黄河流域生态保护和高质量发展。第一，产业结构升级能够创造新的消费需求，通过优化消费结构和倒逼技术创新促进经济高质量发展。第二，产业结构升级可提升技术创新水平，在现有产业的基础上不断催生新兴产业，推动产业结构高级化，提高经济发展质量。第三，产业结构升级意味着资源从低效率生产部门向高效率生产部门流动，通过淘汰落后产能的方式促进资源的优化配置以及绿色全要素生产率的提高。因此，本文提出以下研究假设。

研究假设2：财政分权对黄河流域产业结构升级存在倒“U”形非线性影响。

研究假设3：产业结构升级在财政分权与高质量发展的关系中发挥部分中介效应。

三 研究设计

（一）计量模型设定

1.基准模型

考虑到经济发展是一个动态持续的过程，本文在解释变量中引入高质量发展的一阶滞后项。为验证财政分权与经济发展间是否存在倒“U”形关系，本文引入财政分权的二次项。最终，本文构建如下动态面板基准模型：

式中EDQ、FD 分别表示高质量发展指数、财政分权，CV 为一组控制变量，包括地区经济增长水平（PGDP）、地区金融发展水平（FIN）以及财政自给率（FSR），α0—α4为系数。i、t 代表城市和年份，μ 为残差项。

2.中介效应模型

为研究财政分权通过产业结构升级影响黄河流域高质量发展的传导机制，本文构建如下中介效应模型：

其中，IS 表示产业结构升级，β0—β4、γ0—γ5为系数。

3.门槛效应模型

本文将产业结构升级（IS）作为门槛变量，进一步分析财政分权对黄河流域生态保护和高质量发展的非线性关系，设定如下动态面板数据门槛模型：

其中I（·）为示性函数，q0为门槛值。当存在多门槛时，原理与此类似。

（二）变量选取与数据说明

被解释变量：高质量发展指数（EDQ）。高质量发展是一个综合性概念，单一指标并不能较为全面地反映高质量发展情况。本文借鉴屈小娥、刘柳［19］的研究方法并结合数据可获得性，构建如下高质量发展指标体系（见表1），使用熵值法测算得出各地级市高质量发展指数。借鉴徐敏、姜勇［20］的研究，设定就业结构优化中三次产业的权重依次为1/6、1/3、1/2。

表1 高质量发展评价指标体系

核心解释变量：财政分权（FD）。现有研究大多数从收入和支出角度来度量中央与地方之间财权与事权的分配关系。本文利用财政收入分权（FD1）和财政支出分权（FD2）共同对财政分权进行度量，参考王文剑、仉建涛、覃成林［21］的研究，具体计算公式为：

中介变量：产业结构升级（IS）。采用第三产业产值与第二产业产值之比来衡量产业结构升级。

控制变量：依据已有文献，本文引入经济增长水平（PGDP，以2007 年为基期，使用居民消费价格指数换算为不变价的人均地区生产总值）、财政自给率（FSR，地级市本级财政收入与财政支出之比）、金融发展水平（FIN，地级市年末存贷款余额总和与GDP 之比）作为控制变量。

研究范围与数据来源。本文以黄河流域九省区共99 个地级及以上城市为研究对象，研究样本期间为2007—2019 年。由于少数民族自治州数据缺失严重，故不包含在研究范围之内。此外，青海省海东市为2013 年成立，山东省莱芜市于2019 年1 月并入济南市，故将二者剔除。原始数据均取自《中国统计年鉴》《中国城市统计年鉴》及各地方统计年鉴和统计公报，少数缺失数据采用插值法补齐。描述性统计如表2 所示。

表2 描述性统计

四 实证结果分析

（一）基准模型分析

为减轻被解释变量滞后项带来的内生性问题，研究采用系统GMM 方法进行回归估计，回归结果如表3所示。表3（1）~（3）列、（2）~（6）列分别报告的是财政收入分权、财政支出分权与高质量发展的回归结果。第（2）、第（3）列表明，在引入控制变量及平方项后，财政收入分权一次项的估计系数在1%水平上显著为正，而平方项的估计系数在1%水平上显著为负，表明财政收入分权与黄河流域生态保护和高质量发展之间呈显著的倒“U”形关系。第（5）、第（6）列表明，在引入控制变量及平方项后，财政支出分权的一次项与平方项对高质量发展的估计系数在5%的水平上分别显著为正和负。与财政收入分权类似，财政支出分权与高质量发展之间同样呈显著的倒“U”形关系。以上结果表明，适度财政分权能够促进黄河流域生态保护和高质量发展，而过度财政分权将会产生阻碍作用，研究假设1 成立。在财政分权程度较低时，地方自有财力有限，但为了维持社会稳定和经济增长，地方政府更倾向于实施扩张性的财政政策，使得地方财政压力不断增大。此时，提高财政资源的使用效率就成为地方政府缓解财政压力的不二之选。而优化财政支出效率可有效避免资源配置扭曲［22］，提升经济发展质量。在激烈的“晋升锦标赛”中，过高的财政分权程度则会诱发地方政府“重生产，轻民生”的行为，不仅未能增加社会福利水平，反而降低了财政资源使用效率［23］，对高质量发展产生阻碍。通过计算得出，财政收入分权的最优值约为0.4861，财政支出分权的最优值为0.7654，即当财政收入分权、支出分权低于该水平时，提高分权程度有利于地区经济发展。依据2019 年地级市样本数据，一方面，仅4个城市财政收入分权高于这一最优水平，绝大部分城市均能通过提高收入分权水平促进经济发展。另一方面，有近七成城市的财政支出分权高于最优水平，即大部分城市的财政支出分权水平已经对城市高质量发展产生了阻碍作用。此外，财政支出分权的最优值高于财政收入分权的最优值，这与刘树鑫、杨森平［24］的研究结论具有相似性，即适度的财政压力有利于提高地方财政支出效率。以上结果表明，就黄河流域整体而言，应给予地方政府更多的财权，避免地方政府因财政压力过大而出现行为扭曲，保障政府职能的良好实现和地区经济平稳健康发展。

表3 基准模型回归结果

就控制变量而言，地区经济增长水平对高质量发展有显著的正向影响，表明随着收入水平的提高，民众增加了对科教文卫等服务的需求，推动了高质量发展；地区金融发展水平对高质量发展的影响显著为正，表明金融发展加快了要素自由流动，优化了资源配置效率，从而促进了高质量发展。财政自给率对高质量发展的影响不显著，表明更高的财政资源自由支配程度并没有带来经济发展质量的提高，地方政府财政资源的使用效率有待进一步改善。

（二）产业结构升级的中介传导作用分析

上文回归结果表明，财政分权对黄河流域生态保护和高质量发展存在显著的直接效应，为探究是否存在“财政分权—产业结构升级—经济发展”这一中介传导机制，对模型（2）、（3）进一步检验，结果见表4。

表4 第（2）、第（5）列分别是财政收入分权、财政支出分权与产业结构升级的回归结果。结果表明，二者均对产业结构升级有倒“U”形影响，即适度财政分权可促进产业结构升级，过度财政分权会对产业结构升级产生负面作用，研究假设2 成立。财政分权程度过高将导致地方政府更容易实施“自利性”行为，地区间竞争使得地方政府有偏向地将财政支出向短期内能带来显著效益的第二产业倾斜，对于投资周期长、风险回报率不确定的绿色创新、节能技术等项目投资意愿不高，进而造成区域产业结构失衡以及地区间产业趋同现象，不利于产业结构优化升级。

第（3）、第（6）列显示，在引入中介变量进行回归之后，财政收入分权、财政支出分权的估计系数与基准模型保持了一致，而产业结构升级的估计系数显著为正，即财政分权对黄河流域生态保护和高质量发展具有直接效应，而产业结构升级在其中发挥着部分中介效应的作用，研究假设3 成立。

（三）区域异质性分析

鉴于黄河流域上、中、下游各省区经济发展水平和财力水平差距较大，财政分权的影响也不尽相同。因此，依据地理位置和经济发展水平，本文将黄河流域九省区划分为上游地区与中下游地区进行区域异质性检验（上游地区包括青海、四川、甘肃、宁夏四省区，中下游地区包括内蒙古、山西、陕西、河南、山东五省区）。

表5 和表6 分别是针对黄河流域上游地区、中下游地区的样本回归结果。在分样本回归中，核心解释变量财政收入分权、财政支出分权对被解释变量高质量发展和中介变量产业结构升级的估计系数的显著性和影响方向与总体回归基本一致，表明财政分权与地区高质量发展和产业结构升级的倒“U”形关系不存在显著的区域异质性。需要特别指出的是，经过计算，黄河流域上游地区与中下游地区财政收入分权的最优水平分别为0.2957 和0.4953，上游地区财政收入分权最优水平显著低于中下游地区，这可能是因为：与中下游地区相比，上游地区均为西部欠发达地区，经济追赶压力较大，基础设施和公共服务建设也不完善，导致上游地区在激烈的“晋升锦标赛”中将有限的财政资源以更大力度向生产性领域倾斜，同时为价高利大的第二产业提供更多的优惠政策以吸引税源、扩大财政收入，最终造成生态环境的破坏和产业同构，阻碍经济的高质量发展。这一结果表明，应当充分发挥财政转移支付对上游地区经济发展的促进作用，通过科学合理的转移支付规模和结构引导地方政府兼顾生产性公共物品和服务性公共物品的提供，促进地区公共服务均等化，避免因地方政府短视行为阻碍区域经济的长远健康发展。

表5 黄河流域上游地区回归结果

表6 黄河流域中下游地区回归结果

（四）稳健性检验

一是替换核心解释变量。借鉴张曙霄、戴永安［25］，张瑞、王格宜、孙夏令［26］的做法，将省级人均本级财政收支加入分母进行计算，构建新的财政分权指标进行稳健性检验。二是替换核心解释变量并使用差分GMM 方法进行估计。在替换核心解释变量的基础上，将估计方法由系统GMM 更换为差分GMM 进行回归。

检验结果如表（7）、表（8）所示。研究发现，除表（7）中财政收入分权变量以及表（8）中金融发展水平变量的系数显著性稍有减弱以外，其余变量的回归结果均与前文保持了一致，再次验证了财政分权对黄河流域生态保护和高质量发展及产业结构升级具有倒“U”形影响效应。

表7 替换核心解释变量后的回归结果

续表8

五 扩展性研究：门槛效应分析

前述分析已经表明，产业结构升级在财政分权与黄河流域生态保护和高质量发展中发挥着部分中介效应的作用。那么随着产业结构水平的提高，财政分权对经济高质量发展的影响效应是否会有所变化呢？本文构建动态面板数据门槛模型以进一步分析三者之间的相互关系。门槛效应存在性的检验结果如表9所示，对于解释变量为财政收入分权的门槛模型，检验结果表明该模型存在双重门槛效应，门槛值分别为0.5314 和1.3169。对于解释变量为财政支出分权的门槛模型，检验结果表明该模型存在单门槛效应，门槛值为1.3169。

表9 门槛效应存在性检验结果

表10 报告了门槛模型的估计结果。对于财政收入分权，当产业结构升级指数分别跨过第一门槛值和第二门槛值后，收入分权对高质量发展的积极影响不断提高。对于财政支出分权，当产业结构升级跨过门槛值后，财政支出分权的系数由0.0299 上升至0.0406，产业结构升级同样能够促进财政支出分权对高质量发展的正向作用。产业结构升级能够强化财政分权对经济高质量发展的积极效应，其可能的原因在于：第一，产业结构升级能通过“回波”效应吸引资本、人才等要素从其他地区回流，在扩大地方财源基础的同时进一步提升地区发展动力，进而使财政分权对经济发展的促进作用更加显著。第二，产业结构优化升级一方面改善了区域环境质量，另一方面提高了地区经济增长水平，辖区居民对公共服务的需求变得多元化，对科教文卫等服务的需求日益增加。为满足居民偏好、适应经济发展趋势，地方财政支出结构也随之向民生性领域倾斜，进而推动经济高质量发展。门槛效应分析表明，在调整黄河流域中央与地方财权与事权划分关系中，应推动产业结构不断优化升级，发挥产业结构对经济的调节作用。

表10 门槛模型估计结果

六 结论和政策启示

基于黄河流域99 个地级及以上城市2007—2019 年的数据，通过构建动态面板中介效应模型和门槛模型，实证分析了财政分权对黄河流域生态保护和高质量发展的影响效应以及产业结构升级在其中的作用，主要研究结论如下：第一，财政分权与黄河流域生态保护和高质量发展间呈现倒“U”形非线性关系，适度财政分权可促进发展质量的提高，过度财政分权将对发展产生阻碍；第二，总体而言，通过对倒“U”形关系的拐点进行分析，发现财政收入分权的最优水平明显低于财政支出分权的最优水平，适度财政压力可提高地方政府财政资金使用效率；当前黄河流域大部分城市的财政收入分权低于最优水平，而财政支出分权高于最优水平，应适度上收事权、下放财权；黄河流域上游地区的财政收入分权最优水平低于中下游地区；第三，财政分权对黄河流域产业结构升级呈现先促进、后抑制的非线性影响，产业结构升级在财政分权与黄河流域高质量发展中发挥了部分中介效应；第四，财政分权对黄河流域生态保护和高质量发展存在产业结构升级门槛效应，当产业结构升级指数高于1.3169 时，财政分权对黄河流域生态保护和高质量发展的促进作用会进一步增强。

基于上述结论，可得到如下政策启示：

第一，对黄河流域地区适度上收事权、下放财权，适度提高财政收入分权的同时降低财政支出分权，避免因财政压力过大而造成地方政府行为的短视和扭曲；第二，改变官员政绩考核机制，将生态环境保护、科教文卫建设等纳入官员政绩考核体系，引导地方政府间良性竞争，注重民生事业，不断满足人民群众对美好生活的需要；第三，优化财政转移支付结构，发挥专项转移支付制度对地方政府财政支出结构的调控作用。加大对黄河流域上游欠发达地区的转移支付力度，通过专项转移支付制度纠正地方政府财政支出结构偏向，发挥财政转移支付制度的引导和激励作用，提高财政资金使用效率；第四，结合黄河流域各地区的要素禀赋和经济发展水平，因地制宜发挥财政政策对产业结构的“区位定向诱导”作用，促成区域专业化分工格局的形成。