基于统筹财政资源视角下的行政事业性国有资产管理研究

杨建珠

邵武市财政局国有资产服务中心 福建·南平

一、引言

我国正处于经济社会不断发展的新时期，国有资产规模不断增加，国有资产是实现中国特色社会主义经济发展的重要物质基础，是推动我国社会、经济、文化、教育、生态等各项基础事业建设的重要力量。国有资产根据其性质可以划分为经营性国有资产、金融国有资产、行政事业性国有资产、自然资源国有资产等，其中行政事业性国有资产主要为我国各级政府部门和行政事业单位运转服务，是我国国有资产的重要组成部分，在我国基础设施建设、公益事业发展、增加社会服务等方面发挥了重要作用。

与经营性国有资产相比，行政事业性国有资产具有非营利性特征，主要维持各级政府机关和公共服务单位运转。一直以来，行政事业性国有资产没有受到应有的重视，也没有形成科学的管理理念和管理体系，传统的财政管理体制中具有“重资金、轻资产”“重购置、轻管理”的思想，导致行政事业性国有资产的重要性更加难以体现。

现阶段，国家加强对国有资产的战略部署，进一步强化重大战略财力保障，确保国有资产受到监督，因此行政事业性国有资产的重要性得到显现。为提升行政事业性国有资产的管理水平和使用效率，实现国家财政资源的统筹管理，如何优化行政事业性国有资产管理是现阶段急需考虑和解决的重要问题。

二、行政事业性国有资产概念

行政事业性国有资产是指国家各级政府机关以及各级行政事业单位拥有、使用以及管理的资产，具有国有资产的性质，是国有资产的重要组成部分。一般而言，行政事业性国有资产包括了两个部分，一是行政事业单位占用的资产，包括政府机关日常运转所需的办公用房、办公设备等，主要用于维持政府机关及事业单位的正常运转和日常履职，另一部分是行政事业单位负责管理的资产，包括各种储备物资以及各类基础设施等。行政事业性国有资产的主要功能是满足政府机关行政履职需求，向社会公众提供公共服务，实现行政事业单位的健康发展。

三、财政资源统筹相关理论概述

1.统筹财政资源的重要意义

国家在“十四五”规划中，提出了加强财政资源统筹管理的重大战略目标，要求各级政府全面加强国有资产统筹管理，全面摸清行政事业单位国有资产管理情况，为实现国有资产使用高效率而努力。根据国家财政部门出台的相关文件说明，我国实施财政资源统筹包括了财政收入、财政支出、四本预算、国有资产、财政存量资金和财政信息六大内容。因此，国有资产的全面共享共用和全面统筹成了重要发展方向，各级政府和行政事业单位必须加强国有资产管理，推动国有资产的高效运转和充分流动，降低各级政府财政运行的压力，减缓收支矛盾，更好应对“过紧日子”的长期政策方针。

财政资源统筹，是我国财政管理部门完善宏观经济治理目标，是建立现代财政管理理念和办法的重要途径，对于优化我国国有资产管理、提升资产使用效率、促进国家战略目标实现具有重要意义。首先，统筹财政资源是落实“十四五”时期重要经济社会发展目标的必然要求。“十四五”期间为实现我国经济发展战略新格局，提出了“五位一体”的战略总体布局，只有统筹国内财政资源，才能为我国经济循环发展提供强有力的财政资金支持。其次，统筹财政资源是实现中国特色社会主义经济社会发展目标的需要。面对新的国内国际环境提出了发展的新要求，实现财政资源的统筹管理，就是为了更好地围绕新时代的新发展要求，实现财政资金对我国经济社会发展的保障作用，推动我国新时期社会经济实现发展实效。最后，统筹财政资源是为国家重大战略目标实现提供财力保障的需要。要实现“十四五”规划，必须加强现代化产业升级、积极构建新的发展格局、进一步驱动创新力、实现乡村振兴，这些国家战略发展目标需要强大的财政资金支持，财政资源统筹能够为这些国家重大战略的发展提供财力保障。

2.统筹财政资源对行政事业性国有资产管理的要求

一是要全面排查国有资产存量。要实现国有资产统筹管理，必须摸清现有存量家底，为实现财政资源的统筹管理奠定基础。

二是要加强资产登记管理工作。资产的全面登记管理，是实现财政资源统筹的基础性工作。但是，随着我国社会主义市场经济的发展，经济规模不断扩大，国有资产的范围和内容也不断延伸，国有资产的形成来源也越加复杂，不仅包括国家财政资金的支持，还可能来源于政府投资基金、债务资金、PPP项目等，来源的多样性使得资产的登记管理工作变得更加困难。

三是要促进资产的共享共用和统筹管理。现阶段，我国并未建立起行政事业性国有资产的共享共用管理机制，导致存量资产的使用效率未能达到预期目标。要想实现财政资源的统筹，基础和前提是必须实现国有资产的科学分类管理，将现有的行政事业性国有资产共享共用机制建设起来。

四是要做好闲置资产的界定，并建立调剂机制。一般而言，共享共用机制更多适用于规模大、专业性高、价值高的大型设备，因此需要调剂资产实现适用范围更加广泛，为实现财政资源统筹管理，必须引入绩效评级指标，优化闲置资产的界定依据，实现国有资产的动态管理，优化和规范调剂资产处置流程。

四、行政事业性国有资产管理存在的问题分析

1.未建立科学的管理体制

行政事业性国有资产管理体制还未完全理顺，各级政府机关和事业单位国有资产之间监管权限没有形成一个有效的管理体制，不同层级的管理体系、不同监管部门之间存在着国有资产资源情况不清晰、缺乏资源共享体系、部门协同不到位等问题。具体来说，从纵向来看，在行政事业性国有资产的监管权限上，市级财政部门和机关事务管理部门的管理范畴和职责并未得到明确划分，导致行政事业性国有资产的管理政策和办法未得到统一，容易出现政策解释不一致或者政策空白的情形，国有资产监管的权威性得不到保障，致使资产监管效力大减。从横向来看，现阶段我国实施的是“财政―主管部门―行政事业单位”的分级管理模式，主管部门会同时对接财政部门和机关事务管理部门，可能存在着行政事业单位资产管理办法与现有的政策或规范相违背的情形，在出现争议的情况下，现有的审批职能和政策并没有明确，导致主管部门会承担相应的审计责任。

2.行政事业单位内控制度不健全

通过大量调查研究后发现，我国行政事业单位对于国有资产管理仍然存在内控制度不健全的问题，很多行政事业单位内控制度中对于国有资产的管理规范存在空白和漏洞，缺乏对国有资产使用和管理的有效约束，这一问题在基层行政事业单位中表现得尤为突出。具体而言，缺乏专门的资产管理部门与独立的资产管理岗位。根据国有资产管理办法相关规定，各级政府部门对于本部门的国有资产应当设置专门的资产管理岗位，配备专业的资产管理人员，但是在实际操作中，很多行政事业单位的资产管理存在着账面财务与实务资产相分离的情况，单位对国有资产的管理仅仅停留在实务或者是账务上，很多单位由后勤部门负责本单位资产的日常管理，但是后勤部门不负责资产的账务管理，财务部门人员仅负责资产的账务处理，不对资产实务进行盘点和清理，两个部门之间也没有沟通衔接，造成了单位资产账账不符、账实不符的问题。这一情况在基层行政事业单位较为普遍，很多基层单位财务管理人员老龄化严重，欠缺专业的资产管理知识，单位也没有制定规范的资产管理规章制度，出现了资产账目混乱的情况，导致单位资产管理水平低下。

3.资产管理信息化水平滞后

目前，随着信息化时代的到来，信息技术已经迅速融入人民的生产和生活，为实现财政体制改革，财政部门需加快财政管理信息化平台建设，其中，资产管理的信息化是重要组成部分。目前，我国行政事业单位的资产管理信息化水平参差不齐，部分经济发展较快的省级政府机关和行政事业单位在资产管理信息化建设上进展较快，但是基层政府机关和行政事业单位的资产管理信息平台建设却十分落后，没能按照区市管理统一建设资产管理与预算管理的一体化平台。另外，目前很多省市三级财政资产管理系统存在不统一的情况，严重的地区，省、市、县的资产管理系统都不相一致，导致政府机关和行政事业单位系统对于国有资产管理数据的收集、分析都存在较大困难，也难以获取有关存量资产的准确、完整的信息，资产管理一体化平台的建设也存在很大障碍。最后，由于各个单位、各个层级之间没有通用的财务核算信息软件，无法将会计账目与资产管理账目的信息进行有效关联，以致财务管理与资产管理相脱离，无法实现管理的连贯性。

4.绩效评价体系不完善

资产管理绩效评价体系是优化资产管理效率的重要手段，但是目前我国各级政府机关和行政事业单位在资产管理绩效评价体系的建设上尚不完善。随着国家大力推动国有资产报告制度的建立，行政事业性资产管理绩效评价体系建设才逐渐推动。现阶段，我国很多地区的政府和行政事业单位的国有资产管理绩效评价指标体系建设仍属于空白，对于行政事业性国有资产的统筹管理产生不利影响。

五、优化行政事业性国有资产管理的措施分析

1.健全行政事业性国有资产管理体制

在同一地区建立统一的行政事业性国有资产管理体制和监管制度，贯彻落实“财政综合指导、主管部门日常监管、行政事业单位占有使用”的分级管理原则和管理体制。在这一管理原则指导下，机关务管理部门负责管理特定单位的特定资产，财政部门承担综合管理职能，负责行政事业性国有资产管理政策的制定和解释以及相关权限的配置等。各级主管部门根据财政部门赋予的权限对资产的日常使用和处置进行审核批示，相应地，还要制定有关资产配置的预算编制制度。在这一资产管理体制下，必须明确国有资产产权，确保各级行政事业单位使用的国有资产没有产权纠纷，加强各个单位之间资产变更入账管理，对于所有权和使用权分离的国有资产必须在明确资产用途后，进行统一的产权变更，由机关事务管理部门负责统一登记管理，确保资产管理政策上下贯通。

2.完善各级行政事业单位内部控制

首先，各级行政事业单位要想完善资产管理体系，必须创造良好的财务管理内部控制环境。管理人员要结合单位情况分析可能面临的各种风险，据此制定风险管理方案，提高主动应对风险的能力。良好的内部控制环境要从管理者的重视开始，必须将内部控制环境建设作为战略发展内容，充分掌握本单位的发展战略和潜在风险管控是否合理。其次，各级行政事业单位要加强和完善财务预算管理制度。单位的预算方案要切实以预算控制为主要支撑，并严格按照预算编制方案落实执行，在预算管理后期，要积极开展预算绩效管理，对预算执行情况进行考核分析，为单位未来的预算管理提供历史经验和价值参考。最后，要严格监管制度，加强对资产的监督和管理。加强对行政事业单位资金使用过程的监督，在单位内建立独立的审计部门，实施定期检查和整改，形成对资金流动的有效监管。

3.实现资产管理与预算管理一体化

为实现财政资源统筹管理，各级行政事业单位必须充分利用现代信息技术，搭建财务管理信息化平台，实现资产管理与预算管理一体化。首先，建设预算管理信息化平台，在该平台上设置资产管理模块，在这一模块中增加资产的采购、处置、折旧、存货管理等基础信息，通过系统可以实现对资产的全过程管理。其次，资产管理模块要实现与其他业务模块的融合，包括政府采购、会计核算、非税征管等，一方面通过一体化系统掌握本单位的资产及资源配置信息，为资产管理提供有效的数据支持，另一方面，实现资产管理与预算管理的充分融合，达到优化资产配置效率的目的。

六、结语

在国家大力推动财政资源统筹管理的背景下，我国各级政府机关和行政事业单位必须加强国有资产管理，进一步提升资产使用效率，维护国有资产的安全和稳定。现阶段，我国行政事业性国有资产管理仍然存在着管理体制不健全、内部控制不完善、信息化水平不高以及绩效评价体系未建立的问题，本文在研究大量现有文献、分析现有行政事业性国有资产管理情况的基础上，提出了健全行政事业性国有资产管理体制、完善各级行政事业单位内部控制、实现资产管理与预算管理一体化等具体的措施建议，希望在财政资源统筹管理的背景下，提高我国行政事业性国有资产的管理效率和水平。