铁路企业项目成本支出管理存在问题及对策

韩斌

（中国铁路西安局集团有限公司，陕西 西安 710054）

铁路企业项目管理是指将大修、中修、维修、专项整治及更新改造项目划分成不同的维修对象，以项目为对象的系统管理。铁路企业项目成本管理是铁路可持续发展，完成经营目标的重要途径，也是提高企业经济效益的重要举措。近年来，铁路企业通过不断规范自身管理，项目成本支出管理水平取得了较大进展，同时也暴露出一些问题。明确项目成本管理内容及流程，是确保项目真实、完整、规范和提高项目资金使用效率和效益的基础和前提。

一、项目成本管理内容

铁路企业项目管理主要包括制度建设、立项管理、合同管理、过程控制管理、验工计价和验收、资金管理和会计核算、项目经济关系管理等方面。

（一）制度建设

制度建设是项目支出管理的重要保障，是依法管理、规范管理的前提基础。铁路企业按照内部控制的要求，利用内部控制的原理，针对项目管理，建立从立项、预算、招标、合同、实施、验工、验收、结算、付款、监督检查、责任追究等全过程、各环节的管理制度。根据项目支出管理的特点，从制度建设上明确各环节的权责和责任部门、责任人员，使之形成能够相互控制的有效机制。针对不同项目实际情况，制定不同层面的内控制度，增强制度的有效性。

（二）立项管理

项目立项是在适应铁路运输生产经营需要的前提下，以最大限度地发挥资金使用效益效率为原则，经履行规定程序后在年度预算内的安排。具体流程为：项目需求单位和部门建立项目管理库，根据轻重缓急，实行排队机制；计划、财务、工程、技术等部门根据职责分工，编制项目建议书、可行性研究分析等，进行论证工作，确定项目的效益、规模、标准、内容、范围及款项来源等，按权限和程序进行决策后，纳入年度预算。严禁无预算、超预算或未履行规定程序批准而擅自安排项目。

（三）预算管理

项目预算管理单位和部门要加强对设计单位的项目设计质量管理，不断优化设计方案，防止因设计深度不够、设计缺陷等，造成施工组织、工期、工程质量、投资失控以及生产运行成本过高等问题；加强概预算编制的管理，按照功能性价比最优原则，合理确定工作量、相关定额标准和支出总价，确保概预算科学合理；加强对概预算的审核审批，按照项目管理权限，由铁路企业概算审查机构或委托具有相应资质的中介机构对项目概预算进行审核，审查编制依据、项目内容、工作量的计算、定额套用、预算价格等是否合理、真实、完整和准确；加强概预算执行过程的监控，严格执行已批准的内容、范围和标准等，未经批准的项目或超标准、超范围的支出，不得发生；加强项目成本支出内容的审核，特别是核实实际工作内容和相关定额、价格等要素，防止虚报工作量、高套定额、高估价格等不规范行为，严格按照合同规定的工作范围、价格列支成本支出；加强变更控制，尽量减少项目实施过程中的变更，特别是防止变更引起的损失，对于合理且必须的变更，要坚持“先批准、后变更”的原则。

（四）招标管理

项目涉及的施工、监理、物资供应、设备采购、设计咨询、代理和劳务等业务，必须严格按照国家及铁道部有关招投标管理的规定，凡符合公开招标条件的，必须通过公开招标，选择具有资质的单位。严禁化整为零规避招标或虚假招标，违反招标程序。严格招标过程管理，对关键内容必须严格保密，在确定中标人前，不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判。对投标文件中涉及的工作量、质量、安全、价格、资金结算、违约责任追究等直接关系到项目实施的要约条款，要认真审核投标方的响应及承诺程度，严格按照招投标程序和有利于控制项目成本支出水平的原则，确定项目中标单位。充分拓展投标对象，形成竞争机制，通过竞争达到提高质量降低成本的目的。

（五）合同管理

加强合同的规范及归口管理工作。计划、财务、技术、法律、审计等部门各司其职，履行联签制度，严格审查合同条款。合同条款应当明确合同各方权利和义务，特别是项目管理单位对项目承担单位资金使用的监控权利，以及工作量和价款的计算和结算方法、预付款项、尾款结算、质量保证金、赔偿违约等方面权利和义务。严禁签订开口合同，切实维护合同的严肃性。同类合同应当制定规范文本，硬化合同条款。合同一经签订生效，非经有权单位批准，合同执行单位不得擅自变更。

（六）过程控制

加强项目实施过程的控制。严格按照设计文件、招标结果、合同约定等推进项目实施，特别是要加强对项目实施过程的现场盯控，确保项目实施过程中关键环节的有序衔接和依法合规。加强对项目实施主要内容的适时监控和真实完整记录，防止无预算超预算实施，充分发挥项目监理的作用，落实其职责，确保项目实施的标准、工作量、投资等关键指标的真实规范，确保项目在源头、过程、结果做到依法规范管理，体现效率和规范的原则。

（七）验工计价和验收

所有验工必须依据充分，在合同约定范围内据实验工，并与实际进度相符，坚决杜绝超估冒验和虚假验工等现象。项目承担单位要对验工计价资料的真实性负责，项目管理单位和监理单位要对验工计价结果负责。确保合同工作量与验工计价工作量、现场实物工作量三者之间的一致性。项目完成后及时组织技术、工程、计划、财务、监理等单位和部门，按照合同约定和技术标准进行验收，对验收不合格的项目，按合同规定严格追究相关责任方的责任。

（八）资金管理和会计核算

财务部门在深入了解项目特点、施工组织、工程进度、合同约定等基础上，把握资金需求情况，做好资金预算编制和执行工作，做到资金供应既保证项目结算资金及时拨付，又最大限度地避免资金滞留，节约筹资成本。严格资金拨付控制，项目管理、技术等部门依据合同提出真实完整的验工计价等资料，财务部门审核项目资金结算依据，按合同协议和真实完整的验工计价等资料，履行大额资金联签程序后，办理预付款、验工结算款、质保金等资金支付，确保资金拨付依据、额度、程序等符合规定。保证项目资金按规定用途使用，禁止任何形式的挤占、挪用、垫付及串项使用等。加强资金流向的监控，做到项目合同签订主体、执行主体、收款主体与出具发票单位一致，确保资金能够真正用于合同项目。依法及时取得合规凭据，严格按权责发生制原则办理项目会计核算，确保项目成本支出计列的合法性、真实性和完整性。项目完成后，及时结转成本费用，或及时清理在建工程办理交付组固手续，进行相关款项结算，并及时清理应收应付款项，防止资产、负债及经营结果不真实。

（九）项目经济关系

规范项目管理单位与承担单位、物资设备供应单位、设计单位、监理单位等利益相关单位之间的经济关系，减少业务外包，严禁项目管理单位利用其地位和优势，巧立名目违规收取各种费用或不合理占用项目实施参与方的资源，严禁在合同外违规收取费用等，防止形成“小金库”等违规行为的发生。

二、项目成本管理存在的主要问题

铁路企业项目支出方面存在的问题，主要表现在立项管理、预算管理、招投标管理、合同管理、物资管理、资金管理、支出控制等方面。

（一）项目外包不合规

有的铁路企业基层单位以施工任务重、能力不足、时间要求紧、不影响既有线安全为由，把外包项目安全、技术、质量与自办同等对待，将应由本单位承担的部分工程转包、分包给企业下属非运输企业或路外有资质的施工企业。这样做存在的问题为：一是用工管理不规范。二是资金支付不规范。三是增加了税金、间管费等管理成本，降低了支出效率。

（二）合同管理不到位

一是合同登记、保管不善，造成丢失。项目预算批复前实施招标、签订合同。合同标的、中标金额缺失或条款不全，不利于明确甲乙双方权责，容易引发纠纷。二是部分项目工程质量管理没有确定监理单位，未签订监理协议。三是未办理《法人受权委托书》，越权签订物资采购合同。

（三）预算标准不匹配

一是施工标准变化造成超支。例如，2020年，襄渝、太西线换轨大修117.10公里，为25米普通轨，施工中上级部门要求使用百米轨，由于单价、运费增加，造成超支749万元。二是检修标准变化造成超支。《铁路机车车轮管理办法》要求，机车中修及小修时，如遇轮对主要件裂纹，必须对机车轮对进行大修，增加了机车轮对大修工作量。例如，某机车检修单位2019年初机车轮对大修预算240对，年末工作量达到580对，增幅142%，造成机车轮对大修超支。三是材料价格上涨造成超支。例如，2021年陇海线线路道岔大修22组，预算670万元，平均单价30.45万元，招标的大修道岔主要材料费用达到666万元，每组平均成本30.27万元，与预算基本持平，但辅料、工费、机械费、配合费、设计费、其他工程费等项目必将造成超支。

（四）会计核算不规范

一是项目支出集中列支，未及时结转成本。个别单位财会人员对工程进度掌握不够全面，对已发生支出未列账“未达支出”不够重视，督促业务部门对完工项目竣工验收不够及时，大多在季末、年末集中核算，造成工程进度与财务支出不匹配，会计信息失真，企业财务状况和经营成果得不到真实反映。二是设计预算执行不够严格。未按预算金额据实列支间接管理费，也未按《运输成本核算规程》规定比例合理分摊间接管理费，采用“倒挤预算”的方法，根据预算调节摊列，影响成本支出真实性。

（五）验工手续不完整

一是部分项目无验工记录。比如，2019年某工务段路基7项大修项目和11项复旧项目无验工记录，工作量缺失。二是部分项目缺少施工小结，或内容不完善，造成合同工作量与验工工作量、实际工作量三者工作量一致性无法核对。

（六）考核机制不完善

施工过程中没有将预算标准、技术标准、施工组织有机联系起来，对项目执行单位约束力不强，项目实施过程管理考核不到位。

三、项目成本管理问题形成的原因

（一）施工能力不足

一是随着生产资源整合、劳动组织改革深化，各基层单位生产人员欠员严重，加之承担项目任务的能力受限，从而采取外包的形式。二是运输能力紧张，特别是施工“天窗”有限，施工单位主要采取集中会战的方式，大量使用外购劳务，增加了人工成本。

（二）效益意识淡薄

一些部门和基层单位缺乏大局意识和效益意识，只算安全、任务账，不算经济账，重视安全生产、忽视经营管理的问题依然存在。

（三）单位利益驱动

部分基层单位随意转包大修项目，提取施工管理费用；随意分摊间接管理费，弥补单位成本不足。

（四）预算安排不足

山区线路比重较大，长大坡道、小半径区段多，线路磨损严重，大修周期相应缩短。近年来成本预算紧张，加之材料价格上涨，预算安排与实际需求相差较大，造成超支。

（五）随意简化手续

部分基层单位缺乏规范管理的意识，业务部门和财务部门配合不够紧密，随意简化施工记录、验工计价等手续，不能严格按照规定填报相关资料，影响财务核算资料的完整性。

四、强化项目成本管理的措施建议

建立和完善项目负责制、投资效果综合评价机制和监督约束机制，通过强化源头控制和过程控制，规范项目支出管理，提高资金支出效率。

（一）建立项目负责制

借鉴基本建设管理的做法，建立项目负责制，全过程落实管理责任。一是明确责任主体，按照执行和监督两个层面划分责任主体。项目执行单位是项目管理的主要责任人，负责项目立项申报、组织施工、验工计价、办理结算等工作。执行单位的上级主管业务部门，以及计划、财务、审计等部门，是项目管理的指导、监督者，各部门按照专业分工，分别负责立项审批、预算安排、概预算审查、施工检查、支出控制、审计检查等工作。二是强化责任落实。签订项目管理责任状，交纳项目管理风险抵押金。在项目管理责任状中，明确各责任主体的职责和施工质量、支出控制、监督检查等管理目标，明确风险抵押金额和考核兑现条件，实施利益联挂考核和问责追究。

（二）建立投资效果综合评价机制

建立兼顾安全、质量、效益的综合评价机制，通过全面评价、实施科学投资，提高支出效率。一是安全效果评价。由安全管理部门牵头，组织相关业务部门，对一定周期内设备保安作用发挥情况，从管理角度全面评估项目保安效果。二是项目质量评价。由主管业务部门负责，从项目功能运用情况、设备运行状态等方面开展综合鉴定和评价，从技术角度全面评估项目实施质量。三是经济效益评价。由计划、财务部门牵头，从项目实施产生的经济效益、设备维护投入等方面开展投入产出评价，并与立项时经济效益估算进行比对，从效益角度全面评估项目投资质量。投资效果综合评价根据项目重要性和投资额，可以采取三种形式：一是项目执行单位自我评价；二是铁路企业相关部门综合评价；三是委托社会中介机构外部评价。评价结果可作为验工计价、财务结算、次年项目预算安排、项目责任主体考核的重要依据。

（三）完善监督约束机制

拓宽监督约束范围，完善监督约束内容，提高监督约束介入深度，把监督约束贯穿于项目立项、施工组织、预算执行、验工计价、财务结算等各环节，实现全过程、全流程、全方位监督约束。一是加强立项管理。严格立项管理，督促业务部门增强自我约束、规范管理的能力，按照项目“轻、重、缓、急”严格审批立项，坚决杜绝无预算施工。二是加强施工管理。借鉴建设项目用工管理模式，采取直接用工方式，由实施单位对雇佣人员进行管理，依据考勤和工作量向个人支付人工费用。劳资、财务部门通过用工审批和外购劳务预算安排加强监督卡控，降低用工成本。三是加强资金调控。以资金调控项目支出，采取单位请款，逐级、逐项审批，以及“开工预拨、季度验工据实拨付、年终考核结算”的方式拨付资金，杜绝超进度拨款、超预算支出的问题。四是加强验工结算。以支出真实性、结算及时性、手续完整性为重点，及时组织验工计价，禁止虚验虚列，全面加强结算管理。