浅析乡村振兴背景下产业扶贫项目存在问题及对策

李 敏

（陇县财政局，陕西 陇县 721200）

在全面打赢脱贫攻坚战之际，巩固拓展脱贫攻坚成果，推动脱贫攻坚有效衔接乡村振兴，推进乡村振兴战略全面实施，实现农业农村高质量高水平发展，成为目前“三农”工作的重中之重。按照中央决策部署，脱贫攻坚结束后的一段时期内，对脱贫县要保持财政支持政策和资金规模的总体稳定。2021年，中央财政衔接推进乡村振兴补助资金（原中央财政专项扶贫资金）比上年增加100亿元，资金总量的70%投向西部省份，继续支持脱贫县统筹整合使用财政涉农资金，重点支持产业发展，分层分类加强对农村低收入人口常态化帮扶，确保不发生规模性返贫。在此大环境下，聚焦产业扶贫项目，研究产业扶贫项目财政资金使用情况，对其开展科学合理的绩效评价，对于后续开展乡村振兴产业项目资金分配使用，具有重要研究价值和参考意义。

一、X县贫困村股份经济合作社2019年产业扶贫项目发展情况

X县在脱贫摘帽之前属国家级贫困县，全县共有贫困村75个，其中深度贫困村10个，贫困人口75 765人。整个脱贫攻坚期，X县以精准扶贫、精准脱贫为目标，不断创新扶贫工作方式方法，实施多措并举的脱贫举措，使得国家扶贫政策落实更加精准到位，脱贫质量显著提高，如期实现了整县脱贫。构建“菜单式”扶贫模式，推进建设“八大工程”是X县脱贫工作的重中之重。建设移民搬迁集中安置点、进行农村危房改造、推进农村公路“最后一公里”、引导支持电商扶贫、推进农村电网改造、对贫困学生实施“两免一补”、建成农村幸福院、发放创业担保贷款、开展就业培训推动劳动力转移就业、实施兜底保障政策等，通过多种渠道实现群众增收、贫困户退出、贫困县摘帽。在一系列的扶贫措施实施中，财政投入贫困村股份经济合作社的产业扶贫项目资金发挥了极其重要的引导和促进作用。

X县共实施产业扶贫项目101个，涉及全县十个镇57个贫困村，项目主要以养殖业和种植业为主。当年实施的产业扶贫项目由县农业农村局在扶贫项目库中筛选，项目资金由县财政局负责拨付，截至2019年底，101个产业扶贫项目应到位财政扶贫资金11 214.79万元，因中期扶贫项目调整，实际到位资金9 966.22万元，资金综合到位率88.87%，当年产业扶贫项目基本建设完成。

二、产业扶贫项目资金使用过程中存在的问题

产业扶贫项目的实施，为贫困群众提供了更多的就业机会和工作岗位，为X县经济发展、群众增收提供了更加广阔的空间，成为X县成功脱贫的重要途径之一，在一定程度上推动了X县扶贫事业的发展。但在产业扶贫项目实施过程中，诸如项目建设进度缓慢、资金使用效益低下、群众受益较少等问题也不容忽视，需要再次回顾分析研究，以便共同解决，以期巩固脱贫攻坚成果。

（一）产业扶贫项目种类单一、风险大

X县实施的101个产业扶贫项目，主要以种植业和养殖业为主，有少量的农机服务项目及一个电商运营项目。种植业以苹果、菌菇、烤烟及少量中药材种植为主；养殖业以肉牛养殖和奶山羊养殖为主。扶贫项目投资建设领域较窄，项目内容集中、雷同，无地域特色的问题十分明显。以养殖、种植业为主的产业结构，受自然条件和人为因素影响较大，一旦发生自然灾害或者病变，受损范围大，预防抵御风险程度低。此外，项目集约化经营程度低，先进技术和设备使用率不高，无法实现规模效益。

（二）项目受益范围小、收益率低、分红不到位

X县实施的101个产业扶贫项目中，实现收益的仅仅只有21个，获益项目率仅为20.79%。获益的合营类项目以中蜂养殖和有机苹果种植为主，获益的自营项目多以食用菌菌袋采购及烤烟种植为主，收益金额普遍较少；无法向群众足额分红或无收益可分红。以种植、养殖为主的产业扶贫项目，其特点是经营周期短、技术要求低、收益见效快，但在具体实施过程中，因受益范围小、收益率低，其导向作用并未完全发挥出来，导致通过股份经济合作社的统一经营，向贫困群众分红、实现群众增收致富的目的难以尽快实现。

（三）项目建设中期缺少及时、有效的监控

产业扶贫项目建设以来，由于人力不足、工作量大、专业技术要求高等因素影响，对项目建设缺乏及时有效的监控成为整个产业扶贫工作的一个薄弱环节。一是对部分项目建设过程缺乏有效监督，致使一些项目建设进度缓慢、延期，或者长期处于停工状态。二是对财政投入的产业扶贫项目资金使用监管不力，致使资金低效、甚至无效运行，造成了相当大的资金损失浪费。三是部分资金投入量大、覆盖面较广的项目，由于无法及时跟进项目建设情况，项目资金事中监管缺失，导致扶贫资金的产出效果根本无从体现。

（四）项目资金考核标准单一，缺乏追责机制

2018年以来，X县以政府采购服务的方式，聘请第三方机构对财政投入的产业扶贫项目资金逐年开展了事后绩效评价。绩效评价工作的开展在一定程度上促进了财政资金对扶贫支撑作用的有效发挥，同时也暴露出了一些问题。一是项目考核标准单一，多数考评指标设置仅以资金拨付进度为主，缺乏对后续效益指标的考核。2019年，X县产业扶贫项目资金的拨付率88.87%，资金使用率92.89%，但部分项目零收益或收益不高的问题却被忽视。二是对绩效评价中发现的问题，财政部门及时作了反馈，但后续的整改、提升基本流于形式，几乎无人问津，追责机制的缺失，这将会对后期脱贫攻坚成果的巩固拓展产生重大影响。

三、完善产业扶贫项目财政资金绩效评价工作建议

为规范贫困村股份经济合作社产业扶贫项目资金管理，提升项目资金使用效益，优化财政资源配置，在对X县产业扶贫项目资金绩效评价相关问题进行分析研究的基础上，提出如下针对性的建议，确保产业扶贫项目资金发挥更加积极、有效的引导作用，进一步巩固拓展扶贫成果，并为乡村振兴提供借鉴。

（一）丰富产业项目种类，发展建设特色产业

充分发挥X县当地地域特色，丰富产业项目种类。一是在现有以有机苹果、菌菇、烤烟种植、肉牛养殖为主的基础上，立足本地自然条件、人文因素，挖掘新兴产业，丰富项目种类，避免雷同和重复建设。二是对于发展相对成熟的特色农产品领域，进一步科学规划、扩大规模，形成规模效应，使其真正成为当地的优势和特色，并在优势农产品集中生产的村落建立重点地扶持机制，对周边村落发展起到辐射带动作用。

（二）多措并举，提高项目收益率，落实分红政策

针对项目受益范围小、收益率低，分红不到位的情况，X县应多措并举，予以解决。一是在项目建设初期及时完善服务体系。收集与本县主导产业发展有关的政策、技术、市场需求等信息。必要时可以聘请相关的专家学者搞好市场预测，以规避风险，提高产业扶贫资金投入精准度，为资金的统筹合理安排提供科学合理的依据，确保产业扶贫资金的产出效益。二是积极搭建电商平台，扩大产品销售渠道。在电商平台蓬勃发展的当下，联系相关的电商平台和主播进行网络带货，或为脱贫户开设网店和运营的策划帮扶，实现创业就业增收，提升扶贫项目收益率。三是加大资金监管力度，对于不符合产业扶贫项目管理办法中规定的“财政扶贫资金实行资产收益，年分红比例不得低于70%”的项目，应及时与相关的项目单位沟通，必要时采取强制措施，确保分红及时、足额到位。

（三）建立健全动态监测机制，避免出现监管盲区

X县贫困村股份经济合作社实施的产业扶贫项目，往往在项目建设资金拨付初期和后续建设完成后监管力度相对较大，而项目建设中期却存在监管空白，出现问题也无法得到及时妥善的处理。尤其是以种植、养殖为主的项目，在经营中期因技术水平、季节变化等因素导致的无收益的情况时有发生。针对这些情况，把动态监管落实在产业扶贫项目建设的全过程就显得尤为重要。但仅仅依靠项目资金绩效评价被动迫使项目发展，动力略显不足，需要相关部门联合发力，建立跨部门的动态监测机制，共同监管，杜绝监管漏洞，避免监管盲区，促使股份经济合作社的项目发展愈来愈好，从产业扶贫走向产业兴旺，产出效益愈来愈高。

（四）丰富考核标准，建立追责机制

股份经济合作社产业扶贫项目的发展受多重因素的的影响，仅仅把资金拨付进度作为项目考核的主要方面，显得过于片面化、简单化。产业扶贫项目实施完工后，其相关的产出和效益指标，更能反映一个项目的真实状况。因此参考相关的行业标准和现有的研究成果，建立多维度、全方面的考核体系，不断丰富考核标准尤为重要。绩效考评中应督促股份经济合作社对于零收益、低收益产业扶贫项目，作出详细的情况说明、原因分析。在项目考评时，重点分析考核项目建设状况及资金使用情况，以便及时对资金安排、政策实施作出相应的调整。更重要的是建立完善的追责机制，对于滥用、套取产业扶贫资金的情况，应采取相关的强制措施，确保财政资金在产业扶贫领域高效运转。

分析脱贫攻坚时期产业扶贫项目发展和资金使用情况，为乡村振兴项目资金分配提供可供参考的理论依据。通过更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动，不断提升产业扶贫项目在实践中的运行效率，以推动脱贫攻坚和乡村振兴更加有效衔接。