浅析科研事业单位基建项目财务管理存在的问题及对策

赵碧莹

（陕西省科学院，陕西 西安 710043）

一、加强科研事业单位基建项目财务管理的重要意义

近年来，科学技术以前所未有的发展态势，成为全国社会经济发展的重要影响因素，推进科技战略发展、打造科技创新高地成为世界各国综合国力竞争的焦点。为适应新的改革形势和发展需要，加快推动国家创新驱动发展战略实施，大力深化科技体制改革，成为科研事业单位发展的主潮流。党的十八大以来，为积极应对国际关键领域技术封锁，弥补科技创新短板，国家加大了对科研事业单位的资金投入，相应的基建项目明显增多。为充分发挥资金使用效益，高质、高效推进基建项目建设，全面加强科研事业单位基建财务管理具有重要意义。一是细化项目概算编制，有效控制基建成本，合理筹措预算资金，保障基建项目顺利开展。二是严格资金收支管理，规范基建财务核算，有效控制投资造价，节约建设资金使用成本。三是强化绩效管理，提高资金使用效益，加强竣工财务决算管理，全面反映建设成果，实现基建项目全过程管理目标。四是完善内部控制机制，防范财务风险，建立公开、公平、公正的运行环境等。因此，加强财务管理对于基建项目的实施至关重要，不但有助于规范基本建设行为，有效控制基建成本，确保财政资金使用的合理性和合规性，切实提高财政资金使用效率，而且在防范基建项目建设舞弊风险、避免财政资金损失和浪费也发挥着重要作用。

二、科研事业单位基本建设项目的主要特征

（一）财政资金投入规模大、政策性强

科研事业单位作为国家科研力量的重要组成部分，往往承担着国家或地方科技战略实施的重要任务，资金来源多为国家或地方财政专项经费，其规模较大。因此，科研事业单位基建项目财务管理具有很强的政策性，项目报批、立项、预算编制、执行、项目竣工决算、验收必须严格按照国家和地方基本建设管理政策方针、政府会计制度等规章制度执行。同时，作为项目实施单位，科研事业单位要严格规范项目建设过程、资金管理、竣工验收、档案管理等各个环节，建立健全制度管理体系，实现全流程闭环管理，确保工程资金专款专用，杜绝徇私舞弊、私设“小金库”等违规违纪行为发生。

（二）基建项目建设周期长、涉及面广且程序复杂

科研事业单位除了开展正常的学术研究外，还承担国家重大科学布局等重大科技基础设施的建设，如天眼、国家重点实验室等“国之重器”的建设，还有部分科研基础条件改善建设项目。此类项目往往资金规模大，建设周期长，申报程序复杂，涉及的专业人员及职能部门较多。基本建设项目往往需要经历立项审批、资金下达、政府采购、工程实施、资金结算、竣工验收等多项程序。从项目立项到项目竣工至少需一年以上，而且基建项目贯穿于单位的整体运行中，项目立项、资金筹集、经费使用、档案管理等涉及到单位的多个管理部门，需要各部门间相互联系，协调制约。同时，还需加强与当地政府各职能部门的协调沟通，以确保各环节顺利衔接和项目有序开展。

（三）野外科研台站布局分散，跨区域建设难度大

近年来，随着科研事业单位科研水平的不断提升，加快深化科技体制机制改革，加大科研力量投入，建立点多、面广的野外科研台站是大多数科研事业单位提升科研实力、开展学术交流的需要，是促进学科建设、提供监测数据、人才培养的重要科技基础支撑平台。然而，由于多数野外科研台站建设布局分散，往往需要跨区、跨地域建设，建设难度大、人力投入多，加之野外环境恶劣，这对项目承担单位开展基建项目管理提出了新的挑战，项目承担单位需成立项目小组，长期驻扎野外开展工作。因此，需从各管理部门抽调业务骨干，对接基建项目各业务环节，积极寻求当地政府的政策支持，建立协同作业的有效管理机制，实现基建项目全过程监管，推进野外科研台站项目建设进度。

三、科研事业单位基建项目财务管理存在的问题

（一）基本建设财务管理制度不健全

2016年以来，财政部先后发布了《基本建设财务规则》《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》《基本建设项目建设成本管理规定》等规章制度，为进一步加强基本建设财务管理及强化财会监督奠定了制度基础。但不少科研事业单位仍未能制定有效的基建财务管理制度，或虽已制定了管理制度，但不能满足自身基建财务管理的需求，制度执行不力、形同虚设。例如：有些单位因管理人员更迭或工作疏忽，对建立的制度未进行及时更新和完善，导致制度建设滞后，难以妥善解决现阶段基建财务管理中存在的问题；有些单位制度建设缺乏全面性，通常只针对当前发现的风险，而对于其他未发生的潜在风险缺乏预判与关注；还有部分单位各个管理部门仅根据自身需要制定制度，缺少沟通协作，导致制度设计缺乏系统性和完整性，在制度执行过程中不能形成一个有效的执行体系，忽略了制度执行的效果和规范性。

（二）基本建设财会人员专业性不足

对于基本建设工程而言，财务管理不可或缺，但多数科研事业单位未配备专业的基本建设财会人员，通常由本单位财会人员兼职核算。有些单位财会人员对基建业务不熟悉，缺乏基建财务管理经验，导致在工程建设期间出现付款审核不严格、会计核算不规范、报表编制不及时等诸多问题。财务管理职能的缺位，严重影响对基建全过程的有效控制和监督。加之单位领导大多重建设、轻管理，不重视对财会人员基建财务管理能力的提升及专业知识的培训，财会人员专业素养不足，无法参与到基建项目规划设计、公开招标、施工建设和竣工决算的全过程，难以发挥财会监督作用、有效防范财务风险。此外，科研事业单位基建项目多呈现阶段式发展，建设项目集中在某一时间段内，且受人员编制限制，难以引进和留住基建专业财会人才。

（三）基本建设全面预算管理不到位

目前，随着“全方位、全过程、全覆盖”预算体系的建立健全，科研事业单位已实施全面预算管理，“花钱必问效，无效必问责”的管理理念已深入人心，但是基本建设项目“超计划、超标准、超投资、超概算”等问题依然存在。一是预算编制不科学、不全面。在基建项目前期申报阶段，由于基建管理人员工作预判不够、测算不精确、考虑不全面，以及项目未经有效论证，不少基建项目在批复后实施过程中存在大量的工程变更、工程签证，例如工程设计漏洞导致的工程变更，对工程量预估不足导致的费用增加，未将后期竣工决算审核费用及竣工财务审计费用纳入预算等问题，以至于基建项目不能严格按照批复计划实施且预决算差异过大。二是绩效管理流于形式。由于基建项目通常实施周期较长，不能在一年内支付所有资金，为达到年底财政预算执行率要求，部分单位存在未按照工程进度支付工程款或提前支付工程质保金等问题。此外，在项目绩效评价中，相对于工程建设指标，基建项目预算绩效管理关注度较低，预算绩效监控、绩效自评一般由财会人员进行填报，不能结合项目实际进行有效的监督和管控，导致工程项目建设实施全过程绩效管理流于形式。

（四）基本建设成果后续管理不规范

在基本建设竣工验收交付使用阶段，项目建设已步入尾声，但后续的工作依然尤为重要，部分单位却对项目后续管理不够重视，出现管理缺位。一是竣工财务决算不及时。按照财政部规定，基本建设项目完工可投入使用或者试运行合格后，应当在3个月内编报竣工财务决算，但多数单位未能在规定期限内完成决算工作，甚至存在社会中介机构在提供财务决算审核业务的同时，帮助项目建设单位代编竣工决算报表的现象。二是在建工程转固定资产明显滞后。在建设项目竣工验收合格后，建设单位应当及时办理资产交付手续，但是由于未及时组织开展竣工财务决算工作，且对于已交付使用但尚未办理竣工财务决算手续的固定资产，资产部门为省去调账等繁琐程序，更愿以审计后的确定金额入账，而未按照估计价值入账，导致单位账实不相符，“在建工程”科目长期挂账，降低会计信息的准确性。三是档案管理不健全。在项目竣工后，基建管理部门未能及时将重要工程资料整理归档并移交档案部门，导致资料缺失，影响了项目结算进度，从而延误了合同尾款结算，引发法律纠纷。

四、优化科研事业单位基建项目财务管理的策略

（一）以完善制度建设为基础，夯实基建内控管理

一是科研事业单位应根据国家和地方有关规章制度，结合本单位实际需求及存在的问题，充分调研考虑，梳理总结基建领域风险点，按照“全面覆盖、全程到位、制度约束”要求，加强基建规划、招投标、签约、实施、竣工、审计等全过程监督管理。二是优化基建流程及制度设计，形成制度约束，进一步建立健全单位基本建设管理制度，规范基建业务流程，加强基建财务管理，指导单位基本建设经济活动有序开展，在把好质量关的同时，有效防范基建财务风险。对于科研事业单位而言，基本建设制度建设不可能一蹴而就、一劳永逸，需要与时俱进、不断创新和完善，通过加强制度建设，切实执行用制度管权管事的长效机制，为规范单位基本建设发展打下坚实基础。三是在制度执行中，不断加强制度约束力，单位主要领导应以身作则，带头严格执行各项管理制度，坚持“严人先严己、严下先严上”，切实树立“有章必依、按章办事”的良好行为导向，自觉维护制度的严肃性和权威性。四是应加强部门间的沟通协作，落实各部门主体责任，明确基本建设参与部门职能，健全协商机制，形成系统化的基本建设制度体系，促进基建内控体系有效运行。

（二）以加强培训教育为抓手，提升财会人员素养

基于基本建设财务管理具有较强的专业性及特殊性，基建财会人员不仅需要具备基本建设财务专业素养，还需要熟悉建设工程基本内容、建设程序、工程招标、造价标准、风险防控等工程类专业知识，这样才能确保基本建设项目的监督和控制行之有效。因此，为了满足基本建设财务管理的需要，一是必须着力加大基本建设财会人员的培训教育力度，提高基建财会人员的专业素养。通过开展财务、基本建设业务培训教育，促使财会人员丰富基本建设知识体系，树立管理意识，掌握基本建设工程中的主要流程和关键环节，提高财会人员对基建项目的参与程度，从而有效控制工程成本，降低基建财务风险，实现基本建设项目高效益、高质量发展。二是应当进一步完善财会人员考核体系，将考核结果与绩效奖励相挂钩，奖惩结合，奖励先进，处罚落后，以此调动财会人员工作积极性，有效激励财会人员勤勉尽职、持续学习。通过这些方式打造一支“懂基建、精业务、会管理”的专业财务管理团队，为实现基本建设财务管理目标提供有力保障。

（三）以深化全面预算为核心，构建预算管理体系

落实全面预算管理，需要围绕“全面”和“绩效”两个关键点，以提高预算管理水平和执行效果为关键点，构建一套完整的预算管理体系，促进基本建设高质量开展。一方面，要明晰加强基建预算的科学性是全面预算的前提。科研事业单位主要领导应树牢全面预算管理理念，严格约束和控制基建项目财务管理概预算。在组织基建项目预算编制时，应当严格遵循“基建部门组织、相关部门协同、专家咨询论证、按级决策审批、统筹安排资金”的原则，加强预算的科学性、全面性和准确性，为增加预算的刚性约束和执行过程中的合理控制提供保障，推进基本建设项目有序开展。另一方面，要认清深化预算的精细化管理，必须着力于加强预算执行的监督与考核。推进预算和绩效管理一体化、规范化、系统化进程，需要不断夯实主体责任意识，创新资金管理理念，改变“重投入、轻管理、少问效”的粗放式管理思维，以基建项目设计规划、预算编制、执行监督、绩效考评等作为结合点，建立预算考核体系，健全预算绩效监督机制，全面提高预算执行效率和财政资金使用效益，真正把每一笔钱都用在“刀刃”上。

（四）以强化后续管理为重点，规范全生命周期管理

针对基本建设后续管理中存在的问题，建设单位应当提高对基本建设后续管理的重视程度，明确基建项目后续管理的工作要求。基建财会人员应坚持“事前介入、事中跟踪、事后把关”的全过程管理理念，把好基本建设的最后一道关卡。事后把关作为基本建设项目工程成本控制的重要保证，财会人员应确保做好以下工作：一是关注工程竣工决算。积极配合工程管理部门做好项目工程结算，并按照相关制度规定编制项目竣工财务决算，协助主管部门或社会中介机构进行竣工财务决算审核，从而准确核定项目资产价值，全面反映竣工项目建设成果。二是及时办理固定资产入账。基建项目竣工验收后，财会部门应督促和配合资产部门办理固定资产盘点、移交和结转入账等手续，在办理固定资产入账程序的同时，结转在建工程为固定资产，保证做到账账相符、账实相符、账表相符。三是加强工程质保金的后续管理和支付。加强工程质保金后续管理，应建立基建合同管理台账和应付账款备查账，严格按照合同约定期限办理资金的支付程序。

综上所述，科研事业单位基本建设财务管理对基本建设的持续、健康发展起到重要的作用，是保障科研发展的基础条件。因此，科研事业单位应高度重视基建财务管理工作，认真分析存在的问题，采取切实有效的解决措施，规范基本建设财务行为，促进基建项目提质增效。