基层消防安全治理工作分析

■ 杨学仿 乐山市消防救援支队

一、基层消防安全治理工作的目的

基层消防安全治理工作的目的是完善消防安全基层治理体系建设，优化基层消防安全组织和管理体制，改善基层公共消防安全条件，建立和巩固基层消防宣传阵地，提升消防安全基层管理现代化、法治化、专业化、智能化水平，切实打通基层消防安全治理“最后一公里”，进一步夯实基层消防工作，提高基层预防和抵御火灾的综合能力，提升居（村）民消防安全意识和自防自救能力，有效防范化解基层消防安全风险，减少火灾总量，遏制群死群伤和“小火亡人”事故，创造城乡良好的消防安全环境，保障广大人民群众的生命财产安全。

二、基层消防安全工作现状及存在问题

（一）基层消防安全监督管理职能运行不能满足现实需要

1.街道（乡镇）消防属地管理职能亟待加强

当前，街道办事处、乡镇政府消防管理工作的力度尚存在偏弱、偏轻、偏软，人员、经费、制度保障不到位的问题。部分街道（乡镇）未成立专门的消防议事机构，未明确专（兼）职负责消防安全管理工作的人员，未严格落实逐级消防安全责任制，消防安全网格化工作未全面深入，难以满足当前基层消防管理工作需求，消防管理漏管失控现象仍不同程度存在。

2.公安派出所消防监管职能弱化

以前，公安派出所在基层消防监督管理工作中尤其是“九小场所”和居民住宅区的火灾预防方面发挥了重要作用，较大程度地弥补了消防部门监督执法队伍警力不足的问题。但近年来，随着消防体制改革，消防救援机构脱离了公安部门的管辖，在对消防工作的安排部署、督导考核、协同配合上不似以前自上而下，顺理成章，客观上导致公安派出所消防监督管理工作呈弱化趋势。

3.基层消防大队监督执法力量不足

以四川乐山为例，目前乐山市辖4 区、6 县、1 个县级市，11 个街道、121 个乡镇，总面积1.27 万平方公里。但全市基层消防大队仅有监督执法人员60 余人，除经济较为发达的区（县级市）消防大队执法人员在5人以上，其余9 个县（区）每个消防大队执法人员数量只有3～4 人。受警力限制，基层消防大队的消防监管重点只能放在一定规模的人员密集场所、易燃易爆场所、高层建筑等消防重点单位，对数量庞大、星罗棋布的“九小场所”、居住区等却无暇顾及，导致基层街道、乡镇出现了火灾防控的盲区。

（二）乡镇消防公共服务和基础消防设施滞后

部分地区受经济条件制约，地方政府财力有限，对乡镇消防事业的建设投入偏低，乡镇消防公共服务和基础设施较为落后，除县城所在地的城关镇外，其余乡镇建有政府专职消防队的较少。以乐山市为例，乡镇（不含城关镇）专职消防队建成数不足5%，且部分乡镇无公共消防给水系统，一旦发生火灾，消防队不能第一时间赶赴火灾现场，而且，在火灾扑救中消防补水也是一个难题，很可能会错过火灾扑救的最佳时机，造成火灾的蔓延扩大。有些老街小巷、老旧居民区道路极为狭窄、消防车无法通行。有些村寨受地理条件或地形限制，消防车无法抵达。这些区域场所一旦发生火灾扑救难度很大，严重威胁人民群众的生命财产安全。

（三）基层群众消防安全素质不高

近年来，各地火灾事故频发，尤其是居住场所火灾占比居高不下。据统计，大部分火灾是电气故障和生活用火不慎引起。从消防监督检查和调研走访的情况来看，部分基层群众消防安全防范意识和自防自救能力还较为薄弱，违章用火用电及私拉乱接电气线路，封闭、堵塞、占用安全出口、疏散通道和消防车通道等现象仍不同程度存在。“九小场所”“三合一”场所、群租房等火灾隐患仍较为突出。在一些偏远地区、贫困山区仍然用柴火做饭，有的柴草、堆垛与厨房明火未保持安全距离，稍有不慎就会引发火灾事故，给消防安全带来较大隐患。

三、基层消防安全治理工作建议

（一）强化基层消防组织建设，逐级落实消防安全职责

1.建立健全基层消防组织

县（市、区）、乡镇（街道）逐级建立健全消防安全议事机构，负责统筹协调辖区内消防工作，乡镇（街道）明确消防安全监管归口部门，实体化履行消防管理职责。村（社区）完善消防安全自治组织，负责统筹日常消防安全工作，消除常见火灾隐患，提升村（居）民消防安全意识。

2.明确基层消防组织人员配备

乡镇（街道）消防安全议事协调机构主任由党政主要领导担任，成员为相关职能部门、派出机构及消防站（政府专职消防队）负责人等。乡镇（街道）明确专人开展消防工作，人员数量应满足实际工作需要，村（社区）消防安全自治组织至少明确1 名工作人员负责组织开展群众性消防工作。

3.逐级落实消防安全职责

按照“党政同责，一岗双责，齐抓共管”的要求建立完善县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）三级消防安全监管网络，逐级落实消防安全职责。县（市、区）、乡镇（街道）定期研判火灾风险，建立责任清单，强化跟踪问效、督导考核。村（社区）落实群防群治、联防联治机制建设，完善消防应急预案，制定防火安全公约。充分发挥网格管理员消防安全检查和消防宣传的职能作用，明确网格管理员消防安全职责任务清单，明确基础信息采集、消防隐患排查、消防知识宣传等基本职责，加快实现消防安全网格化治理全覆盖。

4.探索乡镇（街道）消防行政执法放权赋能

逐步将乡镇（街道）消防安全治理需要迫切且有能力承接的部分消防行政执法权限纳入省级政府统一制定的赋权指导目录，依法赋予乡镇（街道）综合执法办公室（队）消防行政执法权限，满足乡镇（街道）消防安全管理需要。县级消防救援机构建立常态化培训机制，加强对乡镇（街道）承担消防行政执法的机构和人员的业务培训，与乡镇（街道）共同负责监督考评，确保放权赋能与治理效能有机衔接。

（二）推动公安派出所履行消防监管职责

充分发挥派出所的资源优势。派出所遍布城乡，覆盖面广，对辖区场所单位和社会面的情况较为熟悉，派出所开展消防监督执法工作和群众工作有良好的基础和长期积累的经验。2019年4月23日修订后的《中华人民共和国消防法》仍然赋予了派出所消防监督执法的主体资格，因此派出所依然是开展消防监督检查和消防宣传不可或缺的重要力量。对公安派出所开展消防监督工作的建议如下。

1.落实公安派出所的消防监督管理职责

现行《中华人民共和国消防法》明确规定，公安派出所可以负责日常消防监督检查，开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定。因此，在公安部未出台新的具体办法之前，公安派出所开展消防监督检查工作仍可以依据《消防监督检查规定》（中华人民共和国公安部令 第120 号）以及仍具有法律效力的相关地方性法规、规章和规范性文件。

2.建立完善协同协作机制

各地要因地制宜建立健全协同协作机制，可通过地方政府常设的消防议事机构来推动，街道乡镇要强化派出所在消防监督检查中的职能作用，街道乡镇综合执法大队（办公室）可会同派出所开展联合检查，联合执法，纠正和查处消防违法行为。

3.强化业务培训指导

消防监督检查具备一定的专业性，为提升派出所民警的消防监督执法水平，推动派出所切实履行消防监管职责，消防救援机构应积极主动对派出所开展消防工作指导和培训。培训内容主要包括消防监督检查、消防监督检查程序和方法、消防违法行为处理、消防宣传教育等。

（三）整合壮大消防综合救援机构执法队伍

消防员作为国家综合性消防救援队伍基层的组成部分，承担着灭火和综合救援的重要职责，同时也可以在消防监督管理中发挥辅助作用。消防员参与消防执法，对于壮大消防执法队伍、改善基层消防大队监督执法人员不足的问题具有重要意义。但是由于消防员参与消防执法也面临着执法资格、人员时间保障、执法风险防范等问题。因此，在推进消防员参与执法的同时，应妥善解决以下事项。

1.消防员应取得执法资格

按照中共中央机构改革要求，消防队伍改制转隶后，由军队现役编制转改为行政编制，消防员也属于消防综合救援机构中具备国家行政编制的人员。虽然现行消防法律法规还未明确规定消防员从事消防监督执法工作的职责，但2019年中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《关于深化消防执法改革的意见》已明确消防员可以参加执法工作，因而消防员具备消防行政执法的基础条件。不过，消防员在参与执法前，应通过地方行政执法人员执法资格考试并取得执法资格证书，作为消防员参与消防执法的资格证明。

2.明确消防员参与监督执法的范围和工作方式

消防员参与消防监督执法，应因地制宜，合理确定监督执法范围和工作方式。统筹兼顾灭火救援和监督执法工作，可实行“防消联勤”模式，在消防站“六熟悉”工作中开展日常消防监督检查和宣传，在大型群众性活动的勤务工作中同步开展消防监督检查和巡查，在火灾事故处置过程中同时进行火灾现场照相录像，在火灾扑救后协助开展初期调查等。

3.有效防范消防员执法风险

消防员文化水平和综合素质参差不齐，参与消防执法应实行准入制度，除取得地方执法资格证外，还应进行专门的防火监督业务培训和考试，合格后方可参与监督执法，并建立长效的学习培训制度，提升消防员的思想素质和执法水平。同时，应建立健全配套的执法监督机制，对消防员监督执法活动进行监督管理，建立执法档案，定期进行考核，严格落实奖惩。

（四）夯实基层消防公共服务和基础消防设施建设

1.加强公共消防设施建设

统筹将消防站点、消防供水、消防通信、消防车通道、消防装备等公共消防设施建设纳入乡镇国土空间规划，科学编制，严格实施，逐步解决乡镇尤其是农村地区公共消防设施建设滞后的问题。完善社区（村庄）微型消防站和志愿消防队伍建设，配齐相应的装备器材，明确岗位职责，规范管理运行，既负责初期火灾的扑救，也可以开展防火巡查。

2.推进智慧消防治理应用

加大政府购买服务投入，推进智慧消防建设，充分应用5G、大数据、物联网等信息化技术，建立健全现代化、实战化、智能化的消防安全风险防范化解平台，将火灾高风险场所纳入各类消防管理信息平台，畅通跨部门、跨层级、跨区域数据交换渠道，完善乡镇（街道）与公安、住建、市场监管、消防等部门政务系统对接整合机制，实现信息资源共享互用，着力提升预警监测水平。对农村“一老一小”“失能失独”等弱势群体，因地制宜建设联网型独立感烟探测报警等智能化安防系统，加强兜底服务，提升本质安全。

（五）强化基层消防宣传教育培训工作

1.分类分级开展消防培训

联合行业部门开展行业系统消防安全集中教育培训，依托党校、大专院校、社会机构分级开展基层党政领导和行业部门消防安全责任人、管理人培训，开展社区民警、社区（村）“两委”负责人和工作人员、网格员、消防志愿者、微型消防站站长和多种形式消防队员、企业安保人员、物业管理人员、消防重点单位和重点岗位从业人员消防技能培训，全面提升基层消防管理和自防自救水平。

2.加强基层宣传阵地建设

推动基层将全民消防安全教育融入思想宣传教育和基层治理体系各个平台，将消防安全知识普及纳入社区（村）公共文化服务内容，依托社区（村）综合服务中心、党群活动中心等公共服务场所建立消防宣传点，设置消防宣传橱窗或宣传栏，配备消防宣传影像、图文、读本。在乡镇农村主要街道设置消防宣传栏，喷涂直观持久、针对性强的宣传标语，“村村通”大喇叭常态化播放规范用火用电等消防安全常识。

3.深入开展宣传教育活动

除电视、广播、报纸等传统媒体外，充分利用当前群众喜闻乐见的抖音、快手等短视频开展消防宣传，通过短信、微信推送消防安全提示，组织基层消防人员、社区（村）工作人员、社区民警、网格员、消防志愿者走近群众，宣讲火灾危害，普及消防知识，提升群众自防自救能力。