农业适度规模经营的潍坊模式探究

孟令辉

(中共寒亭区委党校，山东 潍坊 261100)

发展农业适度规模经营是推进农业供给侧结构性改革的有力抓手，是实现农业转型跨越、促进现代农业高质量发展的重要举措，是破解小农户与大市场、家庭经营与集约化生产、农业生产分工与全产业链构建等矛盾难题的有效途径。 近年来，随着潍坊市农业适度规模经营的“2+6”模式深入推进，潍坊市土地经营规模化率均达到65%以上，位居山东省前列。

1 潍坊农业适度规模经营的“2+6”模式

1.1 探索两大规模经营方式

潍坊市通过集中解决土地规模化和农业生产服务方面存在的问题，推进农业适度规模经营，探索形成了土地要素集中和社会化服务托管两种方式。

1.1.1 土地要素集中。以保证土地的“三权分置”为基础，积极引导农户通过转让、出租、互换、入股等方式将土地经营权向规模经营主体流转，实现土地集约化、规模化经营。截至2019 年10月，全市家庭承包耕地流转总面积达到29.35 万hm2，占家庭承包土地面积的46.5%。 其中，出租土地面积达25.31 万hm2，占总流转面积的86.2%[1]。

1.1.2 社会化服务托管。农业生产服务组织与农户签订服务协议，前提是保持家庭经营不变，服务内容集中在产前、产中、产后等各环节的托管服务，目的就是通过社会化服务来保证农业规模经营效益。全市已建成127 处为农服务中心、30 处全程机械化综合农事服务中心、3137 个社会化服务组织，为农业规模化经营提供专业化、系列化服务[2]。

1.2 培育六大农业规模经营主体

为促进现代农业高质量发展，潍坊市积极培育新型农业经营主体，充分发挥各类经营主体在适度规模经营中的规范引领作用，并创新发展农业生产组织形式和管理运营方式，主要形成6 种代表性的发展模式。

1.2.1 现代农业产业园引领型。各地结合不同的资源禀赋、区位优势和产业特色，把土地集中起来经营，并完善基础设施配套，实现农田、水利、电力、道路等统一规划建设，鼓励引导龙头企业、工商资本等入驻园区经营，实现标准化的农业适度规模经营，在全市范围内打造了一批有前景、有特色、有名气的现代农业产业园。 全市建成瓜菜、果茶、食用菌、中药材等现代农业产业园区1100 多处，流转土地8.33 万hm2。 其中，创建国家级蔬菜、水果标准化生产示范园区37 处[1]。安丘市高标准规划建设了占地面积733.33 hm2的安丘农谷示范园，园区内农民采用“土地流转+优先雇佣+社会保障”的方式，实现了就地市民化，推进作物生产、市场销售、品牌服务的规模化[3]。 寒亭区现代农业产业园流转2 个街道、68 个村的土地2533.33 hm2，建设技术集成示范区、高标准种植提升区、现代农业服务体、农民利益联结探索区、生态农业休闲旅游观光区、科技仓储物流聚集区，带动农户实现2800 hm2土地的规模化经营。

1.2.2 田园综合体支撑型。根据地方特色农业优势和现代农业发展需要，引导农户流转土地或以土地承包经营权入股，借助工商资本促进乡村振兴，统一实现资源开发利用和土地优化配置，打造特色农业支撑、产业融合发展的田园综合体。 目前，市级以上田园综合体20 家，占地面积6000 hm2。 其中最具代表性的就是潍水田园综合体，其一方面由山东潍水田园农业发展有限公司投资建设和运营管理，并提供包括“统一深耕细作、统一资金支持、统一产品收购、统一加工处理、统一宣传销售”在内的五统一服务；另一方面由农民合作社引导农户开展土地流转，并在田园综合体内开展规模化、标准化、订单式种植。

1.2.3 农业龙头企业带动型。农业龙头企业对农业产业化的带动引领，大都通过村企对接、土地流转、订单种植、保底分红等多种形式，将小农户融入大市场，以促进农业生产的适度规模经营。山东琨福农业科技有限公司将大姜生产作为主导产业，在33.47 hm2自建基地上，实行种苗、农资、技术、品牌、销售的“五统一”管理，带动周边1.6 万农户种植大姜，构建了具有地方特色的大姜种植片区。诸城市华山农林科技有限公司流转10 多个村土地，改造荒山8 座，建成约1333.33 hm2的榛子标准化示范基地。 通过“示范基地+合作社+农场+农户”的经营模式，吸纳6 家合作共建单位，132 家贫困户，结为产业化联合体，农户通过土地流转获得租金，仅土地租金每年600 万元，户均3000 元，进园打工挣取薪金，安置就业岗位670个，年均工资收入3 余万元。

1.2.4 农民合作社联结型。农户根据自身实际和意愿加入合作社，并自觉按照各项标准进行农业生产，合作社则发挥组织引领、示范带动、技术服务和购销服务优势，通过合作社与农户的联合协作来实现土地股份合作和服务合作，推进农业的适度规模经营。 青州市家家富果蔬专业合作社自有核心基地3333.33 hm2，带动周边1 万农户种植蔬菜近2000 hm2，合作社入股成立家家富现代农业集团，采取“公司+合作社+家庭农场”的经营模式，通过核心基地引领，实行订单收购，带动20 余家家庭农场、近5000 户成员从事果蔬农产品种植生产，合作社重点在生产技术服务、生产资料供应、信用互助金融服务等方面，公司则专注产品销售和市场开拓，合作社年经营收入达上亿元。

1.2.5 家庭农场经营型。 根据地区资源优势和种植、养殖传统，各地通过土地流转补贴，引导种养大户流转土地，发展家庭农场，实现农业规模化、集约化、商品化有机结合。高密市金盟凯家庭农场流转1000 多户土地共420 hm2，种植优质小麦、甜玉米、糯玉米200 hm2，种植蔬菜200 hm2[1]。 借助现代化、机械化、标准化的手段，开展适度规模经营，提高了农产品品质和产能。 昌乐县种粮大户张建勋流转133.33 hm2土地，规模种植小麦、玉米和白萝卜，通过土地化零为整，集中生产经营，应用新技术、新设备，实现了机械化、自动化种植，提高了土地产出率。

1.2.6 农业社会化生产服务型。针对农户流转承包地积极性不高的现实情况，在保留土地承包经营权的前提下，各类农业经营主体依托地区产业和资源优势，创新发展多种生产托管模式，实现了农业社会化服务的规模化经营。 一是粮食作物农业生产托管。 高密市宏基农机专业合作社与村两委牵头成立土地股份合作社签订服务合同，提供包括耕种、植保、农机、农资服务、销售等环节在内的农业生产经营服务。 高密市咸家工业区共托管24 个村的2133.33 hm2土地，开创了潍坊市镇级土地整建制生产托管的先河。二是经济作物全程社会化服务。山东沃华农业科技公司运用“丸粒化包衣—精量化播种—工厂化育苗—自动化移栽—集约化采收—智慧化交易” 的工作流程，探索大葱农业生产服务模式。 三是村企社共建模式。 村两委与龙头企业联合成立股份合作社，流转或托管土地，创建农业生产服务综合体。昌邑市丰瑞农业科技有限公司以资金、设备、技术入股，柳疃镇青阜村村集体以蓄水湾塘、四荒地入股，村民以全部承包地入股成立股份制公司，在此基础上，公司与村集体联合成立昌邑市宏丰农机专业合作社，联合6 家农机专业合作社成立了青乡农民专业合作社联合社，主要从事粮食种植、粮食烘干、土地托管、农机服务。 公司将每年利润的60%在公司、村集体、农户进行股份分红。

2 农业适度规模经营当前存在的问题

潍坊农业适度规模经营“2+6”模式，带动农业向高层次、高水平发展，农民收入大幅提升，农村面貌也焕然一新，但先进示范点和发展典型的带头示范作用还有待进一步发挥，并且农业适度规模经营在推行过程中还存在一些问题。

2.1 规模经营主体素质不能适应当前农业适度规模经营发展的要求

2.1.1 新型职业农民是发展农业适度规模经营的必要条件。当前，经营主体大都是种田能手或养殖大户，整体上还是缺少“文化水平高、经营能力强、技术手段多”的新型职业农民。 尤其是面对大规模的土地经营和管理时，能力素质的参差不齐影响了农业规模经营的产出和效益。 一部分规模经营主体在生产经营上存在急功近利的短期行为，忽视对资源的利用和生态环境保护，给农村管理服务和农业可持续发展带来隐患。

2.1.2 承包主体的参与积极性低。小农规模经营仍然是当前农业生产的主体，这部分农户依然是自己生产、自己经营。 小农户受传统自给自足的小农经济影响，市场意识薄弱，法律意识欠缺，习惯性地认为土地流转出去就会失去对土地的所有权，造成农户流转土地的积极性低，土地承包流转不顺畅。

2.2 土地流转和利益共享机制不健全

2.2.1 农村土地产权关系界定不清，土地流转市场不顺畅。 土地使用权的合理流转需要一个健全、科学的市场体系，以保障交易双方都有平等的信息共享和交易权。 但由于受本地经济和现实客观因素的影响，农村土地集体所有权界定不清，土地承包关系调整过于频繁，农民的合法权益容易受到侵害。再者，缺乏健全规范的土地流转法律法规体系，这就容易导致土地的粗放经营，不能有效保障农民的土地承包经营权，使农民对土地流转持怀疑抵触情绪，影响农业规模经营的顺利实现。

2.2.2 尚未形成“利益共享、风险共担”的利益共享机制。 当前，大部分农民与农业经营主体之间仅仅是买断关系，尚未形成长期的“利益共享、风险共担、互惠互利”关系，并且经营主体往往处于强势地位，占据的市场利益也较多，而小农户却处在相对弱势的地位，获利较少。 受物价上涨和经济发展因素影响，土地流转价格水涨船高，投入农业规模经营的资金有限，这就限制了土地规模的集中扩大。一些经营主体利润持续减少，甚至有“撂地跑路”“毁约弃租”的不良现象[4]。小农户缺乏协商议价的能力，流转合同中又没有考虑土地增值因素的影响，尤其是土地流转期限如果较长，流转土地农户的权益就会受到不同程度的损害。

2.3 扶持政策在农村落地生根难

2.3.1 农业发展的资金短缺、融资渠道不畅。 当前金融体系大都倾向于投资第二、三产业，由于农业生产受自然因素影响较大，投资风险大，回收周期长，市场存在不确定性，这些因素导致资本不愿冒险投资农业领域，现有投资也大多集中在经济作物的种植和牲畜养殖方面。耕地、自留地、宅基地等土地使用权不能抵押，并且土地承包经营权的流转都是以保持原有土地的用途和性质为前提。这些都导致农业规模经营面临资金难题。 农民的小额信用贷款往往期限短、额度低、种类单一，无法满足规模农业扩大再生产的现实需要。

2.3.2 扶持政策操作性差。 近年来，国家出台了一系列支持乡村振兴战略和农业适度规模经营的政策措施，潍坊适度规模经营也取得了积极成效，但针对农业适度规模经营的扶持政策还比较零散，缺少系统性，有些政策操作性不强、落地生根难，比如贷款政策、设施农业用地指标、新型职业农民培训等方面，农业扶持政策更多集中在生产环节，而对于农业规模经营全过程的社会化服务方面还存在欠缺。

2.4 农业社会化服务保障不完善

2.4.1 农业社会化服务与农业生产需求之间存在错位、缺位现象。 当前农业社会化服务供应集中在产中环节，且侧重于机耕机收，但这些服务供应经营主体基本上能够自给自足。 由于承接农业市场预警、农产品晾晒烘干、初级加工和推广销售、仓储物流等方面的服务组织较少、服务水平不高，难以满足农业适度规模经营的现实需求。

2.4.2 农村社会保障体系不健全，加大农民对土地的依赖感。 农民都是依地而生，土地是农民最基本的生产资料，中国几千年的农耕文明塑造了农民的土地情结，农民把土地当成“命根子”，不会轻易流转自己的土地使用权。 当前农村的社会保障体系还不完善，保障标准比较低，虽然脱贫攻坚已经消除了绝对贫困，但城乡之间的公共服务和社会保障依然存在着不小的差距。 因此，对于土地流转，农民依然有顾虑，他们认为有土地起码能保障全家的物质供应，土地流转以后将会面对物价上涨和生活成本提升，土地流转的租金将无法满足家庭的物质供应，这就影响土地流转和农业适度规模经营。

3 进一步推进农业适度规模经营的对策建议

3.1 重视农业的适度规模经营

农业规模化经营是应对土地边际效益下降、提高农业产量的有效策略，但是如果经营规模盲目扩大就会造成生产效率的损失和生产风险集聚，因而发展农业适度规模经营需要遵循因地制宜和自主自愿的原则。 一方面，适度规模经营是一个动态多变的实践课题，没有普适性的评价模型和参照标准，应当根据不同发展阶段、不同地域特点和不同经营主体，因地制宜、分类施策，以此来确定农业适度规模经营的目标和计划。另一方面，尊重农民的主体地位，农民根据自身实际和市场情况来确定是否流转土地，以什么价格和方式来流转土地，从而实现利益最大化，应当避免过度的行政干预造成的土地过度非农化和非粮化，影响农业适度规模经营的推行和国家的粮食安全。

3.2 推动建立健全有序的土地流转机制

加大土地确权工作的落实力度，减少农民对土地流转的顾虑和土地流转交易中的不确定性，使农民更愿意将土地流转出去。 搭建土地流转市场平台，坚持农民的主体地位，遵循公平公正的交易原则，制定规范的流转制度和具体市场交易细则，实现土地承包经营权的公平、规范、有序流转，以保障流转双方的切身利益。 加强对土地流转工作的监督管理，包括监督土地流转合同正常履行、规范对土地合同纠纷的调解仲裁、实行对交易信息的透明公开，鼓励新型农业经营主体通过土地流转，扩大农业生产规模，实现农业适度规模经营的健康有序发展。

3.3 提升农业社会化服务水平

依照“参与主体多元化、农业服务专业化、市场运转规范化”的要求，一方面，依靠政府强有力的支撑，推动具有公益性职能服务组织的建设，包括农经、农技、畜牧兽医等乡镇基层站所，解决农业生产中种植技术、农技推广、农经管理、质量监管等方面的难题；另一方面，发挥生产经营性服务组织的优势，包括专业化服务组织、龙头企业、行业协会等，针对农业生产的产前、产中、产后各个环节，开展种苗培育、测土配方施肥、农机作业、病虫害预防整治等农业生产性工作，提供农产品仓储流通、市场销售、调查回访等服务。 探索推广包括村集体经济组织、新型农业经营主体、专业服务公司、涉农企业专家、农户等各方主体参与的服务模式，实现农业社会化服务供需的有效对接。

3.4 完善农业适度规模经营的政策支撑体系

发挥金融机构对农业发展的支持作用，降低农业经营主体和小农户的贷款门槛，探索建立农业贷款担保基金，筑牢与农村商业银行的合作关系，并给予一定的信贷优惠政策。政策贯彻落实是规模经营主体发展农业生产的关键所在，要借助新媒体加大政策宣传力度，强化舆论引导，把规划实施、操作办法和相关配套细化量化，科学合理地配置资源要素，建立健全可量化、可评估、可追责的常态化督查机制，确保各项政策落地生根。 制定系统、 完善的新型职业农民教育投资、继续教育、认证资格等方面的政策，培养一批“文化水平高、经营能力强、技术手段多”的新型职业农民。

3.5 创新完善多种农业适度规模经营方式

在重视农业适度规模经营的基础之上，也需要创新完善农业适度规模经营的方式，要明确经营主体，从农业生产的具体分工入手，从生产技术、经营方式等方面出发，实现土地、资本、技术、人力等生产要素的优化配置，合理选择专业化的经营和管理方式以及产业组织形式，探索多种形式的农业适度规模经营。在今后一段时期，小农户个体家庭经营与多种适度规模经营方式是长期并存的，并且应该是协调发展的，以此来有效促进小农户和现代农业发展的有效衔接。新型农业经营主体应积极发挥示范带动作用，帮助小农户联结市场，降低经营风险，规范市场行为，提高经营管理和发展能力。农业社会化服务组织应加强与小农户的利益联结，通过资源整合，完善全过程、专业化的社会化服务组织的运行机制和服务内容，提升服务的针对性和实效性，更好地带动农民进行生产经营，而不是替代农民。