城乡融合治理下基于有机更新的上海奉贤新城绿环规划

金云峰 龙 琼 王若静 周晓霞* 薄茗洋 郭婉晴 杜木瑞

JIN Yunfeng1,2* LONG Qoing1 WANG Ruojing1 ZHOU Xiaoxia1* BO Mingyang1 GUO Wanqing1 DU Murui3

（1.同济大学建筑与城市规划学院，上海 200092；2.上海市城市更新及空间优化技术重点实验室，上海 200092；3.同济大学上海国际设计创新学院，上海 200092）

( 1.College of Architecture and Urban Planning, Tongji University, Shanghai, China, 200092; 2.Shanghai Key Laboratory of Urban Renewal and Spatial Optimization Technology, Shanghai, China, 200092; 3.Shanghai International College of Design and Innovation,Tongji University, Shanghai, China, 200092 )

中国由城乡分离分治、城乡统筹发展进入以城乡融合高质量发展为主要趋向的新发展阶段，地处乡村与城市交界地带的绿环具有特色的地理区位、独特的景观资源和多样的土地性质，在城乡要素流动聚集方面具有重要的媒介作用，相比于城市公园绿地和远郊自然生态空间，更具有实现城乡融合、助推城镇高质量发展的潜能。以上海市奉贤新城绿环规划为研究，通过文献研究梳理了当代有关绿环复杂系统特征、多元复合和全域联络的时代职能以及影响国内绿环“易规划、难实施”的关键因素，提出绿环作为城乡融合发展的创新地这一发展目标，基于有机更新理论认知，通过构建城乡生态网络、协调城绿发展布局、引导生态价值转化、健全游居服务体系4个方面的规划路径，建立融入城乡发展的绿环有机更新范式。最后从空间层面的管控引导、资源层面的统筹利用规划奉贤新城绿环的土地安排，借助有机更新理论运用规划工具，引导绿环的生态价值活化与土地有效更新，以期为当下城市近郊绿环规划和绿环空间有机更新方法提供一定的规划经验和实践思路借鉴。

风景园林；绿环规划；空间治理；有机更新；城乡融合；奉贤新城

城乡融合治理是推动中国城乡高质量发展、实现共同富裕的关键内涵，其主要特征是发挥城市集聚作用，以城带乡、以工促农[1]，同时发挥乡村地带的独特资源价值，助力城市发展。所以，大城市乡村地带尤其是乡村近郊地带是中国践行城乡融合治理的重要阵地。上海新城发展多年，目前已进入调整发展阶段，其中城乡差异大、生态优势体现不足、发展动力不足和建成环境品质有待改善等问题[2]仍然明显，与上海市2035规划目标——形成“具有完善大城市的职能、优化空间结构，以及提升大城市的效率和综合竞争力的独立型节点城市”[3]仍有较大距离，在存量时代下走向城乡融合治理是其发展的必然选择。

《上海市城市总体规划（2017-2035年）》规划构建“一大环+五小环”环城生态公园带体系，其中小环为环绕新城外围的森林公园带（绿环），位于新城城市边缘的乡村区域，具有重要的生态和游憩功能，并与上海市各类生态空间密切联系，构建宜居宜业宜游大生态圈。作为城乡边界和纽带，绿环是新城高质量发展、城乡融合治理的重要“增长极”。国内有关绿环建设实践历经多年，但规划与实施严重脱节的问题仍然明显[4]，这与绿环的特殊性和复杂性关系密切，如何通过规划管控协调绿环土地的使用和建设，引导新城绿环空间更新活化以促进城乡要素融合、空间全域共同发展是值得探讨的重要课题[5]。

1 当代绿环发展思考

1.1 绿环的内涵及特征

“绿环”也被称之为环城绿带，是设置在城市外围用于调适城市连片发展的环状绿色开放空间，具有改善区域城乡结构的重要地位。虽然上海绿环又被称为“环城生态公园带”，但其与公园绿地不同[6]，一方面，绿环位于城市建成区外，用地类型多样，包含大面积的耕地、园地、林地等农业用地和工业、宅基地等建设用地，具有公园绿地所不具备的规模化粮食生产景观、传统农业景观、乡村文化景观等，同时与区域生态网络联系密切，具有复合服务潜能[7]。另一方面，绿环内部具有村庄、农业生产田、工厂等，并非单一的绿地，而是由自然生态与在地居民的经济生产生活共同构成的复杂社会空间[8]。

1.2 绿环的职能转变

环城绿带的雏形可以追溯到16世纪，英国伦敦颁布的一项法案提出在伦敦周边设置的具有一定宽度、减少疫病传播、禁止新建建筑物的区域[9]。绿环真正作为改善城市结构、优化城市品质的空间重要组成始于霍华德的“田园城市”理论，该理论构想通过城市外围永久性的环状绿色开放空间以缓解大城市人口压力、限制城市规模，启发了后来西方大城市的建设，如英国大伦敦规划中限制城市扩张的乡村环、绿带环、郊区环和内城环4个环带，美国波士顿翡翠项链中通过绿道、公园道串联而成的环状绿色空间等，将乡村引入城市并提供休闲游憩空间。随着各国环城绿带建设实践和研究深入，环城绿带的复合生态潜能逐渐成为共识。马静等[10]通过对北京市绿化隔离带政策绩效的评价研究发现，环城绿带在促进城乡协调发展、提升城市整体形象、优化产业结构等方面发挥了重要作用；张衔春[11]、陈蔚镇[12]等发现绿环具有提高地区吸引力、影响城乡联络度的重要影响作用；2012年英国国家规划政策框架（National Planning Policy Framework）规定绿环规划建设的目的包括帮助城市更新[13-14]。整体来看，绿环职能大体经历了雏形期、发展期和完善期。雏形期的绿环主要以卫生隔离和疾病防护为主；发展期的绿环用于限制城市连片增长，同时游憩功能得到一定重视；完善期的绿环承载多元混合职能，除了基本的隔离和游憩功能，在城市生态、经济、生产等方面的重大影响也被认可，多元复合、全域联络是当代绿环的显著职能特征。

1.3 影响国内绿环实施绩效的关键因素

从国内多年的绿环实施情况来看，绿环实施绩效低下主要表现在4方面。（1）绿环用地落实难。绿环规划范围内的大量土地归属于村镇集体，又跨大都市不同区属、村镇，涉及权属复杂，国内绿环建设的土地来源主要通过征地，征地成本随着绿环建设的推进而逐年水涨船高，使得绿环无法达到所需的规模。（2）建设用地占据。在市场导向影响下，优质景观吸引市场因素尤其是地产企业率先介入绿带区域开发[15]，如北京绿环建设过程中大量土地被居住用地占据[16]，导致用于生态保护、城市隔离的绿色空间无法真正有效落实。（3）生态环境效益难以达到预期目标。地方发展与生态保护之间的博弈无法平衡，进而影响至绿环的生态空间总量和生态格局，国内大都市绿环生态空间总量持续下降，生态斑块破碎化[17]，如上海市虽然后期通过用地调整尽可能保证绿环用地总量，但由于地块位置的变动仍然造成生态空间的破碎化，实际的生态效益难以发挥。（4）使用率低下。绿环对城市人群具有独特的吸引力，绿环内郊野公园实际服务范围更多受公园本身定位及特色影响[18]，但由于绿环地处城市边界，交通不便、服务设施差，当前绿环的使用率仍然不高。

2 融入城乡发展的绿环有机更新范式

2.1 发展理念——城乡融合创新高地

城乡融合是以“有机整体”介入城乡关系，以资源要素对流通畅为必要前提、以产业联系紧密为经济基础，核心内容是促进城乡在功能上的互补互促[19]，推动城乡生产、生活及生态一体化发展，需要从空间、资源、制度等方面实现[20]。从绿环的内涵特质与承载职能转变来看，作为城市与乡村的交界地带，绿环与乡村、城市关联密切，内部既保留有乡村风貌特质与农业产业资源，作为城市近郊区域又具备实现城市化的潜能，是促进城乡空间、资源融合的重要场地[21]。所以，绿环未来应发挥其在城乡要素流动聚集的媒介作用，通过合理科学的生态管控、功能引导、资源统筹、配套支撑，形成与城市系统融合匹配的生态、生产网络，进而统筹城乡资源和设施配套，构建城乡融合发展的创新高地。

2.2 指导绿环建设的有机更新理论认知

有机更新理论是20世纪80年代吴良镛为城市历史老城区活化改造而提出的重要城市更新理论[22]，意在将城市看做一个新陈代谢的生命体，遵从“内在秩序和发展规律”，按照“循序渐进”的原则，引导城市适应新的发展需求。虽然当前有机更新理论主要用于指导以旧城保护与活化为目标的历史文化街区和传统村镇等的规划建设，但绿环与历史老城或村镇具有相似的复杂系统特征，有机更新理论强调有机协调、整体联系、微创渐进，在当前存量规划时代，对解决绿环实施绩效低下、新城发展动力不足具有天然的适应性。具体包括三点：（1）绿环内部系统的有机协调；（2）绿环与外部区域的整体联系；（3）更新手段的微创渐进。

2.3 基于有机更新的绿环规划路径

在新城乡建设发展趋势下，绿环要摆脱当前发展困局，应该基于其复杂系统特征，突破传统绿地的规划技术方法。绿环规划应该以有机更新为理论指导，同时围绕“城乡融合创新高地”这一发展理念，从空间管控和资源统筹两方面入手，通过规划进行技术调控，具体包括构建城乡生态网络、协调城绿发展布局、引导生态价值转化、健全游居服务体系4个方面的规划路径，形成融入城乡发展的绿环有机更新范式（图1）。

图1 融入城乡发展的绿环有机更新范式Fig.1 Integration of urban and rural development of new city green belt organic renewal paradigm

2.3.1 构建城乡生态网络

生态效益的发挥不仅仅以绿色空间总量为标准，更需要考虑生态网络完整性、连续性和有效性。要保护绿环的“田、水、路、林、村”等原生郊野风貌和自然形态肌理，避免建设占据造成生态网络断裂，落实生态红线管控要求是实现绿环可持续发展的基础。绿环规划应基于生态现状评价，明确生态空间发展与管制要求，以生态环境导向的低强度游憩活动和合理分配游憩空间为原则[23]，合理融合生态保育与休闲旅游复合功能[24]，限定绿环发展建设规模，减轻对生态环境的压力。同时，绿环规划应合理布局生态廊道与空间，构建林、田、水、乡、城融合的优质生态格局，把小而散的生态园地整合成大尺度的全域整体。

2.3.2 协调城绿发展布局

城乡空间融合需要对生态环境脆弱区、村镇空间布局与重点生态功能区进行科学合理定位，以城乡产业功能互补与经济环境协同发展促进共同富裕[20]。绿环规划应综合考虑城市各功能区的人群及产业需求，结合资源特色，差异化布局相应的特色功能板块，注重城市需求侧的生态绿色转型，在功能策划上通过发展创意休闲、康养、科研等新业态促进新城产业的集聚规模和发展动能，为城乡资本、人口双向流动提供交流平台。同时，城市科技、创意、资金等要素的注入，也为绿环这类生态空间赋予经济新动能，有助于在市场博弈中突显生态型土地利用的价值。

2.3.3 引导生态价值转化

绿环的多用地类型特性[25]也决定了其涉及的权属比城区绿地更为复杂，处理好土地问题是开发和运营的先决条件[23]。一方面，绿环的核心功能依然是生态空间，不适合大规模开发；另一方面，在存量时代和上海市建设用地“零增长”政策下，建设用地落实相对困难，所以在基本不改变原有用地性质的前提下有效叠加休闲游憩功能，不仅有助于解决绿环建设实施过程中的土地落实问题，同时有助于保证原有土地的生态和生产功能。绿环规划需要综合考虑生态管控和发展需求，统筹土地资源的复合多元化利用，对与新功能需求相背的土地结合政策规范进行微调，对与新功能需求契合的土地进行新旧功能的叠合，引导绿环内林、田、水、村等独特资源价值转化。

2.3.4 健全游居服务体系

城乡空间融合和资源要素流通需要基础的交通设施网络支撑，绿环的复杂社会空间属性也决定了绿环服务对象不仅仅包括城市游憩者，还包括本地居民、绿环新业态社群团体，因此绿环实施绩效的提升离不开畅通便捷、舒适宜居的基础设施规划建设。一方面，规划应基于现行交通系统基础上，从轨道交通、高速公路、城市道路等方面进行统筹考虑[26]，构建全域联通、快慢结合的可达系统。另一方面，也要充分考虑绿环内部村民和新村民的日常需求，完善乡村生活圈，提升居民生活质量，同时为绿环发展创造宜居宜业的社群培育空间。

3 奉贤新城绿环规划

3.1 奉贤新城绿环概况

奉贤新城绿环（图2）位于奉贤新城边缘，由西渡街道、南桥镇等5个街镇26个村围合形成外圈，规划总面积73.88 km²，内部含有基本农田、三类生态空间、四类生态空间和保护河流。从区域层面来看，奉贤绿环地处水乡、都会、滨海风貌交接处，北接上海黄浦江生态廊道，南倚杭州湾，是上海市生态空间中的重要一环，对上海市域发展格局、生态骨架、生态基底以及绿道网络起着重要作用[27]。从奉贤层面来看，绿环与奉贤的产业发展双轴、十字型生活景观带紧密联系，与城市内部的绿色空间共同构建连续完整的绿色网络系统，对城区和乡村联系起着重要的枢纽作用。

图2 奉贤新城绿环地理区位与土地利用现状Fig.2 Geographical location and land use status of green belt in Fengxian New Town

3.2 空间层面的管控引导

3.2.1 强化生态培育管控，构建要素融合的城乡生态网络

奉贤绿环以生态林地（18.01%）、耕地（27.04%）及河流水域（12.63%）为主，保留有原生郊野风貌和肌理。通过对上海市奉贤新城绿环现状生态要素识别、生态风险评价、生态安全格局构建、生态空间结构布局等关键环节，落实绿环生态空间发展管控布局，构建城乡一体化生态网络。首先是严守绿环生态底线，构建生态风险评价模型[28-29]，对绿环进行生态风险综合评价（图3），为生态安全格局构建与生态空间分类发展引导提供量化依据。其次是结合奉贤绿环现有生态特质及发展目标划定生态保育区、生态优化区、生态缓冲区、生态协调区，并划分对应的生态空间管制分区，为功能布局提供有效生态空间发展引导（表1，图4）。最后选取面积较大、生态环境良好的林地划分为一级、二级生态源地。选取高程、坡度、坡向、土地利用、道路距离、河网距离、NDVI因子作为阻力面数据，根据生态敏感性评价结果构建阻力面，通过最小成本路径构建绿环生态网络并进行优化，最终围绕奉贤新城构建“一环、五廊、五区”的绿环蓝绿空间体系，形成多层次、网络化、功能复合的生态格局（图5）。

图3 生态风险综合评价Fig.3 Comprehensive assessment of ecological risks

图4 生态空间发展引导及空间管制分区Fig.4 Ecological space development guidance and space control zoning

图5 生态空间结构布局Fig.5 Ecological spatial structure layou

表1 生态功能发展引导及空间管制分区表Tab.1 Zoning table of ecological function development guidance and spatial control

3.2.2 耦合城市功能空间，协调联动创新的城绿发展布局

新城绿环采用一环五区多枢纽的整体规划结构（图6），引导绿环活动业态、游线设施、重点项目开发建设，提升服务新城及周边区域的能力。为更好地统筹城镇村多级规划，形成融合发展的规划合力，优化城乡空间组织，促进田园乡村、特色城镇和现代都市的协调发展，规划对接村镇管理边界，划分庄行近城发展示范区、金汇近城发展示范区、南桥近郊发展示范区、青村近城发展示范区、西渡近城发展示范区5个功能板块，并根据5个区域的资源特色和周边村镇、城市产业布局，聚焦于城乡一体化，借助奉贤新城创新、生态、科技和消费的优势带动绿环各片区建设，引导发展耦合城市功能的特色化绿环新业态。其次综合考虑绿环景观风貌、周边服务设施、新城发展重点，设置多个绿环门户枢纽，对接上海市区、奉贤新城城区以及周边乡镇休闲人群。最后通过慢行道路串联江、河、田、园、湖、林、村风景资源，形成集田园休闲、康体养生、文化体验、生态教育为一体的多节点、多功能的生态休闲体验环线。

图6 奉贤新城绿环功能结构Fig.6 Functional structure of green belt in Fengxian New Town

3.3 资源层面的统筹利用

3.3.1 优化土地资源利用，引导复合高效的生态价值转化

奉贤绿环规划以生态保护保育为前提，依据发展需求，对现有水域、农用地等非建设用地和宅基地、工业用地等建设用地进行综合整治和统筹利用（图7），注入原乡体验、绿色科创等多元功能，促进生态价值转化。绿环内的非建设用地整治包括水域、草地、林地、园地、耕地等，水域资源以保护原生态环境为主进行水系分级治理，结合村庄、林田塑造江南水岸景观，适当开展科普示范、科学研究，展现奉贤水乡历史文化、传统乡村康养特色、生态氧吧特色与场地生物多样性；田、林、园地等农林生产性用地改进农业生产工艺和效率，引导规模化生产和精品农业，发挥园地、林地涵养功能，合理开发田园休闲活动。建设用地的整治基于对现状调查，梳理出污染大的工业用地、闲置宅基地等低效用地，结合总体发展和上海市用地增减挂钩政策进行减量化布局，置换成为绿环提供服务支撑、产业发展配套的商业、办公、文化等类型建设用地。

图7 奉贤绿环土地优化利用方案Fig.7 The optimal utilization scheme of Fengxian green belt land resources

3.3.2 链接全域公共设施，健全宜居宜游的游居服务体系

一方面，依托绿环水、田、林、村多方面资源，建设内联外接、环线分级的生态游憩绿道网络（图8），健全绿环配套基础服务功能，构建标准和特色两类绿道。标准绿道依托主要的城市道路和河道沿线布置，用于连接区域绿道和串联绿环内部特色绿道；特色绿道充分体现绿环地域特色，打造生态水乡康养线、美丽健康研学线、创新活力乐享线等不同主题游线。另一方面，乡村社区生活圈是以满足村民日常需求为核心、慢行可达的基本空间单元[30]，是乡村地区宜居、宜业、宜游、宜养、宜学的社区共同体[31]。规划立足绿环乡村社会空间特征，重点考虑产居融合，依据《上海市乡村社区生活圈规划导则（试行）》[31]，构建服务半径800 m的一级社区生活圈与500 m的二级生活圈配套的“多中心”社区生活圈空间体系（图9），围绕乡村生活圈中心配置文化交流、科普培训、养老福利、创业服务等不同服务模块[32]，强化乡村产、居、服互动，构建功能高度复合的新田园社区生活圈场景，形成良性循环的乡村美好生活环境。

图8 绿道系统布局Fig.8 Greenway system layout

图9 乡村社区生活圈布局Fig.9 Rural community living circle layout

4 结语

绿环是优化城乡结构、塑造城市形象、助力城乡高质量发展的重要绿色空间，是城市生态网络体系中的重要一环，相较于一般的城市公园绿地，绿环涉及更复杂的用地载体和权益主体，需要统筹的空间网络和资源要素更多。本文通过上海奉贤新城绿环的规划及研究，总结分析了当代绿环的特征，具体来看，绿环是复杂的社会系统，承载多元复合和区域联络的时代职能，其多样复杂的特点也使得当前国内绿环规划建设面临用地落实难、建设用地侵占、生态效益难发挥、使用率低下等的重大挑战。所以绿环规划不仅是单纯的项目开发营建规划，更是区域城乡空间资源的综合整治和绿环土地循序渐进的有机更新。基于对有机更新内涵的认知，本文认为有机更新强调的有机协调、整体联系、微创渐进对指导绿环规划建设有高度适应性，可以有效指导绿环规划实践，同时在城乡融合治理的大背景下，需要以促进空间和资源融合为导向，通过规划手段引导绿环实现目标绩效。空间规划层面，通过生态评价结果明确绿环生态空间管控分区、构建区域一体的蓝绿生态网络，并联动城市功能空间，综合考虑绿环与城市人群游憩与产业发展需求的有机联系，推动协调创新的绿环功能布局；资源统筹层面，通过土地功能叠加思路，综合整治绿环多样土地资源，引导绿环土地复合高效的生态价值转化，并充分链接全域公共设施，为绿环游客、居民、新业态社群提供宜居宜业宜游的配套服务。未来，在深化奉贤新城绿环的规划建设中，可研究各层面定量评价，进一步探讨绿环空间的规划方法和更新路径。

注：图9根据《上海市乡村社区生活圈规划导则（试行）》改绘，其余图表均由作者自绘。

本文是按同济风景园林硕士生课《中西园林比较》作业写成。