“新零售”行业监管路在何方

北京市海淀区市场监管局 马京升 孙雨馨

当前时代，大数据、VR、人脸识别等互联网高新技术对传统零售格局形成了强烈冲击，以渠道一体化、经营数字化、物流智能化、商品社会化、门店智能化为主要特点的新零售应运而生、异军突起。面对呈爆发式发展的新零售行业，保障鼓励新业态发展、做好监管布局成为市场监管部门的一个重要课题。

一、“新零售”的概念

自2016年《国务院办公厅关于推动实体零售创新转型的意见》出台，相关概念被提出后，新零售作为一片“蓝海”走入大众视野。虽然在某些方面与传统零售有显著区别，“新零售”至今仍无精准定义。笔者认为，在传统零售模式的基础上进行“加”或“减”，是新零售的“新”之所在。根据这个思路，可将“新零售”分为叠加类和缩减类。叠加类即给传统零售做加法，利用互联网技术在传统格局上叠加线上或智能模块；缩减类即给传统零售做减法，优化整合经营结构在传统格局上缩减零售环节。

叠加类强调线上线下双平台共行，主要代表有盒马鲜生（O2O+餐饮+物流）、京东自营（线下实体门店借助智能算法就近配送）、无人零售（线下实体门店借助智能技术自助或自动识别）、数字化升级的传统超市和百货店（借助网络技术实现线上零售或线下自助零售）等。缩减类强调“消灭”冗余，通过抛弃货架环节，重构“线上选购-仓储-物流-消费者”的零售链条，主要代表有社区团购（便民商业服务综合体）、叮咚买菜（前置仓）。

二、“新零售”的监管难点

（一）叠加类新零售：事中监管分散割裂

当前针对新零售业态的监管仍基于传统零售的环节进行划分，由原有负责部门分段监管。以北京市海淀区某家乐福超市为例，其委托第三方机构（苏宁易购）进行线上售卖及运输。线上交易环节出现纠纷时，归属线上平台主体所在辖区（江苏省）进行监管；线下实体店环节出现纠纷时，归属门店主体所在辖区（北京海淀区）监管；在运输环节出现纠纷时，归属邮政部门调解，不在市场监管职责范围内；线上平台出现信息泄露纠纷时，归属网信部门调解。这样的监管方式其各环节固然都较为成熟，但对于一体化运作模式的新零售而言，分段监管方式却因部门、环节、职责等各方面的割裂，拖累了监管效果和效率。

目前针对“线上+线下”的零售模式，线上平台监管主要依据《电子商务法》等开展；线下实体店主要沿用传统零售模式中实体店的监管方式。由于线上平台的主体可能不在实体店所属辖区，且线下前置仓遍布全市各区，导致监管普遍存在跨区、跨省痛点，造成一定监管阻碍，削弱了监管规范性。另一方面，由于行政管理职责相对割裂和消费者对行政管理职能分辨不清，监管部门接到消费者投诉后需要对投诉事项进行主体明晰，并根据各部门监管职责进行二次分类，不仅增加了监管部门的工作量，也延长了处理投诉流程，不利于“服务型政府”角色的建构。

（二）缩减类新零售：连锁效应刷新挑战

在缩减类新零售中，线下销售环节被砍掉，商品直接从仓库经物流配送至消费者手中，优化零售链的同时却也导致了流通中的直接监管环节由线下销售（货架）变更成了仓库和物流这一连锁效应。监管环节的变更对应着监管思路的调整，但由于缩减类新零售发展过快、监管调整具有一定滞后性等因素，连锁效应刷新的挑战至今悬置。

就仓库而言，目前尚无法全面纳入规范监管。在现有监管模式下，可将仓库分为三类：第一类是无经营行为的仓库，不纳入市场监管；第二类是有经营行为的仓库，对经营行为纳入市场监管；第三类是租用的仓库，仓库所有权主体必须办理营业执照。如叮咚买菜、社区团购等，最容易在仓储环节发生诸如无法保证菜品新鲜、商品存在质量问题等，是监管中的重点难题，但因其仓库多属于第一类，资质监管存在模糊地带而导致监管匮乏。

（三）新零售：监管处罚不易落实

目前对新零售业态的事后监管主要采取“因循旧例”的方式，针对出现的问题在现有法律法规中寻找适用条款进行监管处罚。但现有法律法规对于新零售业态而言具有一定滞后性，某些主体、纠纷行为无法定性，导致监管处罚不易落实。

根据当前“接诉即办”的反馈来看，有关新零售主体的投诉数量相对较少，市场环境中也并未曝出巨大漏洞和舆情不利导向，因此针对新零售行业发展特点创新和改进监管工作的刺激相对不足，尚未做到监管上的未雨绸缪。

三、“新零售”监管思路探索

从消费者角度来看，当发生消费纠纷时，消费者倾向于寻找产生直接交易关系的一方进行投诉；从政府角度来看，政府执法会明确分清主体，负责职务范围内的事务。如前所述，新零售行业运营中强化了各个领域的整合，在便利消费之外也为政府监管增添了难度。

监管工作的内在目标要求我们对于市场变化做好动态跟进。新零售作为零售业的新业态已成长到一定规模，目前虽因其概念的模糊性、涵盖形态的复杂性、生命周期的不确定性，研究出一套“定制方案”对其进行整体监管的可行性与必要性较弱，但通过定点分析其中的头部企业，逐步形成涵盖大部分新零售行业的划块分类监管仍具有一定的可行性和必要性。即使考虑到新零售行业在以后发展中可能会被市场拆分重组，此时探索形成的监管思路与方式在微调后也很容易跟上未来的形势变化。

通过对目前两种新零售典型业态暴露的监管问题分析及对当前基层执法情况的调研，笔者认为相较于叠加类新零售业态，针对缩减类新零售业态的监管呈现出了更多的真空，未来监管中可结合平台治理方案在叠加类新零售业态监管中的应用经验，整合传统零售行业的监管基础，进行监管思路、方式的创新改革。

(一）叠加类新零售：部门协作，联合执法

目前叠加类新零售业态监管的主要痛点在于跨部门、跨省合作难。梳理平台治理、传统零售相关监管经验，持续推动市场监管领域智慧监管、信息互通工程的全面落实，整合已有监管资源，部门协作、联合执法，形成一套灵活多变的监管体系是性价比较高的应对手段，理论上也能达到预期效果。

一方面，可联合网信、邮政等多个叠加类新零售业态涉及的监管部门，就新零售监管达成合作机制，打通部门间监管信息流通阻碍，各部门按责任调解纠纷、执行处罚等，提高监管效果和监管效率。另一方面，各级市场监管部门加强监管执法协同，利用智慧监管平台促进信息共享，针对不同区域内“连锁式”线下门店同时开展抽查，提升监管效率和效果。

（二）缩减类新零售：规范资质，全量监管

缩减类新零售业态主要暴露出的流通环节监管真空，是未来监管方式调整的重点。应注重加强对仓储环节的资质要求，要求挂靠平台的仓库在企业经营许可上标注资质，定期检查；对典型“前置仓”或“类前置仓”业态的仓库，开展实地检查并要求办理相关资质；对于储存预包装食品及其他食品安全许可要求货物的仓库，要求办理相关许可证明，并定期抽查，以保证缩减类新零售业态中重点仓储环节的监管。在严格要求证照资质的同时，多给予业务工作指导，规范资质，全量监管，保障新零售业态良好的市场环境。

（三）新零售：包容审慎，“法”“智”共治

对于新零售行业，整体上要坚持包容审慎的监管思路。新零售是消费业态升级的突出表现，能够充分拉动内需，提高国民消费体验，监管部门既要支持新业态的孵化成长，也要引导产业的规范发展，通过及时监管纠正行业中的重点问题。

从时间维度分析，新零售作为新业态出现必然会伴随出现一些新的关键控制点。它们是做好新零售监管的关键要点，但因为法律法规的滞后性，这些关键控制点往往尚未纳入现有的监管规范体系中。通过基层调研和数据分析，找出相应的关键控制点，颁布相应配套政策，完善相应法律法规，使基层执法“有法可依，有理可循”，是做好新零售监管的必要思路。

从空间维度分析，无论是叠加类新零售还是缩减类新零售，其本质都是通过大数据等互联网技术重构了零售的空间分布，通过增加虚拟空间或者缩减实体空间达到节省成本的目的。可以针对新零售行业根植于互联网平台和网络信息流通的技术特点，以平台治理的经验方针为参考指导，以与新零售“师出同门”的智慧监管为抓手，通过政企共建打破数据壁垒，利用大数据监控系统覆盖新零售交易的各个环节，构建一体化监测闭环数据链。

监管部门掌握商品“采购-仓储-运输-售后-评价”各环节数据，制定行业规范标准，量化新零售企业运营情况，每季度或年度定时公开监管信息和行业发展状况，在各部门、各层级间共享监管信息，促进部门之间监管信息的流通整合，加快构建共建共治共享的治理新格局，提高对新零售行业的监管效率和效果，是做好新零售监管的重要思路。