新时代优化法治营商环境建设的对策研究

四川省资阳市委党校 刘天福

中央领导多次强调指出“法治是最好的营商环境”。法治是营商环境的前提与首要条件，没有法治就没有营商环境。营商环境离不开政府的依法行政，离不开严格的行政执法行为，政府行为对营商环境影响重大，政府行为是否法治化对营商环境就显得尤其重要。

新时代面对百年未有之大变局，我国要在国际形势日趋复杂，国际贸易瞬息万变中立于不败之地，政府层面在日常工作的展开与推进过程中，要充分贯彻落实新时代发展理念及内涵，为现代企业及经济发展构建完善有效的营商环境，国务院于2019年10月8日颁发了《优化营商环境条例》，明确要求充分发挥法治的引领、规范和保障作用，全面推动我国市场由大到强，促进高质量发展。这不仅为建立一个国内循环畅通的高质量市场体系提出了明确方向，同时，也为地方各级政府对标优化营商环境，进一步规范地方政府在法治营商环境建设中的行为供了基本遵循。

一、行政执法层面在建设法治营商环境过程的主要作法

为贯彻落实国务院《优化营商环境条例》，各地都开展了优化营商环境的系列实践，不同程度推进了地方营商环境的优化。

（一）注重规范引领

以西南部分省（市）为例，云南省2020年6月30日发布了《云南省优化营商环境办法》，同年11月6日发布了《云南省进一步优化营商环境更好服务市场主体28条措施》，而贵州省在2021年11月26日发布了《贵州省优化营商环境条例》，四川省2021年3月26日 发布了《四川省优化营商环境条例》，重庆市2021年3月31日发布了《重庆市优化营商环境条例》。这些地方性法规都明确坚持“党委领导、人大立法、政府主导、法治保障”思路，科学谋划原则与目标、大胆探索与实践，推动着现代化法治营商环境进一步优化与完善。

为贯彻央省优化营商环境要求，地方各级党委政府也开展系列实践探索，如四川省ZY市就先后出台了《ZY市创建一流营商环境2021年行动方案》《重大执法决定法制审核目录清单》《部门联合抽查事项清单》《ZY市行政执法机关联动执法暂行办法》等系列规范性文件，明确政府要将市场化、法治化、国际化作为营商环境建设的工作方向，围绕政务服务提高市场环境成效，为推进法治营商环境建设有章可循提供了一定的规范基础。

（二）着力实践探索，大力推进“柔性执法”

一是根据现阶段经济社会发展实际，对首次违规不处罚等情形进行分析研判，制定符合法治化营商环境建设与地方经济社会发展需求的“首违不罚”、减轻处罚、从轻处罚的行政执法规则，利用这种方式来提高柔性执法的工作成效。二是根据社会的包容程度来制定审慎监管制度。三是严格落实“双随机一公开”的实施，四是强化联动执法，有序开展协同执法、联合执法、违法案件移送等工作。五是开展集中劝导示范，宣传培训，提高思想认识。通过大力推进“柔性执法”，提高了行政执法质效，减少了对市场主体的时耗，增强了市场主体信心，增进了理解与支持，同时也提升了法治营商环境。

（三）强化执法监督

一是加强专门监督，纪检监察部门与相关执法部门就行政执法开展联合监督检查，评查行政执法卷宗，督促整改行政执法存在的问题。二是强调专业监督，司法行政部门通过与法院、检察院召开“府院”“府检”联系会议与司法机关沟通办理行政执法监督、行政复议、合法性审查纠错监督的情况，研析行政执法存在的问题，督促严格执法。三是拓展社会监督，聘请监督员全方位、多形式开展走访调研、明察暗访活动，为营商环境“挑刺”“揭短”，对不担当、不作为、慢作为、乱作为等损害营商环境的情形展开监督。通过前述监督行为提高了行政执法效能，赢得了市场主体及社会层面的普遍认可。

二、行政执法层面在建设法治营商环境过程中存在的主要问题

法治营商环境建设实践过程中确实取得了一定成绩，但同时也还存在一些影响着营商环境的优化的问题。

（一）优化营商环境的地方规范政出多门没有形成合力

央省的优化营商环境规范较为原则，还需要各地方配套具体落地措施，但缺乏就优化营商环境行政执法的统一规范，目前是地方各职能机构各自为政制定了一些措施，但缺乏部门之间的协调配合，执行起来缺乏可操作性，行政执法主体、职责、流程、配合、问责等方面缺乏统一、合理预期的制度环境。

（二）执法主体不到位

观念不到位，“营商环境”认知不到位，营商环境是“舶来品”，不少的政执法执法人员对营商环境与法治营商环境的知识不了解、缺乏正确认知，尤其是错误认为“柔性执法”与“首违不法”就是不执法、不处罚的认知较为普遍，导致执法主动性差，执法阻力大，影响了法治营商环境优化进程。“执法为民理念”树得不牢，从有关调研情况梳理分析显示，缺乏温度和人情味的机械执法较为普遍，执法为民理念要义把握不透，没有牢固树立“以人民为中心”的法治思想。履职不到位，行政执法趋利避责现象较为普遍，执法“真空”和“一事多罚”的乱象时有发生。同时，以文件完成上级文件要求任务的情况也还较为普遍。

（三）监督不到位

从执法监督的结果来看，系统化、制度化、经常化和全面化的执法监督机制的建立和作用发挥不够。表现在执法检查形式不统一，“双随机、一公开”监管结果共享不够，同一单位或同一事项被重复检查。包容审慎监管不深入，国省就“四新经济”所针对不同行业、不同领域存在不同的性质和特点未统一明确，行政执法部门对是否属于“四新经济”的情形难以判断，不敢轻易设置“观察期”和“过渡期”，监督评判依据不足。“首违不罚”实施不彻底，仅有部分职能部门出台了相应“首违不罚”的适用规则和清单。自由裁量标准运用不统一的监督不到位，一些行政执法部门对同样或者同类的违法行为，给予罚款适用的标准不一样，同一行政执法机关的不同行政执法人员针对同一检查事项，向管理相对人表述的适用标准不统一，导致“执法不公”影响了法治营商环境。

（四）地方政府履约不到位

由于西部地区地方政府财政普遍困难，导致其在购买社会服务等产品的民商事合同中，支付款项履约不到位的情形较为普遍，严重影响了政府的诚信及形象，对地方的法治营商环境带来了较大的负面影响。

三、对策建议

市场经济离不开营商环境，而法治是市场经济的内在要求，是市场经济平稳运转的基础性保障，这便使得优化法治营商环境显得尤为重要。政府及职能部门首先要带头守法，同时要以法治方式推进营商环境建设，依法行政、规范行政执法行为。为此，提出以下建议。

（一）牢固树立“以人民为中心”的执法理念

理念是行动的先导和指南，正确的行政执法理念是优化法治营商环境首要的内在要求，作为国家非常重要、数量巨大、与人民群众日常生活息息相关的行政执法行为，其执法主体应当有一个正确的执法理念。根据新时代坚持“以人民为中心”法治思想的内涵和要求，将“努力让人民群众在每一次行政执法中都感受到公平正义”作为完善和优化法治营商环境的执法理念，是新时代优化法治营商环境的必然要求。一要确立并宣传“让人民群众在每一次行政执法中都感受到公平正义”这一行政执法理念，为优化法治营商环境提供行动的先导和指南。各地通过文件等方式将“让人民群众在每一次行政执法中都感受到公平正义”作为行政执法的理念和目标，运用各类媒体向社会广泛宣传，让行政执法主体和市场主体知晓行政执法的时代理念。二要践行“让人民群众在每一次行政执法中都感受到公平正义”这一执法工作目标，以此来不断为优化法治营商环境提供实践保障。行政机关在行政执法过程中，要时刻坚持践行“努力让人民群众在每一次行政执法中都感受到公平正义”这一行政执法理念和工作目标，把人民放在心中，把公平正义落到实处。此时相关工作者不但需要全面立足于各方面事实依据，将法律规定作为自身的工作准则，还需要全面把控社会在发展过程中市场主体的心态变化，充分考虑并照顾群众情绪，以及相对人的具体情况，全面推进严格执法，合理应用柔性执法，从而带动社会群众能够在执法工作展开的过程中，全面感受到行政执法所带来的公平正义感及安全感，在持续优化法治营商环境的同时，推动经济社会的全面发展。

（二）对标营商环境评价体系，以提高行政执法质效优化法治营商环境

不论是世界银行对营商环境评价的11项1级指标，43项2级指标，还是中国对营商环境设置的3项1级指标，12项考核指标与48项2级指标，对市场主体从事商务活动的“便捷性”都是评价营商环境体系中占比权重大的硬性指标，普遍就行为程序及条件公开透明、简便、耗时短、质效高等要求。一要推行“严格执法与人性服务”并行，以“案结人和”提升法治营商环境。整体上而言，行政执法工作在具体内容的展开与推进方面，主要是指行政执法工作主体，在现代行政管理工作推进过程中需要遵循并维护法律法规、规章制度与规范性文件，以此来推进更加高质量的行政管理工作。该工作内容包含行政确认、行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等多种执法行为，是国家重要权力。因此，严格行政执法是全面推进依法治国和优化法治营商环境的必然要求。目前 “一罚了之”导致执法主体与相对人之间关系“紧张”“对立”的现象还较为普遍，在行政执法过程中，就既要严格执法，又要帮助相对人深挖违法根源，根据不同情况对症下药，尽量彻底根除再次违法的发生，充分体现严格执法中“人性服务”。这样做既能节约行政执法资源、提高执法效能，又能提高市场主体的经济效益，还能增进执法主体与相对人之间的理解与信任，达到“案结人和”的良好营商环境。二是开展行政执法文书“释法说理”，以“案结事了”优化法治营商环境。目前的行政执法文书中都太过简要，尤其是行政处罚决定书、行政征收决定书、行政强制决定书等具有“行政强制性”，相对人不理解、不认同行政执法行为发生行政复议、行政诉讼、信访缠访等现象较多。因此，建议借鉴司法裁判文书“释法说理”的成功做法，因为行政执法与司法裁判都是遵循以事实为依据、法律为准绳的原则。推广行政执法文书“释法说理”，将释法说理贯穿行政执法全过程。通过证据的收集、展示、采证分析认定违法事实，通过法律条文的引用、法理分析进行行政执法处理。让相对人看清楚违法行为是什么，为什么被执法（处罚），法律依据是什么，讲清“法理”、讲明“事理”、讲透“情理”，解开情理这一“心结”，进而增进执法主体与相对人之间理解，配合执法，实现“案结事了”，让人民群众在每一次行政执法中都感受到公平正义的行政执法理念落到实处，营商环境也得到有效提升。

（三）严格执行执法监督制度

健全行政执法监督体系是优化法治营商环境的保障。首先是全面落实严格行政执法，从而提高执法成效。相关工作者在进行这方面的工作时，需要将各方面执法内容进行全方位的落实，以此为基础更好的实现严格公正的执法，切实维护市场主体在运营过程中的合法权益，维护国家政府声誉，确保政府公信力不会受到负面影响。建议司法行政部门会同相关部门加强监督和指导，督促各级行政执法部门全面落实行政执法“三项制度”，加强通报批评、督促整改工作，提高行政执法的社会满意度。其次是对行政执法责任制度进行完善和优化。在推进行政执法工作任务以及目标时，要对行政执法内容进行全面监督，既能促进行政执法工作得到更好落实，又能起到保护执法工作者正确履职的良好效果。因此，建议司法行政部门会同相关部门制定地区统一的《行政执法责任制规定》，明确行政执法工作责任，特别要明确免责情形，达到既严格问责追责，又保护执法人员担当作为的积极性。再次是建立健全行政执法考评内容。行政执法是维护法治营商环境质量向好的重要手段，而不是阻碍提升法治营商环境的拌脚石。建议合理设置法治营商环境考评内容，将行政执法机关是否坚持“严格执法、柔性执法”作为评判优化法治营商环境建设成效的一个主要参考内容。

（四）重视政府诚信建设，发挥其在优化法治营商环境中的示范带头作用

政府及职能部门在优化营商环境中行使国家职能，其行政执法行为对优化营商环境起作主导作用。同时，政府及职能部门在行使政府采购活动中又常常作为公共产品与服务的需求方参与市场采购行为，与其他市场主体签订民商事合同（契约）。诚信是合同（契约）的灵魂，政府的诚信与否关系着地方营商环境优劣，关系着招商引资力度、地方投资积极性。所以，市场主体在投资时，往往将地方政府的诚信作为营商环境的重要考量因素，政府的诚信影响着营商环境优化，影响着地方经济社会发展。

西部地区地方财政收入不足，导致政府及职能部门在政府采购合同中延迟支付违约的情形较为普遍。长此以往，政府诚信将会严重影地方营商环境，影招商引资及经济发展。这与国家西部大开发，缩短东西部发展差距的顶层设计相悖。因此，建议：一是中央财政要加大对西部地方财政转移支付力度，国家应当尽快帮助解决西部地方政府面临过的履约诚信缺失问题，优化西部地区的营商环境。只有加大中央财政转移支付的力度，才能有效化解西部地区政府采购合同付款违约的难题，才能重树政府诚信，优化营商环境。二是地方政府采购要“量财而行”，对于财政能力短期内不足以承载的政府采购，就要在付款约定做好文章，尽量体现灵活性和长时性。三是政府采购中要体现厉行节约原则，尽量避免采取过资格审查即“随机抽取”的这种“不计成本”的类似民间“抓阄”的采购方式，这种方式有可能价格低、履约能力强的投标人没有被选中，而价格高、履约能力不强的投标人反而被选中，极大的浪费了政府资本，又增加了采购产品或服务质量不达标等风险。尽量在合法前提下探索以灵活采购方式降低政府的采购成本。通过以上方式重树政府及职能部门的诚信，政府在优化营商环境中起到积极的示范带动作用。

四、结束语

优化法治营商环境是一个系统综合工程，必须高度重视树立正确的行政执法理念，提升行政执法质效。还需要司法机关的公正司法对失范行为的监督与校正，需要人大的权力监督，需要党委和政府对行政执法部门开展定期与不定期相结合的专门监督，及时惩治行政执法中不作为、乱作为等破坏法治营商环境的违法行为。同时，还需要行政执法机构的诚信与示范引领作用。久久为功，苦干实干，才会实现法治营商环境的不断优化，进而推动地方经济的高质量发展，为建设全国统一大市场提供优良土壤，为实现国际国内“双循环”的国家发展战略提供有力支撑。