政府信息公开中个人隐私保护研究

哈尔滨商业大学 张克险

政府信息公开制度对推进法治、阳光、透明政府的建设具有非常重要的作用，但随着数据共享时代的快速发展，信息公开中侵犯公民个人隐私的案件愈来愈多，使政府信息公开工作的有效性受到严重的挑战，信息公开工作和公民隐私权保护间的平衡与协调显得至关重要。

一、政府信息公开与个人隐私保护间的矛盾与协调

（一）二者的矛盾

信息公开和公民隐私权保护间的平衡与协调是政府信息公开的关键因素，若侧重于对公民知情权的保护而忽视了对公民个人隐私权益的保护，就会导致两者间失衡情况的出现，会损害公民的个人利益；相反，若侧重于对公民个人隐私权益的保护而忽视了对公民知情权的保护，也会不利于两者间的平衡，不利于公民知情权的实现。政府信息公开与个人隐私保护间的矛盾本质上就是在知情权与隐私权、公共利益与个人利益之间进行价值衡量。知情权的背后所代表的是社会公共利益，隐私权保护注重的是公民个人利益。政府信息公开的本质在于保障公民知情权的实现，最终实现公共利益，隐私权的价值在于限制公民获取某种信息的权利，体现的是个人利益。在当今大数据时代背景下，当政府按照规定履行信息公开义务行使职权的时候，发布的信息中会涵盖相关公民的个人隐私信息，迅速扩散出去的信息难免会和公民产生直接或间接的利害关系，损害公民的个人利益。在政府信息公开过程中，信息公开的申请人的需求是获取相关政府信息，而隐私权利人对相关信息的公开持消极甚至否定的态度，不同主体间的不同立场导致知情权与隐私权间矛盾问题的发生，这种现象是不可避免的。

（二）二者的协调

在涉及个人隐私的政府信息公开案件中，行政机关需要对政府信息涉及的个人隐私利益与关系着公众知情权的公共利益进行价值判断和衡量，这也是解决二者之间矛盾的关键之处。若使政府信息公开与个人隐私保持相对稳定的状态，需坚持公共利益优先原则和比例原则。公共利益优先原则指的是，当个人利益与公共利益间发生矛盾时，公共利益应当优先得到保护。这是由于公共利益涵盖范围庞大，涉及的是不特定多数主体的利益，而个人利益的受益者限于个人，相比之下，公共利益应当被优先考虑。当然，贯彻公共利益优先原则，并非机械地适用，需要受到司法机关的制约，在合法、合理、合乎程序规定情况下对个人隐私进行适当地限制。比例原则包含合目的性、适当性、损害最小三个方面的内容。在政府履行行政职责时，应严格审查政府信息公开的目的，在最大限度上防止公权力对个人基本隐私的侵害。如果在进行综合考量后，为保护更大的利益而无法避免损害的发生时，也要把可能造成的损害值降到最低。此外，公权力限制个人基本权利所采用的手段和要达到的目的之间必须具有合理的因果关系。在处理两者之间的矛盾时，两者都能兼顾是最佳选择，但复杂的客观情况决定了在处理实践问题时必须在不同利益间进行衡量和取舍，即结合案件的具体情况，将信息公开所保障的公共利益和隐私权利人的隐私权益进行对比，在综合判断和考量下，作出最优选择。

二、政府信息公开中个人隐私保护存在的问题

（一）个人隐私的认定方法不明晰

根据《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第15条规定，对于涉及个人隐私且公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。《条例》中并未对个人隐私的范围以及衡量标准进行进一步详细地解释，存在不足之处。这些不足之处难免会导致实践过程中一些问题的出现，行政机关在进行政府信息公开工作时，由于不同地区间有不同的依据标准，在一定程度上给予政府信息公开机关较大的自由裁量权，无法保证公民隐私权与公众知情权、个人利益与公共利益之间的平衡。

（二）缺乏完善的政府信息公开审查程序

行政机关在对相关信息作出是否公开的决定时，需要完善的信息公开审查程序约束行政机关的行为，从而对个人隐私进行保护。根据《条例》相关规定，行政机关应当建立信息公开审查机制。其虽为信息公开审查程序提供了必要的法律依据，但对于解决实践问题是远远不够的。一方面，缺乏具体的、可操作性措施，各地信息公开审查程序不一致。一个科学可行的审查程序必须包含有审查主体、审查步骤、审查依据、责任承担等内容，仅根据概括性的原则无法促使信息审查程序发挥其应有价值。与此同时，由于各地在处理实践问题时缺乏统一标准，自由裁量的空间过大，可能会出现“同案不同判”的现象。另一方面，审查主体的范围过于宽泛。《条例》规定政府信息公开审查的主体是政府信息公开工作机构。但在各地实践中，审查主体呈扩大化趋势。比如上海市规定，信息制作机关、保密工作机构、法制机构等都是信息保密审查的责任主体。这样一种看似符合审查的程序会造成审查主体范围的扩大，导致行政主体职责不明确、专业性不强，甚至侵害公民的个人权利等问题的出现。

（三）保护第三方隐私权的程序不全面

根据《条例》第三十二条规定，依申请公开的政府信息在可能损害第三方的合法权益时，行政机关需要书面征求第三方的意见。一方面，关于书面征求第三方权利人意见的程序过于简单。征求第三方意见程序的前提是行政机关的事前判断。由于实践中有关行政机关事前判断的程序不完善，行政机关在书面征求第三方意见后，如果第三方在法定期限内没有答复或收到权利人不同意公开的答复后，简单地以第三方权利人不同意为由，拒绝公开相关信息。另一方面，事先告知制度在《条例》中有所体现，但是征求第三方权利人意见这一程序仅局限于依申请公开的政府信息中，对于依职权公开的情形并没有进行具体的规定，具有一定的局限性。当政府依职权对涉及公民隐私的政府信息进行公开时，行政机关无须征求第三人的同意，也不需要告知权利人，这剥夺了相关权利人申诉、抗辩的权利，一旦隐私被公开，会造成不可逆转的结果，甚至会对权利人造成难以弥补的损害。

（四）个人隐私保护的救济措施不完善

根据《条例》第五十一条规定，公民认为个人隐私权益在遭受行政机关侵犯的情形下，可以采取举报、复议和诉讼的救济途径。虽然非单一化的救济措施在现行法律中有明确的规定，在维护公民隐私权益方面发挥了重要作用，但是这些救济途径在切实保障公民隐私权中仍有其不足之处，需要升级的保护方式与理论进行支撑。一方面，缺失诉讼停止执行制度。随着新媒体技术的高速发展，人们的生活与互联网息息相关，人们的很多活动都会在互联网上留下相关的痕迹，一旦个人隐私信息被行政机关不当公开，就会迅速在网络上传播，成为人们关注的热点。即使相关权利人在知道个人隐私信息遭到侵犯后，立即采取救济措施，复议或提起行政诉讼要求撤回或删除，但其权利在寻求救济的期间还是一直处于被侵犯的状态，其所受到的损害可能会进一步扩大，难以恢复原状。另一方面，即使在当事人提起复议或行政诉讼期间，行政机关立即停止了公开行为，这仅停止了公民个人隐私权利被侵犯的状态， 而个人信息已经泄露出去，难以挽回和恢复。虽然《条例》为公民在隐私权利被侵犯后寻求的救济提供了法律依据，但由于隐私权的特殊性，其相关规定在实践中缺乏一定的科学性和可操作性，当事人难以就因权利被侵犯所遭受的损失得到相应的实质性赔偿。

三、政府信息公开中对个人隐私保护措施的完善

（一）明晰政府信息公开案件中个人隐私的认定方法

个人隐私是我国政府信息公开立法中一项豁免公开的事项。与公民有关的信息是否是公民的隐私在行政机关依法进行政府信息公开的实践中至关重要，对于个人隐私的保护具有重要意义。因此，需要确立能在实践中普遍适用的判断规则，以弥补不足之处。可以通过两个标准进行认定，第一，该信息是否具有可识别性，在对个人隐私信息进行“匿名化”的处理后，某一特定个人能否因为该信息的内容被识别出来；第二，该信息的公开是否会损害权利人的人格尊严。明确具体的个人隐私的内涵和外延能够防止行政机关和司法机关在对个人隐私的认定问题上作任意解释，避免个人隐私被不当地公开，有利于使相关信息主体的个人隐私权益得到实质性的保护。

（二）完善信息公开审查程序

在政府信息公开工作过程中，健全而又规范的信息公开审查程序不仅能够避免行政机关滥用行政裁量权，导致侵害公民个人隐私情况的发生，还能够提升信息公开的效率。因此建立一个严格的信息审查程序是政府信息公开工作中保护个人隐私的必要所在。首先，行政机关在信息公开时，应当在对信息内容进行分析、识别的基础上，对其是否涵盖个人隐私做出判断。如果涉及豁免公开的事项，则应当至少有两人进行审查，以保证审查程序的公正性、有效性，保证相关主体的隐私权免受不必要的侵害。其次，为了保证审查程序能够有序地进行，应当记录信息公开审查过程中的相关事项，并进行适当的公开。最后，在信息审查过程中，可以设立由专业人员组成的信息审查机构或部门，并保证其开展审查工作的独立性，当行政机关达不成一致意见以致无法作出判断时，则提交信息审查机构，其召开会议作出最终决定，便于及时地处理问题，提升信息公开的效率。此外，还需对审查过程进行汇总进而形成完整的书面审查记录，并对审查的结果进行存档，若后续出现问题，便于及时对相关负责人进行问责。

（三）完善第三方隐私权的保护程序

为了能够加强对公民个人隐私的保护，必须克服现有的弱点，在制度创新的基础上完善第三方隐私权的保护程序，充分保障公民的个人隐私。一方面，有关征求第三方意见程序方面的规定过于宽泛，会导致实践中行政机关侵犯公民个人隐私情况的出现。为避免此种现象的发生，可以从以下三个方面进行相应的完善。首先，第三方行政相对人的同意应当具有即时效力，即相对人同意的效力仅限于此次公开，即便是同样的政府信息，在下次需要公开与相对人有关的政府信息时，仍然需要征求相对人的同意。其次，相对人的同意只针对征求过其意见的某些行政机关，如果某一行政机关在征得相对人同意后公开了与其有关的政府信息，这并不代表对于所有行政机关都适用，其他机关在需要公开与相对人有关的政府信息时，仍然需要书面取得相对人的同意。最后，在相对人同意公开与其有关的政府信息后，需要对行政机关加以一定的期限限制。即在相对人同意公开后的一定时限内，如果行政机关没有公开与其相关的政府信息，怠于履行相应的职责，那么相对人的同意将会自动失去效力，行政机关若需要继续公开与当事人相关的政府信息，则需要再次征得相对人的同意。另外，健全的事先告知程序既能体现程序正义，给予当事人以事先救济权，又能在实践中减少个人被侵犯隐私事件的发生，在维护公民的合法权益方面具有重要的意义，是政府信息公开工作中保障行政相对个人隐私权利的重要程序制度。现行的事前告知程序具有一定的局限性，其只在依申请公开的政府信息中适用。为了可以在政府信息公开工作中有效地保护公民个人隐私，应当扩大事先告知程序在政府依法公开信息情形下的适用。当行政机关主动公开信息中涉及了第三方权利人的个人隐私时，应当向第三方权利人发出事先告知书，让当事人在了解信息公开中与自己有关的个人信息情况的基础上，充分说明自己的意见，保障其知情权，为其事前救济提供权利条件，防止和减少行政相对人权益受到损害情况的发生。此外，还应当对书面告知的内容进行明确规定，比如拟公开的政府信息涉及权利人的隐私范围、权利人享有的救济性权利、权利人同意公开与否带来的影响等，使第三方权利人能够充分地理解其所享有的隐私权，以便于作出其真实的意思决定。

（四）完善个人隐私保护的救济途径

任何一项制度的实施必然伴随着救济权利的诞生，否则权利的保障就无从谈起，政府信息公开制度也不例外。在大数据背景下，快速的信息传播使得个人隐私信息一旦泄露就容易产生损害风险，更加需要加强政府的救济手段予以保护。在完善权利救济措施上，由于个人隐私信息泄露给当事人带来的不利影响难以恢复，及时的事后救济也无法完全弥补带来的损害。因此，为了防止个人信息被侵犯后，给当事人带来更大的损失，需要给相关隐私权利人提供一定的救济渠道。一方面，可以建立复议或诉讼停止公开制度。复议或诉讼停止公开制度，即当申请人的合法权益受到具体行政行为的侵害而提起行政诉讼或复议的同时，有关机关就要在救济期间自动停止公开相关个人隐私信息的行为，待相关复议或诉讼程序结束之后，再根据案件处理结果来决定是否对该信息继续进行公开。它是对公民个人隐私权益的一种暂时性保护措施，能够在最大限度上保护公民的隐私权益。另一方面，涉及个人隐私的政府信息一旦被公开，就会损害相关隐私权利人的权益，因此，在给与相关隐私权利人复议或诉讼的救济权利的同时，使其能够得到实质性赔偿也很重要。当司法机关认为信息公开的行政行为违法时，行政机关在立即停止相关信息公开的同时，还需要对造成损害的相关权利人予以赔偿请求权。隐私权受到侵犯后，会给相关权利人带来相应的物质损害，甚至会涉及精神损害。在实践中很难确定精神损害的赔偿金数额，使得相关隐私权利人无法得到相应的行政赔偿。因此，在政府信息公开的相关赔偿方面可以参照民事赔偿的相关规定，结合政府信息公开制度和隐私权的特性，综合考虑各种影响因素，确定最低赔偿制度，以保证权利人救济的实现。

四、结语

科技的未知与技术发展的频繁冲击了法律概念的稳定性，在程序建构、价值衡量、权益保护等方面带来了新的挑战，政府信息公开制度中个人隐私问题也不例外。本文从公共利益与个人隐私保护的矛盾与协调入手，探讨了政府信息公开制度中存在的个人隐私的认定方法不明晰、缺乏完善的政府信息公开审查程序、保护第三方隐私权的程序不全面、个人隐私保护的救济措施不完善等问题，以求更好地发挥政府信息公开制度的作用，使相关信息主体的个人隐私权益得到实质性地保护。