城郊农村宅基地流转的问题

贵州中医药大学人文与管理学院 郑芳平

我国目前宅基地的主要功能还是体现在保障农民的基本住房需求，对于其财产性权利以及其他功能并没有给予应有的认识[1]。在农村最重要的物质与生产资源就是土地，而宅基地使用权流转直接关系到了农民的切身利益。随着我国经济的持续增长和城市化进程的加速，大量的农村居民需要进入城市生活，由于城郊农村地区距离城市很近，生活也较为便利，甚至部分城郊农村已经事实上融为城市的一部分。城郊农村私人所建设的房屋由于价格低廉，获得很多新入城农民的青睐，城郊农村房屋交易也变得日益频繁，部分新入城的农民也会通过私下购买城郊农民的宅基地进行建房，于是出现了大量城郊农村宅基地的使用权在非本村集体成员之间流转，形成了许多所谓的“小产权房”。处于城乡接合部的城郊农村作为经济较为发达的区域，非常容易出现“小产权房”问题。处理好城郊农村“小产权房”问题，完善宅基地流转制度对整个国家宅基地制度改革具有重要意义。完善宅基地流转制度可以促进乡村振兴战略的实施。宅基地流转工作也是关系到农村能否全面振兴的重要内容。

一、城郊农村宅基地使用权流转的必要性

城乡融合发展给处于城乡接合部的郊区农民的生活带来了巨大的变化。部分城郊农村已经事实上融为城市的一部分，当农民的生活水平得到提高，尝到了融合发展的“甜头”时，农民就会渴望加入城乡融合的发展浪潮中，并期待从中获得更多的利益。宅基地是与农民关联度最高的一块土地。宅基地改革是农村土地改革的核心，与农民利益密切相关。随着我国经济的持续增长和城市化进程的加速，大量的农村居民需要进入城市生活，由于城郊农村地区距离城市很近，生活也较为便利，甚至部分城郊农村已经事实上融为城市的一部分。城郊农村私人所建设的房屋由于价格低廉，获得很多新入城农民的青睐，确保城郊宅基地使用权及其地上建筑的合法转让，将极大地推动农民工城市化进程。因此，完善农村宅基地流转模式，是推进农村人口城市化的重要举措。

（一）宅基地使用权流转是城郊农民的实际需要

在中国城市化持续发展的过程中，农村人口大量进入城市已成为必然。如何才能够有效安置汹涌而至且源源不断的农民工？各个城市都需要为这些进入本城市的农民工在城市中安定工作生活提供必要的栖息之所，以实现城市的扩张发展。城郊农村处于城乡接合部和城乡交通的过渡区，基础设施日益完善，生活成本较为低廉，具有明显的区位优势。

乡村振兴是国家的一项重要战略方针，完善宅基地流转制度可以促进乡村振兴战略的实施。宅基地流转工作也是关系到农村能否全面振兴的重要内容。乡村振兴的实现离不开农村和农业的发展，而农村农业最重要的发展内容就是农村农业的土地利用。做好农村宅基地流转工作，可以提高农村居民生活水平，增加农民收入，加快新农村建设速度，最终为实现中国乡村振兴战略提供重要帮助。乡村振兴战略部署也有助于规范宅基地的流转。可以有效保障农村居民权益。而且在国家战略下，各级政府都将积极为宅基地流转规范化而努力，促使宅基地流转的速度加快。

现行农村宅基地使用权转让规定只有在本集体经济成员之间才可以进行宅基地使用权的转移交易，将外来人口排除在外，过于僵化。城郊农民充分利用临近城市的地理区位优势，利用房屋和宅基地等资源增加收入，无论他们是将宅基地进行出售，还是在宅基地上建好房屋进行出售，都将给他们带来不菲的财产收入。城郊农村宅基地的流转制度改革既为城郊农民提高了收入，又为外来人口提供了栖息之所。由于城郊农村宅基地以及地上房屋建筑物的流转制度的放活，必然会吸引越来越多的外来人口，将直接促进城郊农村的餐饮、消费、娱乐等各大行业的迅速繁荣与发展，进而扩大了城区规模，带动了城市的发展。

农村宅基地是农民的基本生活资料和重要财产，也是农村发展的重要资源。立足农村实际，推进农村宅基地流转，是盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅、增加农民财产性收入、激发乡村发展活力的有效途径，对于乡村振兴和共同富裕有着非常重要的意义。

（二）城郊农村宅基地使用权的流转满足部分新市民的刚性住房需求

随着我国城市化进程的不断加快和发展，必然会导致城郊农村宅基地使用权的流转需求和市场的扩大。然而，由于我国相关法律和制度规定的主体内容还停留在计划经济时代，明显不符合社会主义市场经济的运行规则。根据现行的农村宅基地流通政策，农户的宅基地使用权连带其上而建造的房屋仅可以向同一个集体内的其他农民转让[2]。使用权的转移只能在集体成员之间进行，这直接造成了城郊房屋宅基地转移的对象范围狭窄，严重阻碍了宅基地价值的显现。这种封闭式流通受到流通身份限制的方式，明显不合时宜。

从单一个体的年轻劳动力在城市工作再到全家搬迁进入城市中去生活、发展，这是当代农业人口向城市转化的最突出特点。“住有所居”是城市“新市民”家庭得以在城市扎根的最基本条件，购房已经逐渐成为这些“新市民”在城市中稳定生活的一种刚性需要。然而，城市房价居高不下，部分刚在城市站稳脚跟的农民无法承担高昂的商品房价，城郊宅基地以及其地上房屋以其较为低廉的价格得到刚入城农民的青睐。城郊农村房屋交易也变得日益频繁，部分新入城的农民也会私下购买城郊农民的宅基地进行建房，于是出现了大量城郊农村宅基地的使用权在非本村集体成员之间流转。

城郊宅基地以其相对便宜的价格，满足广大新市民对于基本生活住房的刚性要求。与同一区域的城市商品房销售价格相比，城郊农村宅基地的所建设房屋销售价格至少要低65%左右。另外，相比于商品房小区的销售，城郊宅基地的房屋降低了房屋物业的管理成本，有效地满足了很多刚刚在城市中站稳脚跟的新市民家庭对住房刚性的需求，同时我国城市生活的成本和消费明显高于农村。因此，在城市化进程中，普通的新市民往往青睐以高性价比城郊农村房屋解决住房问题。

二、当前城郊农村宅基地流转中存在的问题

随着我国城市化进程的不断深入和发展，越来越多的中国农村家庭进城务工定居成了必然的趋势。城市居住人口的不断扩大，必然会导致我国城市房地产刚性需求规模的不断增加。根据现行农村宅基地法律和政策，农民宅基地使用权及宅基地上的房屋只能转让给同一集体的其他农民。因此，要解决这一问题，亟须对城郊农村宅基地使用权流转制度进行改革。

（一）宅基地流转市场混乱，存在诸多隐患

城郊宅基地流转市场的混乱现象非常普遍。以临川区文昌街道洋洲村为例，该村宅基地使用权及宅基地上的房屋不能直接转让给除本村村民以外的其他人，政府也不承认其转让效果。城郊农村私人所建设的房屋由于价格低廉，获得很多新入城农民的青睐，城郊农村房屋交易也变得日益频繁，部分新入城的农民也会通过私下购买城郊农民的宅基地进行建房，于是出现了大量城郊农村宅基地的使用权在非本村集体成员之间流转。形成了许多所谓的“小产权房”。由于宅基地使用权的交易和流转大都是以买卖双方约定一纸合同的形式存在的，违反合同约定的惩罚和管理措施模糊，城郊宅基地的使用权购买者的合法权益时常无法得到应有的保护，使用权交易和流转市场混乱的问题突出。

宅基地使用权流转市场混乱，存在诸多隐患。城郊宅基地新建的住房被公开出售后，在消防、卫生、用电等各方面都可能存在着诸多安全隐患。此外，由于当地农民的法制意识相对薄弱，处理宅基地购买纠纷时会出现不严格遵守购买协议的现象，这也就导致了购买方在宅基地流转的过程中处于劣势，而且购买方的权利无法真正得到有效的保障。这就导致了那些具有购房意愿新城市居民产生观望心态，对城郊宅基地的资源流转非常不利。

（二）宅基地流转所产生的纠纷影响社会安全稳定

由于我国农村宅基地私自流转未能得到国家有关法律法规的保障，有关我国农村宅基地流转问题的争论也层出不穷。随着城郊宅基地价值的不断提高，因购买合同条款中的违约条款不严谨而导致单方面毁约的情况时有发生。从而引发各类民事纠纷的事件，宅基地的出让人员相较于购买人员而言，是处于主动的地位。在房屋转让的行为对他有利时，他就可能会继续遵守合同，而当他在房屋转让的行为对他不利时，出让方就经常会以交易行为不合法为由进行反悔。所以当购买人的合法财产权无法得到国家有关政策和法律的保障时，各种社会矛盾也就会随之接踵而至。在城郊宅地私自转让越来越频繁的情况下，如果在转让过程中出现太多的纠纷而不能合理解决，将会影响整个社会的稳定。

三、城郊农村宅基地有效流转的出路

（一）政府主导建立宅基地交易平台

规范宅基地流通市场将激发宅基地潜在的无形价值，为农民带来可观的财产性收入。同时，宅基地也为新市民提供了生活保障。激活宅基地使用权流转，可以减轻进城农民工的生存压力。为了平衡宅基地交易过程中出让方与购买方之间的利益，保护双方的合法权益，避免对新市民权益的损害，有必要建立一个政府主导的宅基地交易平台。政府既要发挥信用担保的作用，还要充分体现政府的强制执行力和引导作用。在城郊宅基地交易过程中，政府应积极引导以避免交易双方可能发生的纠纷。

乡村振兴战略需要大量的资金做保障，如何获得大量的资金来源，最好的方式是利用土地，土地是一切生产、生活、生态、文化发展的根本所在，是实现乡村振兴战略的基础和载体。乡村振兴战略的实施必须以土地制度改革为基础。

政府部门可以根据乡村振兴的战略目标，为城郊宅基地流转工作提供政策支持。通过完善宅基地流转政策和资金支持，提高宅基地流转工作的速度和质量。城郊宅基地流转不仅要确保农民愿意进行土地流转，而且要确保农民能够从宅基地流转中受益，提高农民收入，促进乡村振兴战略目标的实现。政府应加强对农民权益的政策保护，为农民的宅基地流转提供保障。根据城乡一体化发展的要求，兼顾宅基地流出和流入双方的利益，坚持长短协调、规范促进结合的原则，完善政策激励保障机制。

（二）建立宅基地流转的群众监督机制

最了解农民的还是农民自己。农民对于宅基地流转过程中遇到的问题最有发言权，所以在宅基地流转过程中，经验最丰富的是新市民和农民。为了有效避免宅基地交易过程中可能出现的问题，需要依靠农民自身的监督。不仅在交易的早期阶段，而且对于交易过程中发生的问题，参与交易的相关主体都能及时应对，随时接受监督。在流转完成后的使用期间，参与流转交易的双方如果有问题，也可以通过群众监督平台及时反映。一方面可以起到对宅基地管理人员的工作进行监督，另一方面也可以对参与双方进行监督，不仅可以避免相关工作人员徇私的情况，也能有效限制交易双方因自身利益而不遵守转让规则的问题。依靠农民自身的监督，可以及时发现并保留证据，这既是对违法行为的抑制，也是通过实践对农民进行的示范教育。

（三）妥善处理违法违规流通引起的问题

在农村宅基地交易制度尚不完善的情况下，面对现有的非法交易和非法流通的现象，我们需要根据每个案件的实际情况正确地处理，缓和因宅基地流转制度不完善而引发的各类社会问题。如果不从实际情况出发，采取简单粗暴的“堵”“罚”的方法，不仅无助于解决有关问题，甚至会引起更大的矛盾。

在城郊农村地区长期存在的“小产权房”问题，主要是因为我国由计划经济向市场经济转换的过程中，部分领域改革落后于时代要求，“小产权房”之所以会逐渐成为一种社会现象，从表面上来说是由于开发商、城镇居民和城郊地区农民共同获利的过程，但也可能是由于政府相关主管部门的限制行为造成的。其中最根本原因之一就是地方政府及其有关机构垄断了城市住房土地供给，现行的住房土地供应制度呈现出了城乡二元隔离的状态，城市房价居高不下，农民私人的宅基地无法合法转让。因此，对于在城镇农村合法宅基地上建设的符合城市规划要求、已被出售且有人居住的“小产权房”，可以通过向当地政府缴纳相应的税费、办理集体建设用地使用权的出让登记手续，使之合法化；对于超标宅基地上违反城市规划开发、销售的“小产权房”，可以根据情况采取暂时停工或者强行拆毁等措施来对其进行适当处理。

（四）宅基地转让成功模式的推广和借鉴

在现行宅基地制度限制农村宅基地使用权流转的情况下，也有一些地方采取灵活的流转方式，实现了区域内宅基地的规范化流转。对于这些流通方式创新的地方，城郊农村可以根据实际情况进行推广和借鉴，从而解决当前的实际问题。

湖南省浏阳市作为宅基地流转制度改革试点城市，扩大了乡镇宅基地的流转规模，允许农村宅基地使用权在全市辖区内进行流转，并对符合相应规定的流转宅基地及其地上建筑物发放了房地产证；引入了宅基地有偿退出的模式，农民在房屋拆除后自愿返还宅基地给村集体的或者在城里买房自愿放弃宅基地，可以获得足额的赔偿；创建“建设产权证”制度，允许项目开发商和村集体协商规划后对农村集体建设用地进行项目开发和产业发展，实现各级社会资本直接参与农村集体建设用地开发建设，农民可以将宅基地的使用权或其地上建筑作为对外抵押，向当地银行申请贷款，为从事农业生产经营或者在城市买房创业等提供发展资金[3]。这些成功方法和经验值得城郊宅基地的流转制度改革学习与推广。