水资源生态保护与水环境治理的跨区域联动机制浅析*

河南理工大学 顾令爽，林雪花

水资源作为人类生存与发展的重要资源，在人们日常生活中扮演着重要的角色。我国日趋严重的水资源短缺、水污染以及水土流失问题不仅降低了水资源的使用功能，还进一步加剧了水资源供需矛盾，严重威胁到人民群众的饮水安全和健康，制约着我国经济社会的可持续发展，更重要的是破坏了我国部分江河湖沼的生态平衡。水资源具有跨区域流动的特点，一旦流域上游发生环境污染问题，由于流域内各方治理主体单一、协调联动机制缺失等原因，并不能有效地应对。因此，从跨区域角度构建水资源生态保护与水环境治理协调联动机制，是促进我国实现可持续发展的重要保障，也是提升人民生活水平的重要措施。

一、建立跨区域水资源保护与治理联动机制客观意义

建立跨区域水资源生态保护与水环境治理联动机制，不仅是贯彻落实国家相关法律、法规和政策的基本要求，还是改革水资源管理体制的现实需要，更是提升水资源生态保护效能、实现区域社会经济发展和生态文明建设的重要手段。

（一）落实国家相关法律、法规和政策的基本要求

国家出台的一系列法律、法规和相关政策，强调解决“跨区域水资源分配、水量调度分权、污染事故赔偿、水资源生态保护、水污染治理”等问题，要求“进一步完善水资源保护和水污染防治协调机制”“建立污染防治区域联动机制”以及“全区域水资源统一调配、使用、防范污染、生态保护以及治理的协调机制”。建立流域水资源保护与水污染防治联动机制不仅是贯彻落实中央决策部署的要求，更是流域经济社会可持续发展的现实选择。在广泛协商并达成共识基础上建立起来的跨地区、跨部门联动机制，为流域水资源保护与水污染防治提供了基本的组织保障，推动了区域经济社会可持续发展。

（二）改革完善水资源管理体制的现实需要

《中华人民共和国水法》规定“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”。目前我国以流域为单元的水资源综合管理体制尚不健全，以行政区划为基本治理单元的管理模式涉水管理部门众多，协调难度大，难以实现水资源生态保护与水环境治理各环节的无缝衔接。造成上述问题的根源在于整体性的江河湖沼由若干彼此割裂的行政区域所管辖，流域政府相互间实际上很难达成有效协作，甚至采取“内耗”的行动逻辑。因此，加强流域行政管理机构与政府间的横向协调，处理好二者之间的关系，改革完善水资源综合行政管理体制，是解决当前我国水资源环境保护与治理能否取得实效的现实需要。

（三）提升水资源治理效能的重要手段

目前由于流域内各地区、各部门之间的协调联动机制不健全，在水资源保护与治理过程中不同程度地存在着重复规划、工程布局欠佳、监督管理与执法难度过大等问题。因此，建立水资源生态保护与水环境治理协调联动机制，不仅有利于明确不同行政管理部门的职权与责任，减少重点工作内容上的重复与交叉，还有利于相关资源投入的统筹与协调，并提高资源的利用效率与整体效益。同时，完善水资源生态保护与水环境治理协调联动机制还有利于增强跨区域的地方政府与流域管理部门的协调联动能力，并提高治理效能。

二、跨区域水资源保护与治理协调联动机制的现实难题

（一）法律与制度体系不完善

从《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》出台至今，构建水资源治理协调联动机制成了对流域及地方行政区域进行协同治理的一种重要工具和手段，水资源生态保护和水环境治理协调联动机制逐步健全。然而，从现实层面来看，立法虽有、制度虽多，多为中央政策性文件，混乱无序，缺乏科学性与系统性，很难成体系。同时，一些法律制度只做描述性说明，缺乏操作性规定，只有宏观导向和原则说明，缺少微观程序、步骤与实施细节，这就导致“依据无力”，联动机制建设多流于形式。

（二）职权和责任界定不清晰

从当前实际来看，流域与区域之间水资源生态保护与水环境治理的职权与责任缺乏统一有效的规范，缺少统一明确的认定与阐释，各行政主体开展水资源治理工作杂乱无章，“多龙治水”“令出多门、职责职能交叉、权责不一”的现象时有发生。此外，一些地方政府在相关的制度中尽可能地罗列水资源生态保护与水资源治理所涉及的责任范围，努力提升其“多面性”，但由于跨区域水资源治理的复杂性与动态性，特别是受到社会、媒体、公众的关注时，行政主体相应的职责也发生了变化，对处理水事件产生了更多的问题。

（三）流域和区域管理体制不健全

水资源生态保护与水环境治理具有系统性和完整性，不会因人为设定行政区划对流域进行分割而改变其特性，因此，流域整体性和行政区划割裂性之间产生了矛盾。尽管国家及地方政府设立了流域管理机构来协调跨区域水资源保护与治理，但由于流域管理机构对地方政府并没有管理职权和约束性，因此在很多时候很难具体插手各地的水环境治理和突发水环境事件的应急处置工作。流域管理机构与地方政府之间的割裂关系，也严重地影响了水资源治理的效能。因此，健全流域和区域管理体制，建立统一的流域管理机构就显得尤为重要。

（四）跨区域联动机制建设不到位

一是利益协调机制不规范。水资源生态保护与水环境治理离不开各行政管理主体的参与，而各行政管理主体由于其管理职能的不同以及管理目标的多样性，在其面临利益冲突并需要做出抉择之时，必然会因其所代表的地方利益而将自身利益置于首位。因此，如何规范各方利益，建立科学有效的利益协调机制，在即使各行政管理主体以其自身利益为前提的情况下，也能促使参与治理的行政管理主体更有效地进行协调联动，就成了协同治理得以有效开展的前提。

二是激励惩处机制不严格。激励与惩处机制是行政管理领域的主要管理手段，不仅有助于行政管理主体在工作上工作成效的上限，还决定着行政管理主体的工作下限。目前我国各级行政机关先后出台了大量激励与惩处政策，但在跨区域水环境治理实践中，激励与惩处机制效果不明显，并未起到应有的激励与惩处作用。同时，对水环境治理中政府行为的监督以及对水资源生态保护的监管仍存在着力度不大、不够到位等问题，还需进一步完善激励、惩处、监督与监管的协调联动机制。

（五）跨区域水资源治理规划不统一

《中华人民共和国水污染防治法》规定，“防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划”，全流域或者跨区域的水资源生态保护与水环境治理需要统一规划以及统一治理。由于流域内行政区划的不同，地方政府有自己的发展目标和根本利益，在编制流域水资源治理整体规划市很难协调各方利益，达成协同一致的目标。因此，流域内各政府应建立协调联动机制，在制定跨区域水资源治理规划时协商并寻找共同利益，合理设定水资源治理目标以期提高治理效能。

三、构建水资源保护与治理协调联动机制的政策建议

（一）加快法律体系建设，增强法律约束保障作用

水资源保护与治理工作不仅管理主体众多、任务繁杂，而且各管理主体利益分配不均，造成跨区域联动机制在建设过程中步履艰难。因此，为加快推进水资源保护与治理跨区域联动机制建设工作，首先必须把水资源生态保护与治理跨区域联动机制建设写入相关法律，作为落实属地管理与跨区域流域管理相结合的管理体制的重要组成部分；其次，流域主管部门和地方行政部门应根据相关法律规定，落实并制定协调机制建设方案与保障措施，分步骤实施；最后，流域主管部门和地方行政部门应加强沟通与协调，从根本上解决跨区域水资源生态保护与协同治理存在的问题。

（二）加强组织体系建设，发挥行政管理机构优势

水资源生态保护和治理联动机制的建立，不仅需要对流域行政管理机构进行改革，还需提升流域地方行政机构进行水资源协同治理的能力。可建立以流域行政管理机构为主、地方行政机构为辅的新型流域综合治理机构，使割裂的、不相互归属的行政管理机构有机地统一起来。首先，新型流域综合治理机构行政主官可由原来的流域行政管理机构正职担任，行政副手可由地方政府正职或副职兼任。其次，可在领导、组织、指挥、控制、协调、监督等职责权限方面给予新型流域综合治理机构充分授权，使其具备合法性和权威性。第三，明确规定地方政府在新机构中的职责与权限。

（三）完善协调联动机制，提升协同治理效率效能

现有的跨区域水资源生态保护和治理的协调联动机制运行多年，取得了一定的成效。为提升协同治理的效率和效能，以期达到更高的治理效果，可从以下两个方面入手。

第一，签订跨区域水资源治理协调联动合作协议。在跨区域水资源生态保护与水环境治理工作中，流域水资源综合行政管理机构应加强与流域内地方政府之间的沟通与协调力度，并加快推进与流域内地方政府签订跨区域水资源生态保护与水环境治理协调联动合作协议。流域水资源综合行政管理机构应联合流域内各相关方编制全流域水资源生态保护与水环境治理规划，在水质监测、水污染预警以及水环境事故应急管理等方面开展合作，以期建立包括联合监测、联合执法、信息共享、应急联动等方面的协调联动机制。

第二，完善监督、激励与问责机制。完善监管、监督机制，提升跨流域水资源行政管理机构以及地方相关部门的监管能力，履职尽责，改进监督方式，力求对水资源治理各参与方监督到位。完善激励机制，采用不同的激励方法对各治理主体的实际治理行为及治理效果进行客观评价，对治理人员进行考核，考核优秀的予以奖励，在水资源治理过程中有重大立功表现的在升职时优先提拔。完善问责机制，流域水资源行政管理机构应联合流域内地方政府建立追责问责机制，细化职权和责任，建立高效地追责问责制度，通过追责问责机制带动流域内各相关方全身心地投入到流域治理中。

（四）构建多主体参与机制，形成水资源治理共同体

水资源生态保护与水环境治理工作涉及流域内行政管理主体较多，主要包括流域行政主管部门、地方政府、环境保护部门、自然资源部门、应急管理部门、农业农村部门以及交通运输部门等，因此在水资源治理参与主体方面，应先把能够参与联动机制的行政管理部门纳入水资源生态保护与水环境治理协调联动机制中，确保各项管理措施同步推进、密切衔接，实现水资源治理工作成效最大化。对于暂时不能参与到水资源治理协调联动机制中的行政管理部门，可通过长期的协调与沟通并加强联系来吸引其参与到联动机制中。在水资源治理协调联动机制内容与措施制定上，以全流域参与主体的平等参与、民主决策、定期协商以及日常管理等内容为主，并在此基础上逐渐完善具体的工作制度以及议事制度。在水生态文明建设中，水资源生态保护与水环境治理十分重要。作为水资源治理社会共同体的重要组成部分，社会多方主体共同参与的水资源治理体系既是推动绿色发展、建设美丽中国的必然要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。水资源治理问题的复杂性更是决定了治理主体必须要多元化，而从水资源治理共同体的建设理念来看，若想实现高效治理就更需要包括政府与社会各方力量的协调联动。因此，跨区域水资源生态保护需要政府、企业、社会组织与公民等多方主体共同参与，建立水治理共同体。

四、结语

破解跨区域水资源生态保护与水环境治理困境，建立有效的协调联动机制，需要从法律体系、管理体制、联动机制等多方面寻找出路。跨区域水环境治理问题具有高度的复杂性与动态性，提升水资源治理能力，不仅要依靠顶层设计，还要依靠全社会各相关方的共同参与，也就是说需要构建水资源治理共同体。一旦水资源治理共同体能够建立并得到有效的运行，水资源治理现代化就一定能够实现，进而最终实现水生态文明。