整体性治理视角下数字化发展对政务公开的影响探究

浙江师范大学 马雯琦

一、整体性治理理论概述

为应对碎片化格局，整体性治理作为一种解决方式和治理理论，在20世纪90年代中后期兴起。希克斯将整体性治理定义为：以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式。在这一语境下，“协调”与“整合”是其中最重要的因素。首先，“协调”就是政府各部门间为实现同一目标而协同分工合作，联合各自的信息平台，有效多向沟通对话，合理分配和相互监督，并共同决策和执行的过程。其次，“整合”指的是根据目标或功能的共同性，将部门机构、部门工作、部门人员等进行充分的重组，既包含政府内部各部门的整合，也包括跨部门的整合、政府部门与私人部门、企业或社会组织的整合等。

自2007年以来，打造服务型政府成为重要战略任务之一，如何打造共建、共治、共享的社会治理格局成了时代课题。而整体性治理作为一种应对碎片化格局的治理理论，可以成为实现服务型政府治理的重要依托和抓手，其理念与服务型政府理念具有一致性，主要体现在整体性治理理论与服务型政府的公共精神如出一辙。整体性治理把个人需求作为首先考虑，以服务为取向，同时注重在产品、服务等方面的公平性和平等化，在管理、法律层面整合各个责任机制，确保提供相应的服务保障，正是服务型政府所寻求的较为理想的治理工具之一。

整体性治理下的机构和功能整合，其实质就是“跨界合作”。一方面，包括政府内部的跨界，例如实行大部门制改革，整合功能相近的部门，围绕特定的政策目标或问题，借助功能主义方法加强组织结构间的协调与合作，加强功能的整合，减少行政的层级，从而促进公共服务的整合，可以为群众建设提供多种服务的一体化平台。另一方面，是外部的跨界，即推动政社、政企的协调合作。使地方政府不再是公共服务的唯一来源，而应该实现服务主体多元化，将部分公共服务的职能分给企业、社会组织，打造多主体参与的治理模式，实现“官民共治”。

深化这一整体性治理，首先就是要强化政府的中心地位和主导作用，充分发挥政府的核心价值，主动作为、带头链接、积极搭建平台，形成政府主导、市场和社会共同承担责任的协同合作局面，凝聚力量。其次，在思想层面，要树立和遵循服务型政府理念，以提高人民群众的幸福感、收获感、安全感为目标，不仅要提高各级政府的行政工作效率，让群众从费心费力到省时省力，更是要提高有效预判及解决基层社会问题、矛盾冲突和回应居民生活需求的服务能力，将群众需求和基层矛盾化解在一线。再次，要拓宽多主体参与治理的渠道，扩展群众反馈的方式方法，做到信息及时公开、需求及时回应，并完善协商机制，搭建沟通平台，减少沟通成本，把分散的社会力量整合统一，实现政府主导，多主体呼应协作。最后，整体性治理强调并依靠于信息技术。信息社会的发展，既为整体性治理的推进提供了强大的支撑力量，也对整体性治理提出了新的要求和挑战。整体性治理视角下，部门要实现从分散到整合，务必打破原有的信息壁垒，解决“信息孤岛”现象，实现信息的有效互通和沟通对话的平等畅通。因此，利用数字化技术搭建信息充分互通共享、数据库安全完备的平台极为重要，数字化治理是整体智治的重要途径。

二、我国政务公开的历史发展

我国的政务公开自改革开放以来不断推进，1978年，随着农村家庭联产承包责任制的实行，农村基层群众性自治组织开始出现，村民开始探索实行自我管理、教育、服务的治理方式，为最早的村务公开奠定了基础。1991年，《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》发布，正式提出了建立村务公开制度。为进一步规范村务公开工作，1998年，《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布，文件中明确了村务公开的五项内容，对村务公开做出了指导。同年，《关于在农村普遍实行村务公开与民主管理制度的通知》发布，通知要求村务公开在全国范围内开始推行落实，由此正式拉开了我国政务公开的大幕。

20世纪90年代后期，政务公开工作开始从农村拓展到乡镇，乡镇政务公开为我国政务公开的全面推行打下了基础。2000年，国务院办公厅印发了《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，通知要求政务公开的工作主要是在全国的乡镇机关和驻乡的站、所全面推行，并在县级层面着手部署，自此乡镇政务公开工作开始有了自上而下的行政特征。随后，一些地方政府为了进一步加强辖区内的基层治理，开始以乡镇政务公开为基准，自觉推行区域政务公开。

2008年，《中华人民共和国政府信息公开条例》公布，该条例从公开范围、公开要求等多维度为政府的信息公开制定了详细的基本规范和要求，为政务公开提供了可参考的准绳和依据，标志着我国政务公开进入了一个全新阶段。2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出“决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开”的要求，政务公开工作进一步推行深化。

三、整体性治理下政务公开的定位

政务公开是指全国范围内行政机关和法律、法规、行政规章授权或委托组织就自身机构设置、法律依据、权力运作以及管理情况依法向社会发布，并接受其参与和监督的过程。在具体的工作实践层面，政务公开就是让政府工作透明化、公开化。其主要内容就是将政府行政相关的工作内容、责任主体、工作进度、配备资金使用情况等配套公开，并提供可以监督并反馈的渠道，使任何公民都能够通过政务公开栏、政务公开网络等多途径进行查询、监督，并能通过充分、合理的渠道反馈意见且得到回应。而在整体性治理视角下的政府建设中，政务公开具有重要意义。

（一）政务公开是保障人民合法权利、维护人民主体地位的必然要求

公民具有知情权、监督权等基本权利，政府工作应该始终坚持人民的主体地位，做到为人民服务，成果由人民共享。而在政治生活方面，群众参与政治的前提条件，就是对政府活动享有知情权，充分了解政府的各项工作开展情况，方可知晓政府工作是否真正落实到民生。推行政务公开，本质上就是政府服务人民、依靠人民，对人民负责、接受人民监督的重要制度安排，充分彰显了人民当家作主的主体地位，保障了公民的基本权利，更是服务型政府建设的根本出发点。

（二）政务公开是推进政府法治建设、预防腐败的重要内容

政务公开是政府法治建设的重要内容，实行政务公开，有利于促进政府依法依规行政。一方面，政务公开的规范要求促使各级行政机关及其工作人员依法履行职责，正确行使职权，按章程办事，按标准进行奖惩。另一方面，行政过程的公开，让公众可以通过多渠道充分知情，及时跟进政府工作情况，便于及时进行监督、参与和反馈，从而推进廉洁政府建设。

（三）政务公开是推动数字化建设、建设数字化政府的重要体现

在信息化、智能化快速发展的时代背景下，公共管理的数字化进程不断推进，各种媒介的快速发展让信息更加透明化、便捷化。在此背景下，政务公开从原先的报纸、广播逐渐扩展到政府门户网站、微信公众号、微博号、短视频等官方平台，渠道多样化，公开信息快捷化，与群众互动多元化、便利化，有利于拉进政府与群众的距离，提高政府公信力，推动建设服务型政府。

四、整体性治理下政务公开数字化的现状

（一）数字化发展对政务公开的积极影响

1.拓宽信息公开渠道

传统的政府信息往往通过电视、报纸、广播等渠道公开，其过程中需要经过编辑、整理、审核、发表等多个环节，且信息较为繁杂，在传播上存在一定的滞后性和模糊性。大数据时代下，政府借助信息技术搭建政府门户网站，并开辟多个专题板块，分类上传政务信息，同时积极利用微信、微博等平台进行信息的公开发布，极大拓宽了信息的传播渠道，能做到实时公开、及时公布，使得信息公开更加快速便捷，也增加了群众对政府工作的信任度。

2.推动公众参与治理

大数据时代下，人人都可以在社交平台上了解并发布信息，充分的讨论和反馈空间让公众勇于发言、敢于谏言，对公共事务的关心程度不断提高。平台的充分互动性，有效地推动了公众参与社会治理的主动性、积极性，有利于打造多主体共同参与治理的和谐格局。

3.打破信息孤岛

过往受技术手段限制，大多政府信息以纸质形式留存于各个部门内，归属各个部门工作范围内参考，而当事情涉及多个责任主体时，往往需要在多部门之间来回奔波，信息的查询和沟通极为不便。随着信息化技术的不断发展和政府门户网站等信息共享平台的建设，避免了各部门之间的信息闭塞和重复工作，实现信息的共享和共用，一定程度上打破了信息壁垒，为构建“无缝隙政府”提供了重要支撑。

4.有利于精细化管理、精准化服务

大数据时代下，有效的数据整合和利用分析可以发现用户需求，从而做到精准对接，精细管理，进一步改进政务公开工作质量。同时，政府可以利用信息技术，对市场变化、矛盾调解等做出预警预判，充分发挥政务公开的多重价值，建设服务型政府。

（二）数字化发展下政务公开存在的困境

1.平台建设与服务缺位

首先，是政府网站的信息维持和交互有待提高。诸多政府门户网站和APP等客户端，存在不能坚持长期公开、更新慢、互动少等问题，仅是将平台作为一个传播途径。其次，是政务APP的服务功能缺失。部分APP功能的设计仅、是对传统政府网站信息的复制粘贴，让公众通过手机可以查询信息而已，缺少服务功能。

2.信息互通有待提高

目前，职能部门与属地管理之间仍然存在较为明显的信息壁垒，信息共享平台还未实现真正全方面贯通，导致最终产生的数据并不符合公众所需，同时造成多主体部门协调工作时效率不高、重复劳动等。

3.受经济发展水平限制的地区差异

整体性治理下的政务公开，很大程度上依赖于互联网等科学技术的发展，而这一技术的发展与应用，往往与地区的经济发展水平息息相关。因此，仍然存在地区在政务公开方面由于技术不先进、经济跟不上等原因而出现的巨大差异，治理能力参差不齐。

4.制度供给不够充分

当前，我国政务公开的规范性文件较少，各个地方由于情况不同，因地制宜出台诸多细则，但对于诸多跨地区的问题并不通用，且诸多地方性文件的细化要求缺乏一定的制度保障和支持，对于政务公开相关的工作规范仍然需要根据时代发展情况、群众民生问题需要进行进一步完善，增强其权威性和完备性。

5.信息的保护危机

数字和信息技术的发展向来都是一把“双刃剑”。在科学技术不断被应用的背景下，个人信息、隐私的保护话题成了一大热点，信息的公开与隐私的保护如何妥当平衡是需要解决的重大难题。

6.服务意识有待提高

从行政部门情况看，工作人员由于对行政公开缺乏正确的理解，公开不到位不全面等现象仍然存在，部分人员对政务公开缺乏积极性和主动性，而公民的主体意识、参与意识、监督意识也有待提高。

五、整体性治理下政务公开建设的现实任务

（一）精细化管理

随着信息化的不断飞速发展，政务公开工作应更加清晰和精确。要突出政务公开的内容重点，做好分类分块，针对公开对象充分公开，要以数据化为标准、信息化为手段，提高政务公开工作的质量。首先，要充分列出事项清单，将清单作为政务公开的管理工具之一，明确政务公开的范围、边界、责任主体等。其次，要推动政务公开工作的程序化和操作化，明确政务公开的流程、时效、审批等问题。最后，要针对政务公开制定合理明确的考核和监督标准，并将政务公开纳入政绩考核，严格审视政务公开的结果。

（二）制度化保障

要进一步落实政务公开的制度保障，进一步健全完善政务公开法规体系等。首先，要健全完善公开制度，对于各级行政机关的政务公开内容、范围等要求做出统一部署，并提供公众反馈渠道，落实主动公开制度。其次，要完善法律保障。从顶层设计层面健全政务公开的法律法规系统构建，为政务公开制度建设提供相应的法律保障。最后，健全监督考核机制，政府内部将政务公开纳入考核，各部门间建立监督机制，同时增强外部监督力量，有效发挥社会多主体的监督作用。

（三）多元化渠道

首先，要注重信息传播渠道的多元性和多样化。政府更应充分利用除门户网站之外的多元渠道拓宽信息传播范围，在保证各平台信息一致的情况下，增加信息公开的方式方法，例如利用短视频平台快速发布，为社会公众精准快捷推送政务信息等。

其次，是注重政务公开中的信息双向互动。政府不仅要在多元化平台中进行政务信息的公开，还要应对社会公众对于政务工作的疑惑和建议，及时进行解答和反馈，充分吸纳群众合理的建议并予以落实，将单向的政府、信息发布平台转化升级为双向的群众沟通平台。在此过程中，主流官方媒体也需要及时做好“定调”的工作，确保引导的方向正确，对于不合理的言论及时进行反馈和纠正。

最后，政府应当加强宣传引导，协助公民树立当家作主的意识，提高公民参与治理的积极性。

（四）安全化机制

信息技术是把双刃剑，政务公开应充分兼顾信息的充分公开和安全公开。一方面，政府应当不断更新提升技术水平，全面维护门户网站、微信微博等平台的正常有序运营，确保平台的数据安全。另一方面，需要构建科学的信息安全机制，确保公开的信息不涉及隐私，不影响稳定和安全，要坚决落实网络治理，防止错误的政务信息或负面的舆论对群众生活造成负面影响，确保群众能够得到真实客观的政务信息。同时，也应加强合理使用网络的宣传倡导，呼吁公众共同维护网络环境。

（五）专业化培养

数字时代下，信息传播更加快速，政府工作更加透明，这也对公职人员提出更高的要求。政务公开让工作人员的言行都受到群众监督，工作人员的形象即代表了政府的形象，同时，工作人员的信息化知识技术不足，容易导致政务公开的工作效率降低。因此，要进一步加强政府工作人员的业务能力培训，确保专业化，打造一支高水平的人才队伍。