农业政策性银行全面预算管理研究

戴 晶 中国农业发展银行宁夏回族自治区分行

一、前言

预算作为国家战略发展以及相关政策内容的重要体现，同时对国家顺利推进治理体系的完善与发展以及提高治理能力现代化均发挥着重要的支撑作用，属于一种宏观调控的主要手段。为此农业政策性银行应该提高对预算管理制度改革创新的重视度与关注度，推动其贯彻与落实，主动谋划，精心组织，扎实推进改革。然而，全面预算管理在政策性银行中起步晚，使用还停留在初步发展探索阶段之中，整体管理体系还未进一步建立与健全，从而不能充分发挥其管理作用。

二、银行实施全面预算管理必要性探究

(一)全面预算管理的含义

全面预算管理始终坚持以企业战略发展目标作为重要导向，通过对后续一定区间内所实施的生产经营活动以及在此期间获得的财务管理结果进行全方面的预测与规划，从而提高企业各项财务资源与非财务资源配置的科学性与合理性，同时还会对具体执行过程开展监督工作与分析工作，做好及时将执行结合进行评价以及反馈，对企业生产经营活动的改变以及合理调整起到作用，从而有效促进企业战略发展目标的顺利实现以及管理活动的有序开展。全面预算管理作为预算理念全员参与、对业务范围实现全部覆盖管理以及对管理环节进行全过程跟踪的一个综合性系统，能够促使企业自身发展的长期或者短期目标、发展战略等方面与企业年度行动计划相互进行协调，对部门目标以及总部进行合理的整合，推动企业战略方案更好的贯彻与落实。正如戴维奥利(美国管理学家)所言：全面预算作为少数能够将组织全部关键性问题有效结合在一个系统中的一种管控方式。

(二)全面预算管理的主要原则及意义

1.全面预算的主要原则

一是服务战略原则。预算管理需要切实以全行战略为基础，科学使用最佳的预算编制方式，从而逐渐演变为以实际经营效益为重要核心指标和具体经营目标紧密切合的预算管理模式，推动全行业务高质量发展，确保战略落地生效。二是业财融合原则。将全行经营目标进行预算指标量化、分解处理，将业务预算视为根本立足点，将价值管理视为核心内容，推动收入预算与支出预算更加细化、明确，有效衔接新分类分账管理要求，实现业务预算与财务预算的有机统一、动态平衡。三是成本效益原则。统筹资产负债及对应的收入和支出，收入预算应该坚持“应收尽收”的管理原则，对于支出预算而言，则应该对各个经营成本(如资金、风险等成本)实现全面覆盖，促进增收节支，提升投入产出比。四是刚性管控原则。年初将所有财务预算管理事项统一纳入预算管理，做到应纳尽纳，除不可预见的外部驱动等重要事项外，原则上年度期间不追加预算项目，做到无预算不开支，超预算严审批，强化预算刚性管控。五是激励约束原则。对激励性财务资源做到奖罚对等，奖优罚劣、鼓励先进、带动后进，除部分难以平滑考核的事项外，其余事项原则上按季兑现，突出激励约束的时效性，充分发挥激励约束作用。

2.推动战略发展目标的顺利实现

作为农业政策性银行，在实际经营管理过程中应该始终坚持以国家意志为基本执行原则，切实满足与服务好“三农”(即农业、农村、农民)的现实需求，始终坚持银行发展规律“三位一体”的办行发展观念，充分发挥“当先导、补短板、逆周期”的关键作用与效果，应该合理使用预算管理此种推动战略目标顺利“落地”的管理工具。利用全面预算管理来实现对资源配置的统筹管理以及合理优化，从而对保持国家粮食安全提供优质化服务、促使脱贫攻坚成果更加巩固化、促使其不断拓展，有利于加强其和乡村振兴密切联系、通过农业现代化发展、加快农业农村的建设速度，实现区域协调化发展，推动农村生态文明建设发展等一系列国家重大发展战略目标以及农发行主要职责主要业务的管理目标得以顺利实现。

3.防范经营风险问题的产生

安全性原则作为银行在实际经营过程中最为重要的管理原则之一。全面预算管理往往需要对外来一定阶段内所开展的经营活动开展统筹规划，推动相关工作人员能够清楚地考虑现阶段政策决定对于银行为未来发展可能会带来的消极影响，从而实现未雨绸缪。与此同时，参与编制管理活动的相关部门工作人员可以通过对数据进行横向对比、纵向对比，能够有效发现以往经营过程中潜在的风险要点。全面预算管理对政策性银行提供了及时寻找出风险要点的一种管理工具。通过对历史数据进行整合与分析，预测与评估银行未来发展可能会面对的一系列问题，及早制定好对应的解决方案。

4.更加精准的控制经营成本

与常规模式下成本核算方式不同，全面预算管理打破了机构本身发展的局限情况，有效使用滚动预算以及零基预算等多种多样的预算编制方式进行干预，严格按照“两上三下、三个层面考核贯通”的原则，贯彻落实年度预算工作以及三年滚动预算管理工作。同时，还应该提高预算管理的刚性约束力度，对由于落实国家相关政策等客观性影响因素而造成的误差情况，应该按照经过程序审批结束后，在对预算管理目标进行完善与优化。还应该提高对预算执行情况的监督考核工作的重视度与关注度，用好全面预算管理系统，推动预算刚性控制目标的顺利实现，针对预算评价过程中所得出的显著偏差情况，则应该及时对决策领导层以及管理层提出更加可行、更有针对性的优化意见，有利于最大限度发挥其对决策的支撑作用。

三、问题分析

(一)全面预算理念的影响力不够

不管是财务会计、还是管理会计，财务会计部门均是开展预算管理工作的“发起人”“组织人”以及“牵头人”，推动全面预算管理工作有序开展的难度在于：以前预算编制就是财务计划的编制，财务会计部门在编制预算时一般是在历史数据的基础上，对预期数据做一定的预测后进行编制，对全行战略性的业务经营计划难以掌握全面的数据，业务与财务的穿透性、贯通性、黏性不足，预算未对全行的业务形成强有力的支撑，价值引领业务的牛鼻子作用未有效发挥。全行相关业务部门对本部门预算编制职责认识不清，还停留在全面预算就是财会部门工作的错误理念上，尚未形成良好的全面预算管理观念，未养成编制本部门的预算管理习惯，在提供业务数据时态度不积极、数据不全面。

(二)全面预算编制执行力度不到位

农业政策性银行全面预算起步晚，2019年底制订了全行财务预算管理办法，2020年开始编制全面预算，逐步推行“三下二上”的预算编制流程和零基预算、三年滚动预算的编制方法。财务预算编制尚停留在总行及省行层面，尚未全面推行到市县机构，全面预算的执行层级需要进一步延伸，不断实现逐级编制、分层汇总、上下联动、动态调整、统筹平衡的目标。再加之，全面预算编制方法较为复杂(如滚动预算与弹性预算等)，预算编制方式存在差异性，所以预算准确率也明显不同。

(三)全面预算管理体系还未健全

全面预算管理作为银行管理体系之一，不但需要满足专业工作者对会计数据的需求，还需制定满足预算管理需求的财务会计制度以及数据分析处理的管理系统。就人员方面而言，总行及省级分行的财务工作与运营工作是分开进行的，但县市机构财务、运营工作职责未分离，同时缺少专业性的全面预算管理工作人员，基层工作人员往往面临上面千根线，下面一根针的状态，对预算工作思想不重视，预算工作的专业性、精细化、准确性与总分行的要求有差距。预算的评价体系尚未健全，重编制轻评价的现象依旧存在，需要通过相应的激励机制，促进预算目标的实现。

四、农业政策性银行实施全面预算管理的优化建议

(一)强化全员参与全面预算管理的理念

全面预算工作涉及政策性银行各个方面，需要灌输全员参与的理念，完善、优化成本效益管理意识。“全员”参与，严格要求企业各个部单位以及岗位的工作人员均应该参与进预算编制环节以及实施环节之中，使其都能够参与到预算执行过程追踪，从而有利于促使预算工作的贯彻与落实，进而实现编制预算的管理目标。为此，银行管理层应该鼓励与支持工作人员共同参与到全面预算管理工作中，才能够促使全面预算管理不再只是局限于预算管理部门与财务工作人员，能够促使业务部门以及一线基层工作人员能够有机会与想法共同参与其中，并且在行动上、工作上推动全面预算管理工作的落实与开展。

(二)选择适宜的预算编制方式

预算编制方式具备复杂性，并且每一种方式均存在对应的适用范围、优缺点等。为了更好地避免全面预算编制环节存在一定风险，农业政策性银行应该结合自身战略发展目标与经营特点等内容，选择对应的预算编制方式，从而进一步调整与优化全面预算编制方法与编制环节，有利于提升预算编制的实效性与科学性。首先，在具体编制过程中可采取上下结合、分级编制等混合预算方式。通过总行向下级机构传递年度预算编制相关原则标准，下级机构在预算年度工作开始之前将编制工作完成情况及时传递给上级部门，当年度预算草案通过上级部门审议过程中，对下级部门进行传达。其次，在预算编制具体开展环节，应用零基预算管理方式能够明显提升工作的透明程度，同时还能够进一步提升预算控制管理工作的质量与水平。零基预算能够消除以往年度经济活动因素所带来的消极影响，能够更好地符合农业政策性银行未来经济活动开展的现实需求，更好地适应内部环境与外部环境的变化，能够一定程度上降低浪费情况。再次，还应该不断转变与优化预算编制方式，有利于从根本上提升预算编制工作质量以及工作水平。最后，建立健全农业政策性银行自身数据资料库，充分利用大数据技术寻找满足自身发展需求的适宜编制方法，有利于推动全面预算编制的信息化建设。

(三)通过考核提升执行能力

全面预算考核作为农业政策性银行对预算执行具体实施情况，对应开展科学合理的考核工作以及评价工作，将其视为预算执行相关工作这奖惩考核的一项评估依据。针对于预算管理有关工作人员预算调整提供科学的意见与建议，能够对政策性银行发挥一定程度的约束作用与激励作用，有利于推动经营目标顺利实现。为此还应该加强与完善农业政策性银行考核评价力度与考核制度，首先，为了促使预算执行效果更好地满足经营目标需求，则应该建立健全对应的、权威性的评价考核制度，并且还应该不断调整与优化考核评价方式与措施，明确对应的评价指标内容，从而对财务资源与非财务资源的合理配置提供可靠的参考依据，有利于提高资源配置的合理性与使用的有效性，从整体上提升农业政策性银行的全面预算管理能力与水平。其次，采取定期考核、定时动态考核此两种管理方式，对全面预算结果开展对应的考核工作，从而有利于及时寻找出实际执行过程中潜在的问题并予以解决，纠正不合理行为，有利于保障年度预算编制工作能够按照战略性规划方案顺利实现。最后，对关键考核指标进行突出、重点管理，政策性银行考核指标设定应该紧紧抓住重点之处，对重点之处的考核指标开展严格的管理工作；对于一些非重点关键指标，则应该根据实际情况增加考核次数，定时定期或者根据变化进行跟踪与考核，再突出关键重点内容来保障农业政策性银行年度预算目标的顺利实现。

五、结语

综上，全面预算管理作为农业政策性银行突出内部经营管理瓶颈点的重要工具，有利于合理配置财务资源，推动业务预算和财务预算两者的融合度，促进财务管理制度的改革创新，最大限度地发挥好农业政策性银行在逆周期的改善作用。此外，银行还应该深刻认识推动全面预算管理工作实施的必要性与重要性，了解现实情况，主动寻找并解决日常经营过程中所存在的问题，对应调整与优化全面预算管理体系，最大限度地发挥好农业政策性银行的作用，推动其能够更加稳定、更加规范地发展与进步。■