加拿大开展兽医体系效能评估的做法及启示

刘 莹，纪 帆，朱崧琪，季新成，张佳瑜，刘 荭

（1.深圳海关，广东深圳 518045；2.海关总署国际检验检疫标准与技术法规研究中心，北京 100013）

当前，由动物疫病引发的生物安全问题对国际贸易发展的制约日益突出，全球兽医事业面临严峻挑战。在“同一健康”倡议下，世界动物卫生组织（WOAH）确立了兽医服务的全球公益属性，持续关注成员兽医机构能力建设，着力促进兽医体系效能（performance of veterinary services，PVS）的不断提升，以早日促成全球共治的良好局面。继1996 年首次在动物卫生法典中提出兽医体系质量评价标准后，WOAH 不断对这一能力建设标准进行修改和充实，并依据此标准于2005 年制定出兽医体系效能评估工具（tool for the evaluation of PVS，以下简称PVS 评估工具），在全球大力推广PVS 评估工作[1]，力求借助这一全球一致性系统评价方法，建立起强大的效能提升机制，为提高成员兽医服务效能提供支持，从而实现全球动物卫生、动物福利及公共卫生状况的持续改进和完善。

作为一个综合性评价兽医体系运行效能和质量水平的国际标准，PVS 评估工具涵盖了对兽医体系人力、财力、物力资源，技术权威性及能力，与利益相关方互动关系以及进入国际市场等4 大方面、45 项关键能力指标、5 个不同等级的客观评估[2]。各成员依此鉴定其兽医体系现有能力与国际标准的差距和有待改进之处，与利益相关方共铸愿景，规划资源，确立优先事项，制定切实可行的战略规划与发展计划。PVS 评估工具的预期应用场景主要包括3 个方面：一是检查既定目标实现情况，分析内部体系实际效能水平，以提高工作效能、促进贸易发展为目的开展自我评估；二是以杜绝疫病输入隐患，保护动物资源和人民健康安全为原则，为制定进口政策措施而对出口方兽医体系实施评估；三是为从外部视角查找差距和不足，收获权威发展建议，确立优先发展事项和战略规划或为获得国际项目资助而主动申请WOAH 专家评估[3]。截至目前，已有142 个成员向WOAH 提出评估申请，137 个成员已完成PVS 评估[4]，其中大部分为欠发达或发展中国家/地区，其目的多为借助PVS 评估查找自身兽医体系存在的短板，力求通过专业建议明确改进方向并依此申请定向国际资助，从而在国际贸易中寻求机会。

加拿大是WOAH 成员中为数不多的，较早申请完成PVS 专家评估并公开发表评估报告的发达国家之一。2017 年，应加拿大政府申请，WOAH派出专家组，经过历时19 d 的会谈、考察和走访，根据PVS 评估工具程序，对加拿大兽医体系进行了全面评估。通过这次评估，加拿大兑现了持续改进、精益施策的坚定承诺，充分展示了其处于世界领先水平的兽医服务能力。在受评的45 个关键能力中，35 个领域获得了5 分的最高分级评价，满分项占总体评估标准项的78%。其兽医体系的绝大多数能力被专家组认定为完全符合国际标准，运行效能处于国际最高水平，没有重大弱项[5]。

我国是进出口农产品贸易大国。未来国际贸易的加速流通将加大外来动物疫病的跨境传播风险，在全面深化改革，加快构建新发展格局的背景下，对以“风险”与“开放”为职能重点的国门生物安全工作提出了“优化、协同、高效”的必然要求。加拿大的实践经验表明，开展PVS 评估是加强核心能力建设的有效途径。本文将借鉴加拿大开展PVS 评估的经验做法，探讨如何加强国门生物安全工作核心能力建设，提升体制机制运行效能。

1 加拿大开展PVS 评估的经验做法

通过开展PVS 评估，加拿大兽医主管机构——加拿大食品检验署（CFIA），不仅以多项职能优势收获了全球贸易伙伴的认可和信任，也从国际权威专家建议中明确了应对未来风险挑战的可持续发展方向，在有效应对粮食和动物资源风险，快速适应多变全球贸易环境中占得了先机。而这些收获源于CFIA 在以下两方面的经验做法。

1.1 运用PVS 评估标准理念开展内部评估，提升核心能力，收获认可信任

多年来，CFIA 始终坚持在各项工作中推广和应用国际权威标准。基于风险的内部审计评估在促进其核心能力建设上发挥了十分重要的作用。通过引入系统的PVS 评估标准框架和循环促进理念，逐步对重点职能领域实际效能水平进行审计评估，并对照PVS 评估要素的关键能力要求，查找与既定目标或国际标准的差距，针对性地进行改进、完善，从而分步实现重点职能领域核心能力的定向提升，为其在PVS 评估中获得高分、赢得赞誉奠定了坚实基础。CFIA 审视并重点改进的领域包括：

（1）法律法规支持和保障。CFIA 制定了为期2 年的前瞻性立法审查计划，在考虑潜在风险、国际标准、优先事项、行业发展的前提下，对目前立法实施动态审查，必要时进行修订或重新起草[5]。例如：为保障《加拿大食品安全法》有效执行，将13 项基于食品商品的法规与《消费者包装和标签法规》中的食品相关规定整合，于2018年颁布《加拿大食品安全条例》。通过确立执行食品企业许可制度、实施可追溯管理和执行食品安全预防性控制计划三大要素规定，建立起更加坚固的，以预防为主的综合性监管方式[6]。

（2）人员配置和管理。2016 年CFIA 对内部人员配置框架进行了审计，其目的是以优良的人员配置保障业务顺利有效开展。根据审计提出的更新人员配置配套政策，明确问责制度，积极监督实施绩效评估等建议，CFIA 后续完善了人员配置框架政策和流程，建立了问责监督机制和绩效评估程序，使人员配置在符合机构能力要求、公开公平招录的同时，充分体现了效率和效益，这不仅提振了人员信心，也促进了业务目标的实现和工作效能的提升[5，7]。

（3）预算投入和绩效。在2015 年完成的投资规划审计中，加拿大财政部建议CFIA 在各项业务计划中，依据风险预判明确5 年优先事项和战略并申请预算，同时概述3 年内以现有资源投资的职能，并衡量整体投资计划和投资规划的有效性及效率。CFIA 依此实施了改进，依据风险和优先事项设立了五年战略投资计划并对已完成的业务计划及相关经验教训进行回顾性审查，以指导改善投资绩效[5，8]。

（4）核心技术和能力。加拿大很早就意识到疫病监测以及早期预警、应急响应、风险分析等是与兽医机构未来适应性最为密切相关的关键能力，以审计、审查和评估为抓手，保障上述核心技术能力的持续提升。例如：通过对陆生动物卫生管控的流行病学监测审计，审查控制程序和措施的有效性，促进指南的完善和对监测数据的整合、验证控制[9]；通过对召回和应急系统的审查，加强部门联动，保持应急意识，解决部分地区资源短缺等问题。这包括：通过完善突发事件指挥系统（ICS），建立外来动物突发紧急疾病支持协议（FADES），以促进CFIA 与相关职能机构、各省主管部门之间的沟通和协调，定期在全国或各省范围内与国际合作伙伴举行模拟演习以及健全应急资金供应机制[5，10]；使用最新技术和风险评估方法，不断审查和更新企业风险分析（ERA）和进口商风险分析（IRA）模型，应用客观数据评估受监管方的食品安全或动物健康风险水平，通过快速适应新兴科学趋势、行业风险变化，不断创新技术，提高能力[11-12]。

（5）与利益相关方互动。与利益相关方的良好互动可促进兽医主管机构各项政策措施获得理解和支持并有效实行。CFIA 从对利益相关方协商流程的评估中获得了启发，依据强化信息公开，建立协商机制及加强联络沟通等建议，构建了协商政策和框架并设立各联络点，支持促进与利益相关方的双向交流[5，13]，为推行兽医领域的社会共治打下基础。后续，加拿大农业和农业食品部（AAFC）还计划举行行业圆桌会议，促进政府与行业就面临的关键问题开展战略合作[14]。

1.2 主动申请WOAH 专家评估，收获权威建议，改进尚存弱项，寻求更高发展

主动申请WOAH 专家评估，显示出加拿大对兽医体系优化和可持续发展的关注，表明了加拿大坚持改进、谋求发展的立场和态度。PVS 专家评估突破了CFIA 自我审视的局限，借助专业、独立、系统的外部程序，以一种全新的视角和更加透明、公正的方式，让其全面了解到尚存的短板和弱项；并通过提出供其参考的权威、针对性改进建议，帮助CFIA 紧密结合全球发展战略和自身需求，确定优先改进和发展事项，将兽医服务推向一个全新的高度和水平。

评估中加拿大收获了包括改善信息管理、开发综合数据库，实现动物管理电子化、全链条可追溯，完善动物福利、饲料、兽药和食品安全相关的立法改革以及倡导动物卫生及兽医卫生管理行业资本支持在内的十余条针对性建议[5，15]。

从CFIA 近3 年的部门报告可以看出其依据评估建议所做出的跟踪和改进。例如：CFIA 牵头开发的加拿大食品安全信息网络（CFSIN）。这一安全的在线平台连接着全国各地的食品安全主管部门和食品检测实验室，成为了加拿大首个食品安全的总数据库。CFIA 及其合作伙伴可以通过持续开发的便捷应用工具，利用平台程序实现数据信息的共享分析以及专业知识、前沿技术；风险情报的及时获取，为食品安全风险预警和突发事件应对提供了强有力的决策支持[6，16-17]。此外，CFIA 在全面推行动物信息电子化及终身可追溯方面也取得了一定进展，更完整准确的、信息可追溯的《动物健康条例》拟议修正案，已于2022 年春季在《加拿大公报》第一部分预先公布，一旦发布实施将帮助加拿大更有效及时地应对疫病暴发和食品安全问题[17]。

2 加拿大经验做法带来的启示

我国是农业大国，进出口农产品贸易在国民经济中占据重要地位。2020 年，我国农产品进出口总额达2 469.3 亿美元，同比增长8%[18]。据WOAH 前瞻性预测，到2030 年全球畜牧产品贸易占比将从现在的10%提高至30%以上[19]。在全方位对外开放格局下，我国农产品进出口贸易将因此迎来全新的发展机遇。然而，机遇与挑战并存。国际贸易的与日俱增、贸易方式的多元化发展，令跨境动物疫病的发生和传播更加分散、隐蔽。不可预估的风险也将对我国畜牧养殖业和食品安全，甚至经济社会稳定造成潜在威胁。肩负防范和化解重大生物安全风险以及促进产业发展、服务外交外贸大局双重责任的国门生物安全工作迎来了前所未有的巨大挑战。如何从战略高度，前瞻性地加强重点领域能力建设，提升内部体制机制的运行效能是适应未来变化，应对风险挑战，统筹安全与发展的关键。加拿大凭借内部审计评估定向提升关键能力，以及主动申请WOAH 专家评估收获权威建议改进尚存弱项的做法，充分证明了借鉴与应用PVS 评估标准和循序促进理念开展效能评估，查找核心能力差距不足，针对性提高“短板”水平，对促进核心能力建设和提升工作效能的强大效用，为我国提供了引进、推广PVS 评估系统方法，以效能评估为抓手，分步、有序促进国门生物安全工作核心能力建设，提升体制机制效能的良好启示。

2.1 聚焦核心能力建设，构建科学适用的内部效能评估体系

在深入贯彻落实总体国家安全观，推进国家安全治理体系和治理能力现代化建设的总体要求下，借鉴PVS 评估要素，创建科学、适用、可行的，符合我国国门生物安全工作实际的内部效能评估综合指标体系，并制定配套评估指南和具体实施计划。构建具体指标时，既要关注与未来全球发展最为相关的关键能力，又要契合机构改革“优化、协同、高效”发展原则对人员、业务、系统优化整合的具体要求。参照加拿大“以评促改”的重点领域，以立法更新、队伍管理、资源配置、技术能力、沟通协作等核心能力为重心设立评估指标，并借鉴加拿大在各审计评估中的切入点制定评估指南，同时制定分步评估、定向整改的具体实施计划，为开展国门生物安全工作效能评估提供有力技术支撑。

2.2 加强交流协作，建立国家层面统一的效能评估协调机制

我国国内及口岸兽医卫生管理分设模式下，更需要部门间的联动协作，建立协调统一的效能评估协调机制。一方面制定沟通交流的模式框架，依托国务院畜牧兽医主管部门多年来跟踪研究PVS评估标准、理念、案例及推进省级效能评估的经验，定期开展交流互动，协调推进效能评估工作，共同探讨后续发展方向；另一方面成立联合效能评估专家组，除积极参加WOAH 组织的相关培训，持续跟进PVS 评估相关动态外，还就评估背景、体系、程序、计划开展培训，联合培养、组建一支专家队伍，为同步推进效能评估或为实施联合交叉评估提供技术和人才储备。

2.3 推动联合共治，在重要口岸城市开展联合效能评估试点工作

按照“先试点、再推广”的总体思路，在全国范围内逐步推行联合效能评估。可选取天津、青岛、上海、深圳等进出口农产品吞吐量大、对口贸易国家多、贸易种类纷杂、贸易方式多样的口岸城市，推动开展海关与兽医主管部门联合开展效能评估试点工作。通过联合评估摸底，深入了解国门生物安全工作体系及当地兽医体系的实际运行质量和管理效能，一方面为筹备全国范围内联合评估，掌握国家兽医体系整体效能水平打下基础；另一方面也为共商理顺管理职能，健全国内外口岸兽医卫生体系，统筹资源、共同推动行业贸易发展提供改进依据及合作努力方向。此外，还可为申请WOAH专家评估，推动我国兽医体系整体建设迈上更高层次奠定基础。