技术赋能、结构重塑与制度创新：基层数字政府改革的逻辑*

刘 祺

一、问题的提出与分析框架

党的二十大报告强调，加快建设网络强国、数字中国[1]。数字政府建设作为网络强国与数字中国战略的有机组成部分，已成为“十四五”时期深化行政管理体制改革，推进政府治理创新的重要路径，各地数字政府改革持续加速，信息技术红利正在转化为政府治理效能。《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，要加强基层智慧治理能力建设[2]。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》提出，实施“互联网+基层治理”行动，提升基层智慧治理能力[3]。数字政府改革由国家治理、省域治理、市域治理向基层治理领域延伸，包括县区、乡镇(街道)、村居(社区)等层面的数字化改革。基层政府承担着大量行政事务，是服务企业群众的“最后一公里”，亟须技术赋能提高行政效率，改进服务质量。那么，数字政府改革是怎样实现与基层治理的融合互动，实践落地中存在哪些现实梗阻，如何通过数字技术推进基层政府治理体制、运行机制、业务流程、应用场景的全方位系统性变革，本研究将回答这些问题。

数字化转型是运用数字技术与数据资源推动组织架构、业务流程和价值创造的变革，政府数字化转型在横向上重构政府与市场、政府与社会、政府与公民之间的合作关系，在纵向上重塑各层级政府和不同治理主体间的联系机制[4]。数字时代，科层制的官僚组织被奈斯比特所描绘的“新网络组织模式”所取代，即彼德·德鲁克笔下的“以信息为基础的组织”，政府管理层次与管理人员大幅减少，以应对瞬息万变的信息社会和知识经济的挑战[5]。互联网的开放性、无界性、去中心化“倒逼”政府权力结构改变，由科层结构变为扁平结构，传统权力集中制度走向分权制度，通过权力“统”与“分”的有机结合实现政府治理的理性、有序和有效。在这样背景下，政府数字化转型促使新的制度体系产生，实现治理方式和组织体系的变革。然而，数字化转型存在着一个悖论：技术应用只有与其所处的组织体制、制度环境、领导素养相适应才能释放红利引领变革，现行组织结构与制度安排因其根深蒂固难以轻易被撼动，信息技术的“嵌入”不仅无法改变传统体制反被科层制所“吸纳”，被用以巩固科层组织结构及其碎片化形态，成为数字化转型的障碍[6]，改革陷入“技术嵌入性困境”。

图1 基层政府数字化转型的“技术-结构-制度”分析框架

技术嵌入、治理结构、制度安排是影响数字治理应用的三大因素，数字化转型一定意义上是“技术”“结构”与“制度”三种变量有机结合与反复互动的非线性过程，三者的互动关系决定了改革成效。基层数字政府改革在技术层面即政府借助新一代信息通信技术，实现平台应用融合、信息数据共享、服务场景再造和数字技能提升，以更有效的方式分配信息(数据)；在组织层面即政府基于数字基础设施的赋能，推进地区联通、层级贯通、部门协同与公私协作；在制度层面即政府适应数字化治理新理念新模式进行的法治化、制度化、规范化和标准化行动[7]。为此，本文运用数字化转型方法，探讨基层数字政府改革从“技术赋能”“结构重塑”到“制度创新”的运行逻辑与要素组合，提出基层政府数字化转型的分析框架(见图1)。数字技术和政府制度有着相互关联和相互调适的作用机理，既是自变量也是因变量，彼此之间互存着因果关系。“结构”作为中间变量，在一定条件下传递技术、制度之间的作用力。数字技术天生扮演着“赋能工具”的角色，成为制度创新和组织变革的“催化剂”，通过数字技术嵌入政府科层制体系，再造行政流程、重塑组织架构、革新服务方式，实现有效的制度供给。“信息技术在现存结构和组织运作的积累可能引发剧烈的结构和权力转移”，“信息技术进步对官僚机构产生的一个主要潜在影响是构造信息处理和信息流动的能力，这种构建是通过互联网实现的，而非通过对角色、组织关系和运行程序进行严格的界定而完成的。但在实践中，效率和有效性的增长主要依赖组织结构与制度设计，而不是技术的基础设施”[8](P30)。

二、基层数字政府改革的逻辑理路

党的十九届四中全会首次提出“推进数字政府建设”[9](P17)，数字化转型已成为推进政府治理现代化的重要途径，浙江、上海、广东、北京等积极探索基层数字政府改革，贡献出“最多跑一次”“一网通办”“一网统管”“一网协同”“接诉即办”等一系列享誉全国的创新经验，从中亦可窥探基层政府数字化转型的逻辑。基层数字政府建设不仅是新一代信息通信技术在基层治理中的应用，而且是一个从技术融合到业务融合再到数据融合持续迭代的过程，在技术赋能基础上优化治理体系、重塑治理结构、催动制度创新。

(一)技术赋能：“平台+数据”打造基层数字治理体系

技术赋能在重塑治理结构、优化政府职能、革新治理理念，以及提升政府治理能力和社会协同能力等方面具有重要作用[10]。将用户思维、大数据思维、平台思维、跨界思维等“互联网+”思维运用于基层政府治理[11]，通过对网络平台、系统应用、信息数据、服务场景的统筹规划、整体设计、一体考虑，使基层政府“上、下、左、右”相互贯通、系统融合、综合集成，发挥技术赋能的最大效应，克服传统体制性障碍。例如，东莞依托基层治理综合调度平台——广东省首个市镇村三级全域综合的基层治理平台，对接公安、消防、城管、人社、应急、“12345”政府热线等11个部门17个系统数据，归集人口、企业、地址、房屋、视频、事件、互联网、物联网等8大类基层治理数据，绘制“人、企、地、物、政”等基础要素全景图[12]。发挥先进技术的集成优势和联通优势，构建数据模型算法，挖掘分析政务大数据，深入开展视角更宏观、场景更丰富的多源异构数据关联分析和综合研判，构建政务服务、行政审批、应急管理等应用主题和服务场景，以“数字化+网格化”模式推动数据资源下沉、贯通基层末梢，实现基层治理“一脑汇聚、一屏尽览、一体协同”。当前，一些城市陆续建立起集感知、分析、服务、管理、指挥于一体的城市运行管理中枢——“城市大脑”，拓展完善政务大数据、可信数字身份认证等政务云平台，形成“一云、一网、一中心、多平台”的政务基础支撑体系，构筑从“城市大脑”到“神经末梢”的基层精细化治理体系。针对基层治理中存在的职责不清晰、权责不对等、条块分割问题，北京运用“12345”政务平台大数据，推出“街乡吹哨、部门报到”与“接诉即办”改革，实现事项收集、一线呼叫、集中受理、统一分拨、部门响应、群众评价、跟踪督办的基层事务处置的完整闭环[13]。这些改革理顺了条块关系，强化了基层部门统合，推动了治理重心下移，赋权改变原先基层政府在治理过程中有责无权的窘境，同时创新政民关系，从单向度政府管理到多向度政民互动。

(二)结构重塑：理顺基层组织变革与治理主体间关系

信息技术发展是催生组织变革的重要因素之一，技术嵌入性理论、信息能力说可以解释信息技术与组织的作用关系。有学者提出互构论的分析思路，技术与组织的关系是一个技术提供方和技术使用方之间相互建构的过程，即携带双重结构(技术的逻辑结构和运用技术所需的组织结构)的信息技术和组织本身的结构现状，都具有一定程度的能动性作用[14]。治理结构作为实现公共目标的工具，是有意识的被组织设计或机构重组。信息技术嵌入“倒逼”政府权力体系与治理结构的改变，在结构调适的吸纳、互动和变迁过程中推动政府超越组织边界的桎梏，突破传统的部门界限和职能分割[15]，跨地区、跨层级、跨部门、跨公私领域协作成为现实。数字政府建设助推政府治理体系的全方位、系统性、重塑性变革，通过流程再造、规则重塑、功能塑造、生态构建，形成整体高效的政府运行体系、优质便捷的普惠服务体系、公平公正的执法监管体系、全域智慧的协同治理体系[16]。例如，浙江以数字政府改革为牵引，综合运用数字化技术、数字化思维，构建明晰化的县区、乡镇(街道)权责体系、扁平化基层组织体系、集成化综合指挥体系、数字化应用支撑体系、一体化综合执法体系、立体化管理考评体系。浙江各县区开展“县乡一体、条抓块统”改革，搭建“基层治理四平台”，构筑县乡村三级“一网智治”数字化管理体系[17]，“基层治理四平台”是按照“大口子”原则，将职能相近、协作密切的相关部门进行统一指挥和统筹管理，整合综治工作、市场监管、综合执法、便民服务等多部门和各乡镇的“多中心、多平台”，这些平台基本涵盖了基层日常管理和服务事项。与此同时，借助全科网格化管理、浙江省政务服务网这两网支撑，构筑横向联通、纵向打通的指挥体系，完成基层治理任务的信息搜集、研判、交办、反馈、评价，打破县乡层级、部门壁垒，实现多跨场景协同，形成县域整体智治格局。

(三)制度创新：适应基层数字治理要求完善制度供给

制度创新是指一项预期净收益超过预期成本的制度安排代替旧有制度安排的制度变迁过程[18](P274)。新技术的应用可以促进制度变迁，同时产生新的利益促使新制度建立。技术驱动流派认为，数字技术的应用能为制度变革提供推拉力[19]。简·E.芳汀建构“虚拟政府”这一新的政府形态，认为克服政府内部根深蒂固的组织性分歧和政治性分歧比构建电子政府的技术能力更为重要，即制度创新比技术创新更为关键[8](P9)。制度创新是基层政府数字化转型的关键所在，通过数字技术应用激发制度变迁，但技术只是加快数字化转型的手段，而不是目的，没有体制机制、行政逻辑和制度安排的重塑乃至突破，数字技术终究被看成是“技术执行”而不是“制度执行”。基层数字政府建设必须要有一套完备的制度保障，即“明确运用新技术进行行政管理的制度规则，推进政府部门规范有序运用新技术手段赋能管理服务”，数字治理过程中的法治、制度与规范将逐渐转化为数字规则之治。通过制度重塑政府运行机制，解决部门协作、内外融合、层级贯通的难题，实现政府内部高效协同；重构政府与市场、社会的制度链接，解决信息不对称、政策回应慢的问题，实现政府与市场、社会的高效协同；用完备数字规则抑制“屏幕官僚”的自由裁量权扩张冲动，以法律法规建设纠正算法伦理失范和维护数字公平正义，防范“技术失灵”带来的信息数据泄露、侵犯个人隐私问题。例如，在北京“接诉即办”改革中，颁布《北京市接诉即办工作条例》，以地方立法形式为数字化改革保驾护航，同时形成区领导高频调度制度、部门协调联动处置制度等规范性文件。又如，浙江印发《数字化改革总体方案》这一改革顶层设计，成为建设运营、数据治理、评价监督的基本指引；颁布全国首部以公共数据为主题的地方性法规《浙江省公共数据条例》，确保政务数据资源统筹配置和高效供给；明确《数字化改革重点多跨场景应用“一本账”》为部门间协作提供依据；出台《浙江省数字化改革标准化体系建设方案(2021-2025年)》《政务信息化项目管理办法》《首席数据官制度》《网络安全风险管理制度》等方案，作为改革过程中标准建立、机制设计、职能分工、流程运行、信息安全的数字规则保证。

三、“技术嵌入性困境”：基层数字政府改革的现实梗阻

技术进步逻辑与官僚政治逻辑有着内在的冲突[8](P12)，现行组织结构、制度安排有着路径依赖的惯性，利益根深蒂固且高度政治化的科层制结构，想要通过信息技术嵌入实现重构绝非易事。与此同时，基层干部数字治理能力的弱化掣肘了技术嵌入的有效实现，基层数字政府改革推进过程阻力频现、结构性矛盾突出，出现“技术嵌入性困境”，阻碍了数字化转型红利的充分释放。

(一)缺乏整体统筹规划，数字化改革效能难发挥

数字政府是一项长期性、系统性改革[20]，需要协同推进。我国已有二十多个省份出台本地区数字政府行动规划与实施方案，但规划仅到省市一级，鲜有关于基层数字政府与数字治理的内容，出现省市与县区、乡镇(街道)层级之间的数字政府改革脱节现象。在缺乏整体规划和层级贯通的情况下，如政务云、数据共享平台、数据大脑、政务App等公共支撑项目建设分工不科学不明确，个别项目基层政府建设在前，省市级政府统建在后，基层政府被要求推倒重来，以便与上级保持一致，导致先行先试地区系统平台重复建设，加剧基层行政负担，极大浪费了财政资源。一些省市设立基层数字政府改革试点，但实际运行中发现与基层治理实际需求脱节，致使后续试点出现被动应付局面。基层各部门各自为政开展数字化改革，盲目追求创新数量，严重“内卷化”，缺乏资源共享和协作建设，导致各部门建成更为繁杂、标准各异的系统平台和应用，而非通过统一标准，整合现有资源，构建整体性综合平台。囿于编制资源，乡镇(街道)层面没有设立大数据管理机构，亦缺乏关于数字政府建设决策设计部门、建设管理部门、应用服务部门的职责分工，不利于日常协同管理[21]。不少职能部门将任务通过各类政务App下发至基层，同一类信息多头填报、重复录入、多头提交，滋生“数字形式主义”，给本就繁杂的基层工作徒增烦扰。大部分乡镇干部手机安装的工作软件十多个、关注的公众号数十个，使基层同志“望数生畏”，对数字化改革产生抵触情绪。

(二)数据治理体系未建立，部门间协作存在障碍

现有基层数字政府建设沿袭传统电子政务时期的流程思路，采用独立建设模式，各部门独自作出需求预算并就单个项目公开招投标，整体方案互不通气。例如，城管局建设的部分监控系统与公安局已有系统相重复，建成后缺乏跨部门协作机制。层级间、部门间、业务间统筹不足，过多的应用平台自建，“小烟囱”嵌套于“大烟囱”之下，不利于实现整体智治。数字政府建设与运营的核心内容是对政务数据的治理，各地虽然已经建成省级或市级层面统一的政务云平台、大数据中心，着力推进各委办局技术融合、业务融合与数据融合，但覆盖“省市—县区—乡镇(街道)—村居(社区)”的数字治理体系尚未启动建设。基层数据共享程度和部门协作程度较低，数据治理更是处于概念阶段。因缺乏数据回流机制，基层政府向上要数据困难，数据共享质量差、时效差、能力差[22]，导致各委办局业务隔离严重，各自为战。各地虽然推出省级一体化政务服务平台，但实际应用中与一些部门业务系统未能互联互通。部分委办局出于责权、保密、权限考虑，横向数据共享交互仍存在困难，如税务局、市场监管局等垂直管理部门由于系统相对独立，无法接口对接和调用数据，数据不能直接共享，致使“一网通办”“一件事一次办”“跨省通办”等应用场景创新无法协同推进。上级要求县区各部门把业务数据录入省政务服务平台，因系统不通，多个业务部门的事项数据需人工进行二次录入，相当部分的数据仍然采取线下获取方式，导致时效性不强，增加工作量同时降低了工作效率。

(三)线上线下业务未融合，数字服务质量需提升

政府数字化转型的目标是以科层制为主的线下政府与扁平化为特征的线上政府之间频繁互动，最终实现融合[23]。然而，基层数字服务模式与传统线下服务体系存在结构性张力，一些地区建设各自为政、管理各行其道、标准未能统一、数据互不联通，线上线下难以深度融合。例如，广东推广“综合窗口”受理模式，浙江推行无差别全科受理，但在中西部不少地区的县区行政服务大厅，相关审批部门仍然是“物理式集中式”进驻，无法实现“一窗受理”。部分县区尚未打通一体化政务服务平台和实体政务服务大厅后台办事系统，信息需多头填报，线上线下办事不同步。更有甚者，一些部门审批职能尚未进驻大厅，办事企业群众仍需多头跑、多头办，县区级政务服务事项全程网办率未达标，高频事项在基层“一件事一次办”的数量不足。基层数字政府工作体系运行效率不高，堵点难点频现，工作措施和方法不精准，存在数字服务供给不足和供给过剩并存的结构性矛盾，基层智慧党建、数字政务、社会治理等各类数字治理与服务平台分散建设，使用中存在网站信息更新慢、用户反馈不及时、政务服务供给低效、App普及率和使用率偏低等问题。政务服务事项向乡镇(街道)、村居(社区)延伸下沉不足，乡镇村居的自助服务机器形同虚设，离“就近办”要求有差距。数字时代强调公私主体多元协作治理，然而基层数字平台普遍缺乏在线参与及回应功能，社会参与渠道不足，限制了数字治理中的社会参与。此外，一些基层群众数字技能素养不足，难以有效获取在线政务服务，数字鸿沟现象持续扩大。

(四)基层干部数字素养不高，数字治理能力较弱

“技术的物质构件代表的仅是一个潜在的能力，只有当智力结构开始使用它的时候，技术才会对组织和个人产生实际的作用”[8](P3)。基层数字政府改革不单单依托信息技术应用，还需要依赖组织结构设计及组织中的“人”，即基层干部的数字素养及其治理能力。数字素养包括数字认知素养、数字能力素养、数字实践素养等方面[24]，数字化工作方式与基层传统工作方式存在一定的融合难度，基层干部普遍缺乏数字思维和数字技能，对数字政府建设理解不深刻，重视程度不够，缺乏方向感和长远规划，不具备用数据说话、用数据决策、用数据治理、用数据服务、用数据创新的习惯[25]，尚未掌握线上“键对键”与群众沟通、了解社情民意、走网上群众路线的本领。部分基层单位改革意识和动力不足，存在上热下冷、整体联动少、部门协调差的局面。目前，基层部门负责政务信息化项目的人才储备较为薄弱，数据治理和分析应用人才匮乏，且因待遇和晋升受限，技术岗位人员流失严重，致使基层数字治理无法深入。县区政府信息中心或大数据管理局日常工作处理行政事务远多于技术实操，没有时间进行系统培训。不少地方仍需要依托服务外包企业的技术人员支撑信息系统与数据库运维，政府自身对信息化项目的掌控能力较弱。有些基层干部数据安全意识不强，存在数据伦理与隐私保护风险，如疫情防控期间社区工作人员使用QQ、微信、问卷星收集居民身份证号码等信息，经互联网传输数据而非通过电子政务专网。

四、技术与结构、制度的非适配性：改革问题根源解析

基层数字政府改革涉及思维理念的更新、权责关系的重构、治理模式的创新、政府流程的再造、工作方式的转变，涵盖行政改革的主要方面，若要打破体制性固化局面，亟须顶层设计、统筹规划及相关配套改革共同推进。然而，技术与结构、制度之间存在一定非适配性，信息技术嵌入基层治理过程受制于官僚组织刚性约束[26]，无法克服部门壁垒、制度路径依赖等固有体制性与制度性弊病。组织结构与制度安排甚至能够反作用于信息技术的设计和应用，影响信息技术在基层政务管理与政务服务中的应用效果。与此同时，信息技术工具本身存在应用限度，对资金投入水平、治理主体能力有一定要求，且易产生“数字鸿沟”、信息泄露与网络安全风险，影响了信息技术与基层治理有效融合程度。信息技术与组织结构、制度安排只有在不断的嵌入、吸纳、调适中，才能实现有效赋能，即政府数字化转型所遵循的技术融合、业务融合、数据融合过程。

(一)传统行政体制掣肘，数字治理机构设置不完备

“职责同构”之下，政府层级间紧耦合，基层治理数字化转型仍未脱离对上级政府“结构重塑”“向下赋权”的依赖性，基层是上层体制结构惯性的延续，缺乏改革自主权与创新空间。省市级数字政府建设面临的行政壁垒与信息孤岛问题，在基层改革中被进一步放大。各委办局均使用上级系统平台，不同单位对同一个事项定义的标准不统一。本计划以数字政府改革破解传统弊病，但“大烟囱”之下的“小烟囱”强化了部门壁垒。例如，当某个行政事项需要多部门协调处理时，因部门间权责不清晰、数据不连通，导致沟通成本高、协调难、效率低等，单就“企业注册信息”一项，县大数据管理局与市场监管局存在数据共享障碍。基层机构改革不彻底，机构设置存在先天性问题，如县级信息中心和电子政务中心分别设在县委办、县政府办，管理政务服务、电子政务内外网，而非按照“一类事项原则上由一个部门统筹”整合于县大数据管理局。县大数据管理局由“一局两中心”构成，“两中心”为大数据中心和政务服务中心，人员编制严重不足，公务员编制仅为个位数，政务服务中心综合窗口均为劳务外包人员，人员流动大，培训不到位，服务能力较弱。乡镇(街道)层面尚未设置大数据管理机构，相应任务落在党政综合办和政务服务中心，编制和专业力量更为紧缺，由办公室人员兼任或业务部门人员兼职，即使在广东、浙江的一些经济发达乡镇，具备数字政府改革基本知识与数字技术使用技能的人员很少，难以匹配数字政府建设与运营的大量专业工作要求。

(二)政策法规制度不健全，创新应用缺乏明确依据

制度的重要功能是为政治中的行为主体提供激励与约束。治理主体行为源于制度安排，激励能够在某种制度安排中产生，行为绩效便取决于激励强度。制度创新能够使基层数字治理结构更加优化，行政效率提升同时降低成本，公共财政能力进一步加强。当前，基层数字政府改革专注于技术手段的应用，忽视了制度层面的支持，缺乏政策制度与运行机制的谋划，一揽子配套制度建设尚未跟进，如技术层面的数据共享制度、运营运维制度，管理层面的信息化项目管理办法，以及考评机制、监督机制、交流机制等。省市印发的有关信息系统建设、网络信息安全等文件在基层宣传学习不到位，县区直接修改文件抬头下发，造成“制度空转”局面。一些地方政策法规滞后于信息技术应用，受相关立法缺失所限，公共数据资产未能确权，如何收费、归谁所有，如何共享部门间数据、向社会开放数据、引入企业数据，均未有明确规定。与此同时，数据安全、网络安全问题困扰各地改革，一些干部惧怕因给出数据而出错，不愿承担政治风险，固守原有制度的“变相路径依赖”，在改革中懒政怠政。囿于基层政府创新能力和经验的不同，以及现有政策情况有别，且权力制度供给天生有着垄断性，加之机制不完善等因子的共同作用，在制度变迁中基层政府发挥的作用偏离合法逻辑、效率逻辑的现象时有发生，导致某些变异创新行为的产生。为避免改革创新过程中的偏差和异化，政府可以运用法律法规和制度环境的塑造来约束引导治理主体创新行动，以此化解改革风险，并有助于克服官僚偏好，增强其改革收益预期，降低制度性交易成本。

(三)基层资源禀赋不同，财政资金投入难以全覆盖

资金投入问题是数字化改革中信息技术有效应用的主要桎梏。基层数字政府建设任务艰巨，数字基础设施软硬件耗资巨大，囿于不同地区资源禀赋差异，政务信息化投入两极分化严重，不少地方未能建立数字治理的完整体系，面临“已建成的地方任务繁重，没有建成的地方寸步难行”的尴尬局面。受限于分级财政制度，基层数字政府建设需要依托本级预算，在缺乏上级统筹安排情况下，不同地区改革步调不一致、数字治理水平参差不齐。例如，经济欠发达地区财政资金较为紧张，县区一级政务信息化投入仅能满足基本需求，乡镇(街道)一级尚未将政务信息化纳入财政预算，无力承担系统与应用建设支出。一些基层数字政府处于“不完全建设”“半拉子工程”局面，前期投资建成了平台应用，但后期运营维护和数据治理经费不足，日常工作中只能“人工操作+电脑运行”同时进行，或建成的平台应用因功能有限无法满足上级新任务新政策要求而被弃之不用，或上级有新的系统平台建设标准、接口标准，基层单位需要重新建设对接，造成有限财政资源的浪费。与此同时，一些经济条件较好的县区和乡镇(街道)，或具备充裕财力引入技术外包企业，或招募一批专业人才保障改革实施，创新性完成数字治理工作。长此以往将拉大基层政府之间的数字化发展差距，不利于跨层级跨地区互联互通。

(四)政企协作机制缺失，技术供给与需求间不匹配

“行政官僚在执行政策及复杂计划方面的专业知识对于发展基于信息的治理而言是至关重要的”，“私人承包商可以在信息系统方面提供专业知识。但只有政府内部的专家才能重新设计他们的内部系统和决策流程；他们重新设计的方式应该符合各种各样的法律、规章制度、历史和实践知识等因素，这些因素是设计和执行可行性系统所必需的”[8](P79)。当前，基层政府缺乏足够技术力量与专业人才开展数字化转型工作，因而必须依托技术企业，将政务信息化项目外包给企业，然而，数字政府建设的政企合作模式处于探索之中，责任分担机制尚未明确，致使建设与运营过程问题频现。出于保密需要，有些工作事项不便交由外包企业完成，出现“会干的不能用，能用的不会干”情况。受限于政府部门的“行政语言”与外包企业的“技术语言”难以完全匹配，基层数字政府建设需求调研不精准，作出的系统平台无法回应业务需要，解决不了基层治理的突出问题，陷入了“实战中不管用、基层干部觉得不好用、群众感到不受用”窘境。我国中西部的县区政府大力引入业内头部技术企业承建，但这些企业缺乏本地化深入，仅把先前模块化方案照搬照抄过来，一经建设验收完毕，技术人员抽身前往下个市场，无法保障后续运营运维。县区各局没有相关信息化科室，数字政府项目交付后没有专职人员负责运营，一旦外地厂家响应不及时，项目运行实效性较差，一段时间无法满足业务要求后，只能恢复到传统线下工作模式。

五、摆脱“技术嵌入性困境”：基层数字政府改革的未来趋向

在技术赋能带来的红利下，传统行政管理体制和权力运行机制对于基层改革创新的桎梏将会被技术力量破解或通过技术手段规避，基层政府主动将网络平台、系统应用与信息数据嵌入行政管理体制，技术赋能与技术赋权的双重作用增加了体制的韧性及载荷，开放式、多中心、虚拟化、整体性的数字治理模式将穿透科层制“黑箱”，透明、开放、跨界、共享、协作将成为基层治理新格局的显著特征。必须注意的是，技术红利无法完全取代组织变革与制度创新、权力结构优化带来的效用，最佳的技术嵌入增进治理绩效应遵循数字化转型方法，通过组织、制度、场景、能力与技术应用同步的创新来实现，由此增益技术理性与基层治理的有效互动，摆脱“技术嵌入性困境”，从“赋能式创新”逐渐迈向“重构式变革”。

(一)优化数字政府组织架构，健全改革配套制度规则

明确一体化改革思路，将县区、乡镇(街道)等数字政府建设纳入省市整体规划，为其提供全方位支持帮助，统筹协调不同基层地区之间平衡发展的问题，协同推进基层数字政府、数字经济、数字社会、智慧城市、智慧社区(未来社区)、数字乡村等重点领域数字化改革，最大化利用行政资源，避免各自为政、重复建设造成的资源浪费，实现城乡数字政府一体化发展。进一步明确县区大数据管理局职能定位，在乡镇(街道)成立数字政府改革工作专班，建立“一把手”挂帅的数字政府改革领导小组常态化协调机制，形成横向联动、纵向贯通、整体协作的基层数字政府改革工作协同体系。进一步完善基层政府功能架构，以全省全市一体化平台应用建设为基础，探索基层数字政府运行机制。与此同时，注重改革配套制度建设，健全数字政府建设与政府职能履行的数字规则体系，提升治理主体对制度的认知水平和行为模式[27]。例如，统一技术标准规范，确保各地数字政府建设有规可循；完善项目审批机制，各部门计划自建的系统应报大数据管理局和发改委统一审批；优化预算管理制度，将基层数字政府建设和运营支出纳入专项资金池；完善合作与激励机制，拓展资金来源渠道，社会治理项目由公共财政完全承担，教育、医疗、养老及社区数字服务项目可由第三方收费提供；健全数据要素管理制度，有效治理、有序开放、按需共享数据。

(二)推动建设运营有机衔接，完善基层数据治理体系

技术赋能基层治理是一个循环往复、持续迭代的过程，数字政府建设须“循序渐进”，摒弃“毕其功于一役”的思路及做法，建设的同时注重持续运营和迭代升级。整合县区各部门信息技术资源，组建数字政府运营中心，负责建成后的运营运维工作，同时指导乡镇(街道)建设运营。将省市层面数字政府国资公司的优势资源力量下沉基层，设置县区子公司，省市承建统一的“云、网、数、端”公共支撑平台等共性能力，县区在数字底座基础上着眼于本地特点、产业和规划，开发建设特色应用。省市统建并向基层延伸“一网通办”“一网统管”“一网协同”基础平台，加快省市政务云建设，统一调度云资源，省市层面打通与垂直管理部门的系统平台，理顺业务数据归集、共享与回流机制。在建设市县区两级数据中心和数据大脑基础上，逐步部署各部门、乡镇(街道)“数据小脑”资源池，向基层推广使用政务数据共享交换平台，强化各级数据中心对接，简化数据申请流程，推动数据有序回流，形成多源汇聚、上下流通、关联融合、高效共享的公共数据资源体系。赋能基层增强数据治理、开发应用、数据运营与集成服务能力，摸清政务数据资源底数，形成标准规范的系统清单、数据清单和需求清单。整合各类信息报表填报系统，避免多头提交、重复采集和二次录入，为基层减负增效。

(三)构建明晰化的权责体系，拓展多跨协同应用场景

技术嵌入带来基层治理主体间关系的改变，这一改变通过治理场景的重塑得以体现。基层数字政府改革应立足为企业和群众全周期、全链条管理服务，有序推进基层事务“一件事一次办”业务协同、流程再造、上云运行、闭环管理，从根本上破解基层职责不清、力量不强、效率不高、保障不力等问题。聚焦政府履职与基层治理实际需求，按照“共性+个性”原则，推进市县区职能部门赋能基层，明确部门间权责边界，厘清县区与乡镇(街道)工作界面，解决部门职责不清的问题。构建市县区一体、业务协同的整体政府运行机制，推动层级间、条块间、部门间权责一致、分工合理、协同高效。针对基层治理难点堵点痛点问题，整合各职能部门系统平台，谋划建设基层治理综合平台，推动基层服务、治理和监管“一张网”，实现跨区域、跨层级、跨部门数据共享与业务协同，提升基层末端执行力。围绕基层治理“高效处置一件事”出发点，摸清政务服务、公共服务、社会治理、应急管理、监管执法等事项底数，建立统一的事项梳理标准，以标准化的事项清单、权责清晰的职责划分、多跨协同的应用场景，明确管理对象、管理主体、责任边界和标准作业流程，梳理形成事项清单、职责清单、场景清单，实现清单管理与基层治理综合平台融合，促进服务协同、治理协同和监管协同。

(四)提升干部数字技能素养，增强基层数字治理能力

技术嵌入和赋能基层治理对治理主体提出更高的数字治理能力要求，以避免技术先进性效度被管理滞后性所抵消[26]。应健全基层干部数字技能与数字素养的培训机制，通过分层分类培训，先进地区跟班学习、前沿领域专题培训等方式，强化基层干部对数字政府、数字经济、数字社会、数字治理、数据治理、网络安全等内容的理解认识，培育数字惠民理念，塑造数字化思维，增强数字化适应力、创造力。完善基层数字人才保障机制，高端人才方面，依托县区数字政府国资公司，从头部企业和科研院所引进本地籍贯人才；基础人才方面，制定专职岗位需求计划，有效引导返乡大学生就业，与高校等专业机构合作，培养一批既懂业务又懂技术的复合型人才充实到县区大数据管理部门，发挥对基层数字化改革的组织、指导和支撑作用。推行首席信息官制度，由县区职能部门或乡镇(街道)分管数字政府建设工作的行政副职兼任首席信息官。该岗位负责贯彻落实上级任务部署，组织制订本级数字政府发展规划和实施方案，统筹部门间数据共享与业务协同，负责本级数据治理和多跨协同场景融合创新，根据内外部数据需求开展数据共享、公开和开发利用工作，推动公共数据与社会数据深度融合，推进重点领域应用场景落地实施。此外，首席信息官需积极协调企业社会等多方资源，推动本级数字政府运营机构和政企合作生态建设。