创新“三项机制” 以“小财政”办好“大民生”

李晓斌 欧阳备

作者单位：四川省成都市财政局

成都市财政局用足用好“财政绩效预算管理”利器，创新构建民生投入保障机制、营商环境再造机制和资金快速拨付机制，民生实事取得新进展、营商环境获得新突破、资金使用尽显新质效。“十三五”期间，地方财政收入规模连续跨越2000亿元、3000亿元台阶，基本公共服务等民生支出占公共预算支出比重保持在65%以上，市民和市场主体幸福感、获得感和满意度不断提升。本文从创新构建民生投入保障机制、营商环境再造机制和资金快速拨付机制三个层面出发，系统总结“十三五”期间成都市财政支持民生工程的经验做法，为其他地方政府优化财政职能，保障民生工程的财政投入提供经验支撑。

一、创新民生投入保障机制，以政府过紧日子换取人民群众过好日子

以深化改革创新为抓手，多措并举保民生、破瓶颈、补短板，加快推进全市民生实事项目，显著提升市民幸福感。一是突出“调”，构建稳定投入增长机制保民生。秉持“过紧日子”思想，建立行政运行经费调减机制，大力优化财政支出结构，大幅压减机关事业单位一般性开支，调减结余的资金全部用于民生投入。2020年，非刚性支出压缩超过 20%，实现“三公”经费预算连续10年下降。遵循“以人为本”理念，积极应对新冠疫情冲击，建立财政应急响应机制，统筹安排抗疫特别国债和地方政府债券等财政资金，累计安排专项资金77.5亿元。坚持“民生优先”导向，建立民生投入稳定增长机制，新增财力安排向民生领域倾斜，稳步提升民生投入占比。“十三五”期间，全市环保、扶贫、教育文化卫生支出分别是“十二五”时期的2.2倍、8倍、1.8倍，中心城区和远郊市县最低生活保障标准提高55%、78%，有效提升全市民生福祉水平。二是突出“改”，创新支持民生保障方式破瓶颈。我市积极转变财政投入方式，探索变财政资金“无偿投入”为“有偿投资”，激发财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，撬动社会资本共同参与超大城市治理和民生保障。推广政府和社会资本合作（PPP）模式，累计纳入财政部PPP综合信息平台项目65个，总投资3043亿元。其中，轨道交通项目4个，助力成都市跃居全国轨道交通“第四城”。构建政府投资基金制度框架，设立“3+4+1”的市级政府投资基金体系，累计到位财政资金85亿元，撬动投资总额约834亿元，投资重大产业项目超过30个。其中，与泰康保险合作组建的成都发展基金（一期），成为国内引进保险资本组建政府投资基金的成功范例之一。三是突出“争”，构建向上争取工作机制补短板。抢抓中央实施西部大开发、成渝地区双城经济圈建设等重大战略机遇，改革重大民生基础设施建设项目遴选、包装和储备机制，加大向上对接力度，成都市成为唯一入选中央财政支持住房租赁市场发展试点的西部副省级城市、唯一获批中央财政地下综合管廊建设试点的西部省会城市，共获中央财政补助资金36亿元，有力补齐成都民生基础设施短板。建立分工合作、经费保障和定期报告制度，及时向市政府报告上级补助资金情况。科学划分财政、发改及相关主管部门的职责任务，形成市领导亲自抓、全市各级各部门协调配合的工作合力。2020年成都市获批专项债券、特殊转移支付资金均排名副省级城市第1位，为进一步优化基础设施建设提供了坚实的财力支持。

二、创新营商环境再造机制，以简政放权的减法换取经济效益的乘法

深入推进简政放权改革，严格落实减税降费政策，建设惠企补贴资金平台，改革完善市县财政管理体制，推动财税营商环境再造升级，有效调动了市区两级加快经济发展的积极性，不断提升市场主体获得感。一是实施减税降费政策，助力企业成本再降低。坚决贯彻中央决策部署，全面实施积极的财政政策，依法依规减免行政事业性收费，切实降低市场主体社保缴费负担，有效帮助企业降成本、增效益、添活力、促发展。“十三五”期间，新增减税降费超过1500亿元，占全省比重超60%。二是转变补贴兑现方式，助力营商环境再优化。改变传统“企业找政策”的惠企补贴资金管理模式，开展“政策找企业”智能服务平台试点，赋予平台政策推送、项目评审和资金拨付三项智能化功能，实施提交、受理、反馈、督办、实时查询“一网通办”，运用线上自动评审与专家人工评审相结合的方式，杜绝人为因素造成的评审异常，有效解决企业对财政补贴政策不了解、资料重复提交多、审核周期长、资金拨付慢等问题，实现“数据多跑路，企业少跑腿”。自2021年6月平台运营以来，已有14个专项政策在“政策找企业”智能服务平台上实现精准推送，获奖（补）企业逾800户，资金拨付率达100%，惠企补贴资金兑付近3亿元。三是改革财政管理体制，助力财政实力再跃升。深化中心城区分税制改革，按照放权让利原则，实行“收入下划、财力下倾”的财政体制，除市级统一征收的契税、车船税和保留的市级固定收入企业税费外，其余市级税收和教育费附加收入全部下划缴入区级财政国库，对中心城区当年地方税收收入增长超过全市平均增长水平部分，市级财政按30%予以奖励性补助。2020年成都市一般公共预算收入规模在副省级城市排位稳步升至第7位，区（市）县级财政一般公共预算收入占全市的比重达87.1%，比调整前增加11.5%，一般性转移支付占比提高到74.8%，既增强财政统筹调控能力，又充分调动市区两级增收节支积极性。

三、创新资金快速拨付机制，以预算执行的加速度提升市民的满意度

建立资金直达基层制度、预算提前下达制度和资金使用考核制度，强化预算依法加速执行，以最短的时间将资金转化为实物工作量，切实提升市民满意度。一是建立资金直达基层制度。落实中央特殊转移支付机制，加强直达资金拨付管理，实行单独调拨、专户管理、集中支付，在收到预算分配文件3个工作日内将资金单独调拨至下级财政，并建立直达资金执行进度“红黑榜”考评机制，对重点项目专班跟进、限时办结，最大限度发挥直达资金使用效益。二是建立预算提前下达制度。推进预算资金“先预计、后结算”方式，依法依规提前安排转移支付预计数，促进各级各部门尽早制定资金使用办法，2021年市级年初预算安排区（市）县转移支付资金348.6亿元，较2020年预算增长7.4%，年终再根据执行情况予以结算。推进扶贫资金“先归集、后拨付”方式，市财政和有扶贫任务的区（市）县提前在同级国库开设财政扶贫资金支出专户，归集扶贫、财政奖补等资金，依据扶贫项目实施进度及时进行拨付。“十三五”期间市财政高效拨付各类扶贫资金29.69亿元，助力成都提前1年完成减贫任务。推进防疫资金“先拨付、后清算”方式，开通政府采购和国库支付两个“绿色通道”。2020年全市77.5亿元疫情防控专项资金实时拨付，依据疫情防控工作开展进度适时进行清算，确保防控物资按时保量到位。三是建立民生资金使用考核制度。建立预算执行进度通报制度，按月对市级部门民生资金支出预算执行进度进行考核通报，督促相关部门尽快将资金转化为可感可及的民生工程，切实提高资金使用效益。2021年9月，对2000万元以上且执行进度低于55%的58个重大民生项目和上年结转预算资金执行进度低于75%的41个部门进行了通报。建立财政结转结余资金清理制度，按年清理、收回结余资金和连续两年未用完的结转资金。2017—2020年，市级财政累计盘活结余结转资金265亿元，并全部用于安排民生实事项目。