论民族事务治理现代化的逻辑——以《民族区域自治法》序言为中心的阐发

钱锦宇

在理解当代中国政治语境的构成要素时，宪法序言所载明的“统一的多民族国家”是一个极为重要的切入点。在“统一的多民族国家”这一政治语境下，民族事务治理现代化必然是整体推进中国国家治理现代化的逻辑必然和构筑“中国式现代化新道路”①习近平：《在庆祝中国共产党成立100 周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2021 年，第14 页。的重要环节。2021 年8 月，习近平总书记在中央民族工作会议上讲话指出，回顾党的百年历程，党的民族工作取得的最大成就，就是走出了一条中国特色解决民族问题的正确道路，必须坚持和完善民族区域自治制度，提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平。②参见《习近平出席中央民族工作会议并发表重要讲话》，http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/28/content_5633940.htm。如果说由宪法所确认的民族区域自治制度，是解决民族问题、促进各民族共同繁荣的具有中国特色的基本政治制度，那么，值得关注的是，民族区域自治制度与民族事务治理现代化之间的辩证关系是什么？民族事务治理现代化的内在逻辑是什么？在国家治理现代化的进程中，应该以什么为遵循？为了回答上述问题，笔者首先将论述民族区域自治制度与民族事务治理现代化之间的辩证关系，在此基础上，通过对民族区域自治制度最重要的规范性文本——《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）的序言进行阐发，探索民族事务治理现代化的内在逻辑和根本遵循。

一、民族区域自治制度是推进民族事务治理现代化的制度基础

作为具有显著中国特色的国家制度和治理体系的重要构成，民族区域自治是中国共产党人在继承马克思主义关于民族事务治理理论的基础上，根据中国的民族事务治理实践而不断发展起来的理论与制度，是马克思主义关于民族事务治理理论中国化的重要成果。

（一）民族区域自治是中国共产党创制的民族事务治理的特色制度

从党的建设层面来看，民族区域自治制度的理论与实践，是延安时期的重大创制。1938 年，中共六届六中全会上，以毛泽东同志为核心的党中央就已经提出各少数民族“有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家，……各少数民族汉族杂居的地方，当地政府须设置由当地少数民族的人员组成的委员会，作为省县政府的一部门，管理和他们有关事务，调节各族间的关系，在省县政府委员中应有他们的位置”①毛泽东：《论新阶段》，新华日报馆，1938 年，第57 页。。在这种治理理念的指导下，1941 年，民族区域自治作为中国共产党人治理民族事务的基本理念和方略，载入到奠基中国共产党局部执政的宪法性文件——《陕甘宁边区施政纲领》当中。在中国共产党第七次全国代表大会上，毛泽东同志做了题为《论联合政府》的书面政治报告，对中国共产党创制的民族区域自治制度予以了充分肯定。②《毛泽东选集》（第3 卷），北京：人民出版社，1991 年，第1084 页。在中华人民共和国成立之际，中国共产党与时俱进，将局部执政时期支持和保证民族事务治理的制度上升到全面执政状态下的常设制度，并通过“临时宪法”予以确认和规定。1949 年9 月29 日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第五十一条规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”随着社会主义建设进程的加速，1954 年，制定颁布了中华人民共和国第一部宪法，第三条规定：“中华人民共和国是统一的多民族的国家。各民族一律平等。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏各民族团结的行为。各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”1982 年宪法则再次确认了民族区域自治制度，尤其是在1984 年第六届全国人民代表大会第二次会议审议通过《中华人民共和国民族区域自治法》之后，民族区域自治制度基本上实现了制度化和法律化。

（二）民族事务治理现代化是发展和完善民族区域自治制度的题中之义

在一定意义上，中华人民共和国成立七十余年、改革开放四十多年，尤其是党的十八大以来，贯穿于中国政治进程中的一条主线，就是以国家治理现代化为导向的政治改革。坚持和发展民族区域自治制度与推进民族事务治理现代化是一个整体。民族区域自治制度是推进民族事务治理现代化的制度性依据和规范性基础，为推进民族事务治理现代化提供了根本方向和基本原则。而民族地区治理体系和治理能力是中国特色国家制度及其执行能力的一种体现，推进民族事务治理的现代化，是发展和完善民族区域自治制度的重要目标和导向。民族地区治理的推进，必须在宪法和《民族区域自治法》的框架下来展开，而推进民族地区治理的现代化，是发展和完善民族区域自治制度的必然要求，即改革不适应实践发展要求的体制机制和法律法规，使民族事务治理的各方面制度更加科学、更加完善，把各方面制度优势转化为民族事务治理的效能，充分发挥社会主义制度优越性。

（三）全面贯彻落实《民族区域自治法》是民族事务治理现代化的内涵要求

在2019 年全国民族团结进步表彰大会上，习近平总书记指出依法治理民族事务在铸牢中华民族共同体意识、维护和发展民族团结进步事业中的重大意义，强调“要全面贯彻落实民族区域自治法，健全民族工作法律法规体系，依法保障各民族合法权益”③习近平：《习近平谈治国理政》（第3 卷），第301 页。。在全面依法治国作为国家战略布局的背景下，依法治理民族事务、实现民族地区治理的法治化，是推进民族事务治理现代化的核心要义。由于《民族区域自治法》既承担了具体落实宪法所规定的民族区域自治制度的立法任务，又是其他民族事务治理法律规范的上位法依据，因此，《民族区域自治法》能否得到有效的实施，直接关系到民族事务治理现代化能否取得实效。这不仅要求在宪法的基础上对《民族区域自治法》的各项规定予以严格的遵守和执行，更是要在深入理解《民族区域自治法》序言所包含的内在逻辑和理论内涵的基础上，将《民族区域自治法》序言所承载的原则和精神贯彻到《民族区域自治法》的各项规定的具体遵守和执行当中。唯有如此，才能真正寻求到《民族区域自治法》的立法意志，实现民族事务治理现代化的有效推进。

无论是在大陆法系还是英美法系国家，法律文本的序言，往往是该部法律的灵魂和精义所在。这一点在宪法序言中表现得最为清晰。然而，就中国的中央立法实践而言，除《宪法》之外，只有《民族区域自治法》等三部法律包含序言。这就不得不让人对该序言的法理内涵和法律效力问题产生兴趣。①关于《民族区域自治法》序言的法律效力研究，可参见郑毅：《〈民族区域自治法〉序言效力论》，《法商研究》2017 年第4 期。关于法律文本序言的功能与意义，国内学界已然注意到序言对立法的历史背景的阐述而赋予其政治与法理意义②参见谢维雁：《论宪法序言》，《社会科学研究》2004 年第5 期。，并指出文本的正文条款更专注于根本制度框架的构建，而序言与正文共享法律的基本原则和精神并互为补充③参见吴杰：《论宪法序言是宪法的重要组成部分》，《法学杂志》1990 年第2 期。。实际上，从立法过程来看，之所以在《民族区域自治法》设置序言，一个重要原因就是诸如四项基本原则、反对大民族主义和地方民族主义等内容在宪法的序言中得以呈现，因此在《民族区域自治法》中也同样不宜写入文本的正文部分④参见敖俊德：《〈中华人民共和国民族区域自治法〉释义》，北京：民族出版社，2001 年，第30 页。，只能写入《民族区域自治法》的序言当中。由此可见，《民族区域自治法》的序言，实际上承载着规定和确认坚持党的领导、坚持社会主义道路、维护统一的多民族国家、反对大汉族主义和地方民族主义等中国治理民族事务、推进统一的多民族国家建构、促进各民族团结进步的基本法律原则和精神。

人类法律文明发展史表明，对于不同时期和不同社会发展阶段的政治共同体而言，重要的法律原则往往能够融入该政治共同体的意识形态，并对人们的思维方式、决策制定和行动逻辑形成一种直接或者间接的支配。从法律的逻辑自洽性来看，法律原则体现了法律的整体价值判断和价值追求，对法律概念和法律规则的生成以及法律规则的执行和适用都会产生一种涵摄性支配，从而尽可能塑造出一种法律在逻辑结构上的融贯性特征。因此，对于《民族区域自治法》而言，其序言所承载的上述原则和精神，不仅是《民族区域自治法》具体条文所包含的规则的制定基础和遵守、执行与解释规则的根据，更是使《民族区域自治法》在整体上呈现出逻辑自洽性的基石。因此，必须认真对待《民族区域自治法》的序言，结合序言和具体条文两个方面，实现一种视域融合的理解与把握，才能够尽可能接近于《民族区域自治法》立法者的真实意图，从而全面而准确地贯彻落实民族区域自治法的立法精神和各项规定，为民族事务治理现代化提供有效的法律制度支撑和立法精神指引。

二、民族事务治理现代化的内在逻辑

法律文本的序言承载着法律的原则与精神，是法律文本的灵魂依托和精髓所在。宪法序言承载着一种作为政治道德要求和目的之国家梦想⑤钱锦宇：《宪法序言、国家梦想与政制建构——“中国梦”的宪法学阐释》，《法学论坛》2013 年第4 期。，同样，《民族区域自治法》序言也蕴含着表达和反映特定国家意志的政治内涵。这种内涵作为政治道德要求，为推进民族事务治理现代化奠定了四重逻辑基础。

（一）作为历史逻辑的“统一的多民族国家”

一方面，作为一种在数千年中国传统政治实践中形成的制度性事实，“统一的多民族国家”既是中国民族区域自治制度得以创制的重要背景，又是推进民族事务治理现代化的制度语境。党的十九届四中全会明确指出，中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系。①《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019 年，第2—3 页。对于作为中国一项基本政治制度的民族区域自治制度而言，其历史文化的根基和底蕴，就在于宪法序言第十一自然段和《民族区域自治法》序言第一自然段所共同规定的“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”之中。“中国多民族统一国家思想的起源，可以追溯到形成于先秦时代的‘天下思想’中周边民族集团与中原王朝同属一个‘天下’的认识上来。”②[日]王珂：《从“天下”国家到民族国家：历史中国的认知与实践》，上海：上海人民出版社，2020 年，第12—13 页。而与“天下”观形成呼应的是，“大一统”理念实际上塑造了以王权为中心的国家治理逻辑。经历夏商周的大一统政治实践的奠基，秦国统一天下之后即通过郡县制、书同文和车同轨等制度，塑造了被后世沿袭两千年的以大一统为中心的秦制。“天下”观所蕴含的“中原王朝—周边民族集团”的范式与大一统理念及其实践所秉持的一统国家政权的主张相结合，就塑造了“统一的多民族国家”的历史传统。正因如此，当下学者才指出：“中国传统的多民族统一国家思想的最高目标，其实就是一个国家政权之下的‘多民族性’。”③[日]王珂：《从“天下”国家到民族国家：历史中国的认知与实践》（自序），第2 页。民族区域自治制度，就是在批判性继承这种“统一的多民族国家”的传统理念与政治实践的基础上，根据时代要求和战略需要所创制的解决中国民族问题、治理民族事务的国家基本制度。

另一方面，“统一的多民族国家”是民族事务治理现代化获得实效的重要保障。治理现代化是以制度效能最大化为导向的技艺，其实质是通过制度实施治理，把各方面制度优势转化为治理效能，最大程度释放制度的优势。而将民族区域自治制度内嵌于统一的多民族国家这一制度事实当中，恰恰为民族区域自治添赋了一个外在的重大制度优势，确保了民族事务治理现代化的推进获得强有力的外在制度支撑和保障。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事”是中国国家制度和治理体系的一项重大优势。④《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，第3 页。这项制度优势的载体，就是统一的多民族国家。内嵌于统一的多民族国家这一制度事实之中，民族自治地方成为“全国一盘棋”的重要构成。由于民族自治地方多处边疆或内陆偏远地区，为保证各民族共同繁荣发展、促进各民族的交往交流交融和维护边疆安全稳定，国家根据国民经济和社会发展计划，大力帮助民族自治地方加速经济和文化的发展。在实践中，中央在保证民族自治地方依法行使自治权、保障少数民族合法权益的同时，往往通过财政转移支付、对口支援模式、干部调用培养等方式，支持和帮助民族地区加快发展，为民族事务治理现代化的推进提供有利的支撑和保障。

可以说，“统一的多民族国家”既是理解民族事务治理现代化的政治语境，又是确保推进民族事务治理现代化的制度性事实，是《民族区域自治法》序言为民族事务治理现代化提供的一个历史逻辑。

（二）作为政治逻辑的党的全面领导

对于民族区域自治制度的实施和推进民族事务治理现代化的政治实践，有一个政治逻辑，即坚持、加强和完善党的全面领导。

首先，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。郑永年将中国共产党作为中国的执政支柱来解释中国发展模式的生命力和中国得以强盛的原因。⑤参见郑永年：《中国模式：经验与挑战》，北京：中信出版社，2016 年，第69—70 页。在中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导的逻辑结构中，作为中国特色解决民族问题的基本制度，坚持民族自治制度，推进民族事务治理现代化，必须把坚持加强和完善党的全面领导这一最大优势最大限度地发挥出来。其一，党对于民族区域自治和民族事务治理现代化的领导表现为政治领导，其核心问题是政治方向的定位问题。党的政治领导决定了中国民族区域自治和民族事务治理现代化朝什么样的方向发展和推进、为了什么目标而发展和推进。其二，党对于民族区域自治和民族事务治理现代化的领导表现为思想引领。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100 周年大会上的讲话中指出：“中国共产党为什么能，中国特色社会主义为什么好，归根到底是因为马克思主义行!”①习近平：《在庆祝中国共产党成立100 周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2021 年，第13 页。中国共产党作为中国人民的先锋队和中华民族的先锋队，其指导思想马克思主义及其中国化的最新成果，是民族区域自治和民族事务治理现代化的根本指导思想，也是民族区域自治制度发展和民族事务治理现代化推进的最有力的思想保障。其三，党对于民族区域自治和民族事务治理现代化的领导表现为社会动员和力量凝聚。中国共产党“以人民为中心”的执政理念，决定了人民是其执政的最大底气和最深厚的根基。②参见习近平：《习近平谈治国理政》（第3 卷），第137 页。民族区域自治的发展和民族事务治理现代化的推进，归根到底要依靠全国各族人民的团结一致和戮力同心。而“民族工作能不能做好，最根本的一条是党的领导是不是坚强有力。中国共产党的领导是民族工作成功的根本保证，也是各民族大团结的根本保证”③习近平：《论坚持党对一切工作的领导》，北京：中央文献出版社，2019 年，第69 页。。

其次，从民族区域自治制度的创制和发展来看，党的领导始终贯穿其中。正如《民族区域自治法》序言指出的那样，民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决中国民族问题的基本政策。在近百年来的革命、建设和改革的伟大实践历程中，中国共产党创制和发展了民族区域自治制度，并在新时代将推进包括民族事务治理现代化在内的国家治理现代化确定为党的一项重大战略任务。事实表明，党领导下的民族区域自治制度是中国特色解决民族问题的正确道路的重要内容，以党的领导为本质特征的中国特色社会主义才能凝聚各民族、发展各民族、繁荣各民族。党领导民族事务立法、保证和支持民族区域自治法和其他相关法律法规的执行、遵守和适用，是坚持依法治理民族事务、推进民族事务治理体系和治理能力现代化的关键所在。

最后，从党的性质和党的初心使命来看，只有坚持、加强和完善党对民族区域自治和民族事务治理现代化的全面领导，才能保证民族区域自治和民族事务治理现代化始终以实现中华民族伟大复兴和各族人民的幸福生活为导向。中国共产党自诞生起，就以为中国各族人民谋幸福和为中华民族谋复兴为初心和使命。因此，党领导下的民族区域自治和民族事务治理现代化，必然要求以中国各族人民为中心，以实现中华民族伟大复兴和各族人民的幸福生活为导向，从而保证民族区域自治和民族事务治理现代化的正确导向。

总而言之，党的全面的领导，是民族区域自治和民族事务治理现代化的制度保障，要把党的领导落实到民族区域自治的各领域各方面各环节。

（三）作为实践逻辑的“坚持和完善民族区域自治”

首先，从延安时期，尤其是中华人民共和国成立以来，民族区域自治制度的创制和实施，从制度和政策层面，有效保障了少数民族参与国家事务管理的权利。截至2021 年，全国155 个民族自治地方的人民代表大会常务委员会中，均有实行区域自治的公民担任主任或副主任；民族自治地方政府的主席、州长、县长或旗长，均由实行区域自治的民族的公民担任。④参见《中国共产党尊重和保障人权的伟大实践》，北京：人民出版社，2021 年，第23 页。十三届全国人大代表中，少数民族代表438 名，占14.7%。民族自治地方的权力机关不仅享有地方国家权力机关的权力，而且根据当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。其次，在中央转移支付和对口支援机制下，实施民族区域自治的地区的经济社会发展不断增速。以2018 年为例，内蒙古、广西、西藏、宁夏和新疆5 个自治区和云南、贵州、青海3 个省的地区生产总值达90576 亿元，同比增长7.2%，高于全国0.6 个百分点。同时，少数民族和民族地区教育事业高速发展。民族地区已经全面普及9 年义务教育，西藏自治区、新疆维吾尔自治区的南疆地区实现了从学前到高中阶段的15 年免费教育。2018 年，新疆维吾尔自治区学前三年毛入园率已达96.86%，小学净入学率达99.94%，截至2018 年，少数民族双语教育的中小学共6521 所，接受双语教育的在校生309.3 万人，双语教育的专任教师20.6 万人。⑤参见《为人民谋幸福：新中国人权事业发展70 年》，北京：人民出版社，2019 年，第32—33 页。截至2020 年，民族自治地方共设置广播电台、电视台、广播电视台等播出机构729 个。全国各级播出机构共开办民族语电视频道279 套，民族语广播188 套。⑥参见《全面建成小康社会：中国人权事业发展的光辉篇章》，北京：人民出版社，2021 年，第48 页。最后，在民族区域自治制度的保障下，少数民族宗教信仰自由得到了充分保障。西藏自治区有藏传佛教活动场所1787 处，驻寺僧尼4.6 万多人，新疆维吾尔自治区有清真寺、教堂、寺院、道观等宗教活动场所2.48 万座，其中清真寺有2.44 万多座，教职人员2.93 万人。①参见《为人民谋幸福：新中国人权事业发展70 年》，第34—35 页。民族区域自治制度的实践表明，在国家统一领导下的民族区域自治，能够切实保障各少数民族公民享有平等自由权利及经济、社会、文化权利，维护边疆稳定，促进各民族平等、团结和共同繁荣发展。正如《民族区域自治法》序言所表达的：“实行民族区域自治，对发挥各族人民当家作主的积极性，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，巩固国家的统一，促进民族自治地方和全国社会主义建设事业的发展，都起了巨大的作用。”因此，可以认为，民族区域自治制度为推进民族事务治理现代化奠定了坚实的实践基础。

（四）作为法律逻辑的法律治理

治理现代化的核心要义之一就是法治化。因此，坚持和完善民族区域自治制度、推进民族事务治理现代化，必须以宪法和《民族区域自治法》为基础和框架。而《民族区域自治法》序言最后一个自然段关于“《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律”的规定包含着两层含义：

第一层法理含义表明，《民族区域自治法》以贯彻落实宪法关于民族区域自治制度的规定为立法目的。作为国家的根本大法，宪法是治国安邦的总章程。宪法在国家治理体系上具有奠定规范性根基的功能。在全面依法治国的战略布局下，重大改革必须于法有据。国家治理现代化的启动和推进，同样需要获得合法性基础和规范性依据。这就需要以宪法为基础建构一套相对完整而逻辑自洽的法律体系。宪法作为母法，通过合宪性审查机制来保证其他一切法律法规不能与宪法发生冲突，以实现法律体系的逻辑自洽、维护法制统一和制宪者的权威。在民族区域自治制度的法律体系中，宪法序言第11 自然段和总纲第四条，以及第112 至122 条关于民族区域自治的规定具有母法条款的性质，而《民族区域自治法》则是作为宪法的下位法而存在的基本法律，其立法目的和功能就在于细化和落实宪法关于民族区域自治制度的原则性、宏观性规定。

第二层法理含义表明，《民族区域自治法》是实施民族区域自治制度的基本法律。其基本法律的性质，决定了《民族区域自治法》是以宪法为制定依据，调整民族事务治理过程中产生的社会关系的法律，其效力低于宪法，但高于行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章。由于宪法的原则性、宏观性和抽象性，因此在民族区域自治制度的具体运行过程中，《民族区域自治法》起到了基础性作用，并在民族区域自治的法律规范性体系建构中，起到了效力上的承上启下作用。

因此，从《民族区域自治法》序言最后一个自然段的这两层法理含义中可以推导出一个逻辑，即法律治理。这一法律逻辑表明，民族区域自治制度的展开和以治理现代化为导向的民族区域自治制度的发展完善，都必须以法治为根本遵循，在宪法和法律的轨道上和框架内运行。这既是全面依法治国战略布局的内涵要求，也是治理现代化的根本要求。

三、民族事务治理现代化的时代逻辑

对于作为统一的多民族国家的中国而言，民族事务治理现代化既是国家治理现代化的重要组成部分，更是整体推进国家治理现代性建构的一个重点和难点。在此背景下，民族事务治理现代化必然包含着一种时代逻辑。笔者认为，以习近平新时代中国特色社会主义思想，尤其是习近平总书记关于民族工作重要论述为指导推进民族事务治理现代化、铸牢中华民族共同体意识、依法治理民族事务，共同构成了推进中国民族事务治理现代化的时代逻辑。

（一）以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本指导思想

伟大时代孕育伟大理论，伟大理论引领伟大征程。民族事务治理现代化的推进，必须有能够体现新时代特征的、对民族地区政治经济社会文化事业发展规律和趋势做出精准把握和研判、对民族事务治理提出新理念新思想新战略的科学理论体系予以指导。党的十九大提出的习近平新时代中国特色社会主义思想，尤其是习近平总书记关于民族工作的重要论述，明确了以铸牢中华民族共同体意识为主线、以坚持和完善民族区域自治制度和推进民族事务治理体系和治理能力现代化为路径举措，是推进中国民族事务治理现代化的根本遵循。

习近平总书记关于民族工作重要论述从战略基点和战略目标（即必须从中华民族伟大复兴战略高度把握新时代党的民族工作的历史方位，以实现中华民族伟大复兴为出发点和落脚点，统筹谋划和推进新时代党的民族工作）、重要任务（即必须把推动各民族为全面建设社会主义现代化国家共同奋斗作为新时代党的民族工作的重要任务，促进各民族紧跟时代步伐，共同团结奋斗、共同繁荣发展）、主线（即必须以铸牢中华民族共同体意识为新时代党的民族工作的主线，推动各民族坚定对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的高度认同，不断推进中华民族共同体建设，并由此引申出必须坚持正确的中华民族历史观，增强对中华民族的认同感和自豪感，以及必须构筑中华民族共有精神家园，使各民族人心归聚、精神相依，形成人心凝聚、团结奋进的强大精神纽带。必须促进各民族广泛交往交流交融，促进各民族在理想、信念、情感、文化上的团结统一，守望相助、手足情深）、基本原则（即必须坚持各民族一律平等，保证各民族共同当家作主、参与国家事务管理，保障各族群众合法权益。由此引申出必须高举中华民族大团结旗帜，促进各民族在中华民族大家庭中像石榴籽一样紧紧抱在一起）、制度举措（即一方面必须坚持和完善民族区域自治制度，确保党中央政令畅通，确保国家法律法规实施，支持各民族发展经济、改善民生，实现共同发展、共同富裕。另一方面，必须坚持依法治理民族事务，推进民族事务治理体系和治理能力现代化。另外，必须坚决维护国家主权、安全、发展利益，教育引导各民族继承和发扬爱国主义传统，自觉维护祖国统一、国家安全、社会稳定）、根本要求和关键所在（必须坚持党对民族工作的领导，提升解决民族问题、做好民族工作的能力和水平）等方面，①习近平总书记在2021 年8 月召开的中央民族工作会议中发表重要讲话，阐释了上述12 个“必须”。参见《以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展》，《人民日报》2021 年8 月29 日。展示了其自身在政治性、思想性和理论性上的三位一体，科学回答了新时代民族工作举什么旗、走什么路等重大问题，是党的治国方略在民族工作领域的集中体现，以及党的民族工作理论和实践的智慧结晶。可以说，习近平总书记关于民族工作重要论述是新时代坚持和完善民族区域自治制度、推进民族事务治理体系和治理能力现代化的根本指导思想。

（二）以铸牢中华民族共同体意识为主线，增强对中华文化的认同

党的十八大以来，“中华民族共同体意识”逐渐成为中国政治进程中一个高频率出现的术语。2014 年，习近平总书记在中央新疆工作座谈会上提出“树立中华民族共同体意识”，在中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会强调“积极培养中华民族共同体意识”。党的十九大报告明确指出“铸牢中华民族共同体意识，加强各民族交往交流交融”。2019 年，习近平总书记在全国民族团结进步表彰大会上的重要讲话中，旗帜鲜明地把“铸牢中华民族共同体意识”的理念定位为新时代党的民族工作的主线，并且在2021 年8 月的中央民族工作会议上，再次强调“把铸牢中华民族共同体意识作为党的民族工作的主线”“铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的‘纲’”。②参见《习近平出席中央民族工作会议并发表重要讲话》。如果说推进民族事务治理现代化是新时代党的民族工作的重要环节和战略任务，那么铸牢中华民族共同体意识就是坚持民族区域自治、推进民族事务治理现代化的重要内涵要求。

首先，铸牢中华民族共同体意识为推进民族事务治理现代化提供了强大精神动力。自清末民初以来，“中华民族”观念以及以“中华民族”为中心所塑造的革命话语体系，就一直作为中国革命最为活跃的要素而对革命起到巨大的推动作用。中华民族“是被作为实现国民统合的象征而提出的，目的是要建设‘民族国家’，这就是所谓的‘国族’，其内涵已超越了‘民族’的层次而具有‘国民’的性质”③[日]王珂：《从“天下”国家到民族国家：历史中国的认知与实践》，第331 页。。质言之，中华民族是一个经由统合而具有整体性的概念，其“国族”的整体性之下蕴含着“休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共”的共同体理念。在新时代坚持和完善民族区域自治制度、推进民族事务治理现代化进程中，中华民族共同体意识能够作为精神纽带，凝聚全国各族人民的理想、信念、共识和力量。这种理想信念共识的凝聚和铸牢，不仅是推进民族事务治理现代化的强大精神动力，更是指引全国各族人民同心同德为实现中华民族伟大复兴和建设社会主义现代化强国而奋斗的内在精神动力。

其次，铸牢中华民族共同体意识在客观上能够为推进民族事务治理现代化提供稳定的政治环境。铸牢中华民族共同体意识的本质是要在全国各族人民中通过对中华文化的认同来树立正确的祖国观、民族观、文化观、历史观。安德鲁·海伍德指出，在梅涅克的文化民族理论视域中，“‘文化’民族的特点是具有高水平的族群同质性，结果是民族和族群认同重合，……它们受到自然或历史力量而非政治力量的塑造。文化民族的优势在于，它因强大和历史性的民族团结感而紧密结合，通常比较稳定和具有凝聚力，……民族成员的动力不是源自于自发的政治效忠，而是来自近乎天生的族群认同”①[英]安德鲁·海伍德：《政治学》，张立鹏译，北京：中国人民大学出版社，2006 年，第135—136 页。。因此，在这个意义上，“文化认同是民族团结的根脉”②习近平：《习近平谈治国理政》（第3 卷），第300 页。。包括汉族和各少数民族在内的中国各族人民对中华文化的认同，从文化心理的维度，为中国作为统一的多民族国家提供了一个政治正当性基础。也正是这种文化认同衍生出来的国族认同和国家认同，即对中华民族的认同和对统一的多民族国家的情感认同，成为自觉维护国家统一、保障国家安全、反对民族分裂、促进民族团结、维护社会稳定的爱国主义的心理基础，并在实践中转化为行动。而国家统一、社会稳定和民族团结等因素，共同为民族区域自治制度的有效坚持和完善、有序推进民族事务治理现代化提供了必要的政治环境。尤其是当前国际政治经济秩序深度重构，各支配性大国战略竞争空前激烈，全球治理面临严重考验，国际政治意识形态领域斗争锐化，美英等西方国家不断炒作中国的民族问题、人权问题和宗教问题，试图打乱中国发展节奏和扰乱中国发展进程。在这种背景下，铸牢中华民族共同体意识更具战略的重要性和紧迫性。

最后，铸牢中华民族共同体意识在客观上为推进民族事务治理现代化提供了目标导向和战略任务。对于民族地区而言，治理现代化具有多元性的目标导向，以及结构性战略任务。除了实现各民族人民对于美好生活的追求和向往、维护国家统一和国家安全、促进各民族团结繁荣发展之外，铸牢中华民族共同体意识、增强国家认同和中华文化认同，也是其中一个不可或缺的目标导向和一项重大的战略任务。民族事务治理现代化能否取得实效，其检验标准之一就是中华民族共同体意识能否得到铸牢，国家认同和中华文化认同能否得以增强，各民族交往交流交融能否获得促进。

（三）以依法治理民族事务为基本路径，修改完善《民族区域自治法》

首先，依法治理民族事务是推进民族治理现代化的必然要求和基本路径。习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”③习近平：《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014 年，第92 页。由此看来，在中央的顶层设计中，治理现代化的核心要义之一就是法治。对于民族事务治理现代化而言，法治是党领导人民治理民族事务的基本方略和基本方式。而全面依法治国的战略布局要求在法治的轨道推动各项工作。因此，无论是从治理现代化的核心要义来看，还是从全面依法治国的战略要求来看，依法治理民族事务都是推进民族治理现代化的必然要求和基本路径。

其次，必须推进新时代民族事务立法的立改废，将《民族区域自治法》的修改和完善提到国家最高权力机关的工作议程。民族区域自治制度是解决中国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。在社会主义新时代，必须坚持和完善民族区域自治制度。作为实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，《民族区域自治法》的实施取得了巨大的成效，不仅为民族区域自治制度的运行奠定了坚实的规范性基础，而且该法（主要是序言）为发展完善民族区域自治制度、推进民族事务治理现代化提供了历史逻辑、政治逻辑、实践逻辑和法律逻辑。然而，自2001 年2月第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过《关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》以来，距今已有21 年。当中国步入21 世纪之后，尤其是党的十八大以来，党和国家在包括民族事务治理在内的治国理政上取得了一系列重大的理论创新、实践创新和制度创新。在全面依法治国的战略布局下，这些创新成果迫切需要获得法律的确认和保障，并成为未来国家治理和民族事务治理的法律依据。诸如习近平新时代中国特色社会主义思想尤其是习近平总书记关于民族工作重要论述、铸牢中华民族共同体意识、推动各民族为全面建设社会主义现代化国家共同奋斗、维护国家总体安全观、促进各民族广泛交往交流交融、推进民族事务治理体系和治理能力现代化、坚决打击宗教极端势力、民族分裂势力、暴力恐怖势力等民族事务治理的新理念新思想新战略，并没有在《民族区域自治法》中得以完全和明确的确立，因此有必要将《民族区域自治法》的修改和完善提到国家最高权力机关的工作议程。

最后，是修改完善《民族区域自治法》还是制定《民族团结促进法》？要将20 年来，尤其是党的十八大以来民族事务治理取得的重大理论创新、实践创新和制度创新成果上升为成文法，将民族事务治理的新理念新思想新战略上升为作为国家意识的法律，除了修改目前的《民族区域自治法》之外，还有一种替代性方案就是制定全新的《民族团结促进法》。何种方案更为可取是值得认真对待的。笔者认为，无须也不宜另起炉灶制定《民族团结促进法》，原因主要有四：其一，从法律的统一性和延续性来看，对《民族区域自治法》进行修改完善，将近年来民族事务治理取得的重大理论创新、实践创新和制度创新成果，以及民族事务治理的新理念新思想新战略纳入现有法律文本，而不是重新制定《民族团结促进法》，能够尽可能地保持民族区域自治法的统一性和延续性。其二，从法律的立改废过程来看，通过立法程序制定《民族团结促进法》的成本一般在理论上会高于通过修法程序对《民族区域自治法》进行修改完善的成本。其三，从法律实施的角度看，修改完善《民族区域自治法》而不是在实施《民族区域自治法》的同时制定《民族团结促进法》，能够在一定程度上避免在实践中选择性强调或者选择性遵守适用的情况产生。其四，民族区域自治制度是中国的基本政治制度，民族事务立法涉及民族、宗教和边疆等国际敏感领域和国际舆论焦点，通过修改完善《民族区域自治法》而非制定全新的《民族团结促进法》，虽然不能完全消除国际舆论敏感度，但应该能够在一定程度上降低这种国际舆论敏感性。