资源民族主义与中国企业海外矿业投资风险防范

吕文生 赵海云

（1.北京科技大学土木与资源工程学院；2.瑞木镍钴管理（中冶）有限公司）

随着我国经济的发展以及对外开放的深入，特别是“一带一路”倡议的实施，越来越多的中国矿业集团走出国外，与外国开展矿业开发的合作，同时也受到了所在国当地法律和政策的影响，特别是受到当地资源民族之一的影响。为此，分析外国资源民族主义，加强中国企业海外矿业投资风险防范，具有十分重要的现实意义。

1 资源民族主义及其表现形式

资源民族主义是20世纪60年代兴起的，是资源国家“日益加强其资源主权、控制其资源流向、强化其资源价值”的一种政策［1］，随着经济发展的日益不平衡，资源民族主义成为全球矿业面临的最大挑战［2］。马也［3］系统地总结了20多位学者对资源民族主义的定义，张建新［1］、吴磊［4］、余建华［5］等给出了比较有代表性的定义；张建新等［6］还分析了资源民族主义对产业及经济安全的影响；陈宇［7］系统探讨了资源民族主义及其成因，将其归纳为保护主义、经济因素、政治因素等，但该研究并没有从经济核心研究资源民族主义的实质。1962年第十七届联合国大会通过了“关于天然资源永久主权的宣言”，承认拥有资源的国家具有为该国发展和国民的福利使用资源的权利。Ian Bremmer［8］在继承了这一观点的基础上，认为资源民族主义主要有4种表现形式：激进的资源民族主义（Revolutionary resource nationalism）、经济的资源民族主义（Economic resource nationalism）、遗赠的资源民族主义（Legacy resource nationalism）、温和型资源民族主义（Soft resource nationalism），并在此基础上提出资源民族主义显现的2种模式：市场周期模型和讨价还价模型。

资源民族主义主要表现形式有通过税费手段提高国家占有率、清理合同或采矿权证、国有化、增加政府持股、禁止原物料出口等［9］。因此，矿产资源国有化也是资源民族主义的主要表现形式之一，同时政府在资源民族主义兴起过程中扮演了重要角色。政府通过理性化的选择和裁量来控制资源产业，从而实现其政治或经济利益最大化［10］。许多拥有丰富矿产资源的国家已经加强了资源民族主义政策，并以资源为手段来帮助其实现政治目标［11］。

Wilson［10］提出，当前以资源为经济命脉的发展中国家，资源民族主义已发展成为一种普遍的现象，同时资源民族主义还具有全球化的趋势［1］，无论发达国家还是欠发达国家都存在资源民族主义的趋势。因此可以看出，资源民族主义只是一种表象，而其根源却是资本与普通民众的博弈。肖洋［12］指出，从资源国的立场来看，是外国资本掠夺珍贵的矿产资源并获取了高额的利润。因此，在因资源供需严重不平衡而导致国际市场矿产品价格高涨的时期，与矿产资源相关的经济利益分配的公平性受到质疑，资源民族主义现象更加突出。

2 资源民族主义与资源国有化相关案例分析

2.1 相关案例的关联性说明

巴布亚新几内亚（简称巴新）是一个矿产资源非常丰富的太平洋国家，在巴新矿业法中明确规定自然资源属于国家所有，但是由于巴新经济发展比较落后，其无力独自完成矿业开发，需要借助于国际矿业市场的资金和技术。双方会签订相应的合同来固定合作双方的权利义务关系，但矿业开发可能引起的社会环境问题并未被全面考虑。

巴新总理马拉佩曾在2019誓言“夺回巴新经济”，表现了出强硬的资源民族主义立场。巴新政府在审视这些矿业开发合同和矿权管理过程中，特别注重经济利益分配，认为外国公司在矿业开发过程中获得了丰厚利润，而巴新作为资源项目所在国，本应获得资源开发收益最大的部分，但却没能得到相应利益。2019年以来，巴新政府出台了系列涉及资源的相关政策，其中包括修改矿业法、新设税费项目、挑战矿业开发合同、强制国有化、规定本地化要求等各类行政措施。在巴新的外国矿业公司正面临着从业经营的最大风险，Tatol的Pynyang和Papuan天然气项目、Newcrest的Wafi-Golpu铜金矿项目、Barrick和紫金的Porgera金矿等都牵涉其中。

Grasberg铜金矿、Ok Tedi铜金矿、Porgera金矿在矿藏价值和生产规模上均属于世界级矿山。巴新首先在OK Tedi铜金矿上以环境破坏和社区补偿为由，开创巴新资源国有化的先河，再以拒绝续办特殊采矿租约的名义对Porgera金矿进行国有化；而印尼对Grasberg铜金矿借用矿权续办之际对其国有化，对邻国具有潜移默化的影响。

考虑到这3座矿山具有相似的地理位置，当地民众具有民族同根性、文化同源性、思维习惯相似性的特点，故此将这3个矿业项目作为资源国有化案例进行对比研究。

2.2 印尼Grasberg铜金矿国有化案例

自由港麦克莫兰铜金公司（缩写为FMCG）是一家美国的矿业公司，是目前全球第二大铜生产商、第一大钼金属生产商，曾经是全球最重要的金、钴生产商之一。

Grasberg开发后，印度尼西亚（印尼）对矿业领域的投资政策开始收紧，FMCG被迫同意将其在印尼分公司的股权低价转让给印尼，以确保股权比例符合新法要求。因Grasberg原来的矿权在2021年到期，FMCG在2015年就与印尼政府洽谈矿权的续期问题，FMCG承诺归还4座矿山，矿权面积缩减到9万hm2，并承诺继续投入173亿美元，印尼则再延长Grasberg铜金矿特殊采矿租约20 a。

2015年11月，谈判过程中的“索贿丑闻”被揭露，引发舆论激烈讨论，印尼总统佐科要求FMCG再次坐下谈判，原则就是“不能让外国人把钱全部赚走了，印尼必须分到更多的利益”。经过数月谈判，在优先保护本民族利益的幌子下，2017年8月，FMCG被迫同意将印尼子公司的51%股权转让给印尼。到2018年9月，印尼和FMCG终于达成一致，印尼Inalum公司从FMCG手中接过这笔股权，FMCG在Grasberg的股权将逐步缩减，2022年之前保留经济权益81%，2022年之后变为8.76%。

自从2014年以来，力拓看到在Grasberg铜金矿没有享受到任何超额收益，即借印尼政府收购之际，经过一系列谈判，在2018年7月将手上Grasberg铜金矿的40%股份作价35亿美元卖给了印尼Inalum。与中国五矿在2017年花费70亿美元收购45.5万t铜产量的拉斯帮巴斯项目相比，Grasberg铜产量同期高于拉斯帮巴斯项目，每年多出30多吨的黄金产量。显然印尼从力拓手中花费35亿美元收购Grasberg铜金矿的40%股权毫无疑问是白菜价。

2.3 Ok Tedi铜金矿国有化案例

2.3.1 OkTedi铜金矿环境问题

Ok Tedi铜金矿是一座露天矿，位于巴新西部边界的星岭山脉的弗比兰（Fubilan）。其最初股权构成：BHP占60%、巴新政府占20%、Inmet占20%。

BHP在Ok Tedi铜金矿开发中对环境破坏的做法饱受指责。Ok Tedi铜金矿的尾矿坝在1984年发生垮塌，但BHP对环境管理意识淡漠，仍选择维持运营为主。同时巴新政府对环境监管不力，对尾矿坝在管理上放任自流，默许BHP持续向河流中排放废弃物。

为让Ok Tedi铜金矿能够正常运营，巴新政府要求Ok Tedi铜金矿专门设定控制标准来管理环境影响，设定对鱼类和其他生物的影响水平，不得超标；对进入河流的废弃物排放量没有作出硬性规定，而是让BHP选用其他控制办法进行调整。

Ok Tedi河支流的多条小溪携带矿山废弃物进入Ok Tedi河，影响了120个村子。1997年，当废弃物排放导致沉淀快速发生时，浓密的丛林和甘蔗首先死亡，继而出现了大面积植被消失，时间长达一年半以上，造成Ok Tedi河流域、Fly河上游地区的严重污染。

1998年，BHP在Ok Tedi区域的低洼处疏浚清淤坝，以限制沉淀发生及植物消失区域范围，但该措施治标不治本。

2.3.2 环境诉讼案件

1994年，社区和土地主在澳大利亚起诉BHP，指控BHP破坏环境，严重影响当地居民的正常生活，提出了环境赔偿要求。1996年，原、被告双方选择了庭外和解。2000年，由于BHP违反了双方于1996年达成的争端解决条款，原告再次在澳大利亚起诉BHP。2007年1月，原告继续在巴新起诉BHP，指控BHP破坏了当地民众生活，当地居民从Ok Tedi铜金矿项目中获得的收益太少，生活入不敷出，并提出了40亿美元的损坏补偿要求。

在此期间，巴新政府认为BHP根本不顾当地社区和民众的死活，进行了掠夺性资源开采，BHP是一个不负责任的外国矿业公司，世界也发起对BHP批评和负面评价，要求其承担破坏环境的罪责。

2.3.3 BHP退出

BHP长期身陷Ok Tedi金矿项目的环境诉讼中，不能集中精力进行生产经营，同时由于矿山进入后期开采阶段，生产成本也不断提高。BHP同巴新政府、各方股东以及利益相关者进行了大范围的征求意见，土地主和当地社区希望项目能够继续运营下去，但前提条件是要获得已造成的和未来可能发生的环境损害问题的补偿金；而BHP看到项目运营非常棘手，选择向西部省和巴新政府无偿移交在Ok Tedi铜金矿的股权，但不做任何责任约束。

2011年，BHP向巴新政府移交了巴新可持续发展公司（PNG SDPL），和平体面的退出巴新。2012年，巴新政府实现了Ok Tedi铜金矿完全国有化。

2.4 Porgera金矿股权之争

Porgera金矿SML 1为巴新第二大矿山，是世界十大黄金矿山之一。Porgera联营体于1989年5月获得了30 a的特别采矿租约（SML1），并拥有95%的股权。在过去28 a的采矿中，Porgera金矿年均产金50万盎司。Porgera金矿是中国公司在巴新的第二大投资项目。

2015年前，国际黄金价格低迷，Porgera金矿出现亏损。2015年紫金对Porgera金矿进行了困境投资，收购BNL50%的股权。国际金价在2015底触底反弹后，Porgera金矿的经营情况逐渐好转，2019年巴新黄金总产量的25%由该矿生产。正是Porgera金矿丰厚的利润回报，引发了巴新政府和一些政客想分“蛋糕”的思想。

2.4.1 巴新国有化矿业项目的背景

由于巴新政坛波澜，原首相奥尼尔黯然下台，马拉佩成为新一届巴新总理。2019年6月马拉佩组阁后，在议会中提出“夺回巴新”和“重振巴新”，成为“最富有的黑人基督教国家”的施政口号，开始实施资源民族主义政策，致使Pynyang天然气项目、Papuan天然气项目、Wafi-Golpu铜金矿项目开发严重受挫。

目前，按照亚行的报告，巴新GDP增长率已从过去的5%左右将下降到今年的0.2%～0.8%，同时巴新债务已达325亿基纳，巴新经济不断下滑，存在债务违约的巨大风险。巴新政府盯上Porgera金矿续办SML1问题，对Porgera金矿进行国有化有“一箭双雕”的功效，既可以取悦恩加省政府以及土地所有者，又可以获取巴新政府想要的股权利益。

2.4.2 巴新政府对Porgera的隐性征收

2015年，紫金矿业集团（简称紫金）注意到Porgera金矿SML1在2019年到期的情况，续办SML1存在风险。巴里克（新几内亚）公司（BNL）早在2017年6月就申请了SML1延期。2019年8月，BNL上诉后获得巴新法院的裁定：1992年《矿业法》的规定适用于Porgera金矿，允许BNL在巴新政府对SML1续办做出决策前进行合法采矿活动。巴新商务部部长表示，巴新计划在续办SML1时收购Porgera金矿更大的份额。2019年11月，恩加省的土地主请求巴新政府不要给BNL续办SML1，反对BNL继续运营。

2020年4月，巴新总理以环境影响和土地补偿为由，宣布驳回BNL关于Porgera项目SML1延期申请，并组建国家谈判团队，就后续事宜进行协商，暗示将收回矿山由巴新政府负责运营。

2.4.3 博弈走势预计

巴新政府意欲在收购矿山资产的谈判后完成国有化，但BNL也不甘示弱，决心通过法律途径进行维权。在此过程中，技术问题、法律问题、政治问题、经济问题、业主利益以及实践操作等问题将决定博弈结局。

Porgera金矿的后续发展存在下述3种可能性。

第一，谈判结局皆大欢喜，BNL顺利在SML1上续约成功，巴里克和紫金继续运营Porgera金矿，巴新政府和土地所有者获得较多股权。这一结果最符合各方利益，BNL继续沿用相关矿山资产和人员管理；对于巴新政府和土地主而言，获得较多股权后可分享较多利益。

第二，双方谈判破裂，BNL在SML1上续约失败，巴新政府出资买断BNL，但固定资产仍属于合资公司，巴新政府需要出资购买相关资产。

第三，双方谈判破裂，BNL在SML1上续约失败，巴新政府强制BNL撤离。这三败俱伤的结果将给政府带来较大负面影响，会影响国际矿业巨头对巴新的后续投资。

事实上，Porgera金矿停止运营使得巴新政府损失6亿基纳的税收，使得巴新糟糕的经济形势雪上加霜，同时BNL在黄金价格1 900美元/盎司期间，经济损失巨大，囚徒困境的博弈结果可谓两败俱伤。2021年4月，BNL与巴新政府的框架协议主要包括以下内容：①Porgera金矿将由巴新各方和BNL组建的新合资公司持有，巴新各方合计持有51%权益，BNL持有49%权益，BNL将继续成为波格拉金矿的运营方；②巴新各方和BNL在Porgera金矿总开采年限内的经济收益分成比例为53%和47%，巴新方享有的经济分成包括政府税费、从项目公司的分红与其他现金分配所得等；③BNL负责重启Porgera金矿运营的资本融资，单独给土地主1 500万美元；④提高Porgera金矿项目所在地的土地主拥有的权益到25%，连续10 a每年提供Porgera金矿可持续发展基金300万美元；⑤巴新方保留10 a后以市场公允价值收购BNL持有的Porgera金矿49%权益的权利。

2.5 资本压迫下的资源民族主义

通过上述3个案例可以发现，当出现经济与政治动荡时，无论矿山是否有经营缺陷，资源所在地的政治人物都会借助资源升值并使投资方获得巨大利益这一问题造势，从而影响资源开发权益的归属。由资源开发所引发的纯粹经济利益分配问题，被人为地夹杂进了政治诉求后，使得资源开发权属问题变得非常复杂。资源民族主义者借助经济诉求，达到政治与经济2个方面利益的斗争策略，给国际矿业投资者维权带来了巨大困难。殖民时代结束后，民族独立的热潮使资源国有化几乎成为发展中国家政府的道义责任［12］，资源民族主义者将以资源国有化为标志的资源民族主义上升成为国家意志［13］。

相关的矿产资源战略研究［14］显示，矿产资源战略研究重点关注基础担当、绿色环保、科技创新、发展竞争、持续发展等问题。但在发展竞争中，持续发展的最大障碍之一就是资源民族主义。

在资本过剩时代，过剩的资本为获取垄断利润，会对稀缺性资源以及上游的生产资料过度购买。这种过度购买会拉升商品价格，对实体经济构成压迫［15］。这种压迫是长期的、周期性的，它是资本的本质。资本犹如生命体一样，能够感知市场，努力壮大自我，还会遗传与变异（如由资本主义资本变为新封建主义资本［16］）。整个资本发展的特征就是更大、更快、更剥削，这种在公平名义下的剥削就是资本压迫。

资本压迫有的来自内部，也有的来自于外部，但更多的是来自于外部的资本压迫。这种资本压迫并不直接作用于个体，而是通过资产作为媒介，间接地、普遍地作用于社会大众。资本压迫的主要表现形式就是通货膨胀。

在资源开发过程中，所有资源的开发活动都是基于契约来完成的。矿产资源开发合同的订立均是基于当时资源价值评估的基础上展开的，是一种在当时看来基本公平的交易。在经济长期发展过程中，由于大规模的货币超发发行从而使实体经济受到压迫，资产价值升值的同时，资源的价值迅猛增加，而原资源拥有者——当地政府及民众就会感到手里资金贬值后的压力。在一定的政治环境推动下，资源民族主义就出现了。因此可以说，资源民族主义是资源国家部分政客利用国家政治优势，针对资源主权、资源控制权的一种斗争方式，是对资本压迫的一种反抗。

所有的经济活动都是基于货币定价与流通而展开的，世界上大部分的货币都是信用货币，而货币本身的信用是有限的，它会随着时间而贬值。由此可以说，资源民族主义是资本压迫的结果，是经济周期的产物，是政治博弈的表现。同时可以看到，在以矿产资源为经济命脉的发展中国家，资源民族主义已成为一种普遍现象［17］，而资源民族主义全球化的趋势也在迅猛发展［18］。同时，对于资源投资来说，经济动荡期也是资源投资的最佳时期。

而在处于急剧通胀前期的当今历史阶段，应对资源民族主义全球化的趋势，是我国在海外投资矿产资源开发的民族资本需要慎重考虑的问题，这同时也是资源所在地国家持续稳定引进外资需要考虑的重要问题。

3 中国企业海外矿业投资风险应对策略

在世界性疫情蔓延、全球宏观经济出现动荡的条件下，资源输出国的国民经济同样受到严重影响，财政支出加大收入增长放缓，经济纾困乏力，因此迫切需要开拓新的收入来源［19］，并将由此引发资源民族主义新浪潮。

中国作为资源开发投资大国，需要充分认识和深入研究当前形势下的资源国有化风险，未雨绸缪，提前做好应对准备。海外投资项目国有化风险的应对策略主要包括以下几个方面。

3.1 风险认知

虽然资源所在地政府均深知矿业项目对国家的重要性，维护国际矿业市场正常运作，维持与国际公司的长期合作而非短期逐利是其最终需求。但现实中，由于种种原因，部分政客急功近利、舍本逐末，甚至出于不可告人的目的，会尝试推行国有化政策。

如果在资源民族主义初始阶段，企业选择立即离开或展开法律诉讼，投资者将会损失自身的长期利益。因此，国际矿业公司应从战略发展角度更慎重地考虑长远目标，并从自身能力建设着手，抓好安全管理、环境管理的升级，正确处理环境诉讼官司，妥善协商MOA复议，做好矿权续办工作。

国际矿业公司应遵循社会环境相关国际最佳实践标准和法律规范，并在生产经营中协调、平衡各方利益，不在安全与环境问题上授人以柄。通过社会贡献、当地采购、社区基础设施建设、就业与商业机会等，积极履行企业社会责任，与土地主建立利益联系，降低当地社会对项目的敌视，达到共赢互生，实现可持续发展。

3.2 商业保险

签订财产险商业保险合同，可以保障部分财产损失。在国际局势及经济运行稳定时，资源所在地的国别风险一般较低，投资风险基本可控，考虑到性价比的情况，可以暂不办理政治风险险及营业中断险。但国际政治与经济环境的剧烈变化，将使国别风险急剧增加，这时就需要重新考虑保险的事宜。

但由于矿业保险金额巨大，且关系到主权国家的政府意志，因此该保险程序繁杂，索赔期限长，在实践中真正获得足额赔偿并不容易。

3.3 慎重投资决策

当政治风险和市场风险均存在不可控因素时，资源所在地会出现极度政局动荡，地方政府不断通过环境保护政策、加强税收、劳工关系等强制性约束政策，使得重新修订矿业开发合同及MOA协议异常艰辛，若在这种情况下考虑新增投资，则会面临更大的经济风险。因此，静观时变，认真做好风险评估工作，深入评估世界经济大势、当地政坛及投资政策的变化，适当延缓或者取消投资项目的实施，待条件具备时再讨论投资决策是比较适宜的选择。

3.4 法律手段

对资源民族主义政策的事前防范要远远重于事后救济。一旦国有化现象发生，要加强维权意识，通过法律维权解决争端。诉诸法律是根本性、最后性的保障手段。

如果国有化的争议无法通过友好协商获得解决，可通过中国与当地政府签订的相关投资保护协定规定的调解或仲裁机制来解决争议。现行国际法规定：政府应当限制自身国有化征收的主权，履行合同承诺，谨慎行使立法司法行政权力。而《关于解决国家和他国国民之间投资争端公约》（《华盛顿公约》）是应用最为广泛的国际公约。

企业还可以充分利用资源所在地政府的现行法律政策、矿业开发合同、协议等进行维权。主要的途径：①寻求所在地政府的法律救济，包括当地的投资促进法、投资保护法等，为投资者提供安全的投资环境保障；②依靠双方签订的投资开发合同来得到救助；③依靠中国和当地政府共同签署或参加的双边或多边投资协定得到救助。

国际投资法中还存有诸多习惯法可以利用，通过这一途径可使国内投资争端国际化，引入国际组织参与，从而引起国际社会关注，进而更有效地限制主权国家的行政行为，抵消资源民族主义的负面影响。

3.5 适应于资源规模的股权结构探讨

在传统的矿业开发中，矿业公司追求绝对的控股权，希望在较短时间内回收投资并获得超额利润。但对于资源规模大、投资周期长的矿产资源项目来说，将会面临巨大的政治风险。从经济周期来看，熊彼特周期和康德拉季耶夫周期基本一致，在近60 a的大周期中，嵌套有房地产周期、固定资产周期和库存周期等。这些大大小小的周期都会带来经济的波动，同时伴随着政治动荡，并由政治动荡诱发对国外矿业投资的冲击。

适宜的股权结构或许是应对资源民族主义等政治冲击的一种有效策略。无论是对于哪种资源民族主义的显现模式（市场周期模型及讨价还价模型），从已有公司案例可知，受到冲击的矿业公司与当地政府与民众进行谈判后，大都会以矿产地政府及民众提高持股而告终，持股比例一般在25%～60%［3］。因此，对于开发周期长的大规模矿产资源，要从国际货币发行、利率政策、政治导向等更大维度来考虑，要从投资保护、税收政策、土地政策、劳工政策、环境政策等多方面来综合衡量，并在开发初期就应适当考虑当地政府与民众的持股比例以及灵活的持股方式。

Porgera金矿事件具有一定的代表性。一方面，之前巴新政府方面股比仅为5%，在通货膨胀的条件下，巴新政府认为自己吃亏，所以拒绝了采矿证延期申请。另一方面，Porgera金矿主导方为欧美公司，近年欧美公司与部分欠发达矿业国家的纠纷屡屡发生，文化、利益冲突不断。从长远看，新的框架协议使得Porgera金矿与巴新政府的关系更加紧密，政治风险降低，有利于各方长期、稳定地取得经济收益。在此事件中，BNL应对得当，展现了国际合作和争端解决的自信与从容，为中资企业解决海外争端提供了成功范例。

4 结 论

通过系统研究发现，资源民族主义是资本压迫的结果，是经济周期的产物，是政治博弈的表现。通过案例分析可以发现，在新的经济周期中，巴新矿业项目所面临的资源民族主义及资源国有化风险非常高。在经济大幅波动及政治剧烈动荡的当前环境下，采取积极对策来应对将来可能的风险，做到未雨绸缪。本研究所提出的防范策略，可有力地降低或规避风险，保障全体股东的基本权益，这些措施对防范海外矿业投资风险具有重要意义。从长远看，适宜的股权比例有利于降低资源民族主义政治风险，有利于投资方、政府和土地所有者获得持续、稳定的经济收益。