城乡居民基本养老保险制度减贫机理与推进路径

成志刚，张亚男

（湘潭大学公共管理学院，湖南 湘潭 411105）

一、引言

随着我国老龄化的加剧，原以传统家庭养老为主的养老保障功能弱化，难以满足养老需求，老年人面临更高的返贫风险。党的十九大报告强调要深度推进养老、医疗社会保障制度改革。

当前，城乡居民养老保险已成为保障城乡老年人生活的基本制度安排，对缓解我国城乡老年人贫困趋势具有重要意义。根据国内外经验，“除了经济发展外，社会保障制度，特别是养老金制度在减少老年贫困、提高老年人生活水平方面发挥了重大作用”［1］。据国家统计局住户收支与生活状况调查数据显示，农村贫困人口从2010 年末的1.7 亿减少至2019 年末的551 万（依据现行农村贫困衡量标准），累计减贫1.6 亿，农村贫困发生率也从2010 年底的17.2%下降到2019 年底的0.6%。

二、我国城乡居民基本养老保险减贫机理

在我国，导致城乡居民贫困的因素是多方面的，“不仅有经济因素，同时还有地域、年龄、受教育程度、健康、性别、婚姻等因素”［2］，国内外研究贫困问题的学者对贫困的影响因素进行了深入研究。同时，在“经济收入是影响城乡居民贫困的第一要素这一点上达成了共识”［3］。当前农村地区主要包括低保、五保以及区域性的老年福利政策制度发挥着减少老年贫困作用，也是老年贫困群体主要的收入来源，然而这些都具有一定的局限性，受地方政策和项目资金等因素影响，使扶贫开展的效应不一致，有些地方政策落实不到位，贫困户的得不到及时的补贴，使得贫困问题在原有的计划之内贫困户不能脱贫，有的甚至出现返贫现象，并且这些制度不具有保险的功能。而城乡居保是以“个人储蓄与国家责任相结合的一种社会福利制度”［4］，为实现“老有所养、老有所依”提供稳定的经济保障：一方面扩大城乡居民收入来源，增加可支配收入；另一方面提高城乡居民稳定收入预期，改善消费结构，提高城乡居民的生活质量，为老年脱贫“减压”提供有利保障。而区域发展差异、城乡二元化以及个体异质性，中央和地方两级财政体系从多方面“发力”开展城乡居保工作，对参保居民的筹资缴费和待遇给付给予不同的直接财政支持：从补贴方式上分为进口补贴和出口补贴；从区域看，政府对东部、中部及西部地区实行差别化财政补贴政策；从群体来看，分为一般群体和特殊群体，一般群体可以领取不得低于30 元的缴费补贴，特殊群体-高龄老人、城乡低保人员、失独家庭、被征地农牧民等领取到与困难程度相匹配的补贴，为城乡居民打造了一张全国城乡居保养老保险财政保障的“脉络网”。

（一） 增加可支配收入

社会养老保险通常具有收入再分配功能，城乡居保通过增加城乡老人可支配收入，满足老人“硬需求”，为老年居民需求提供经济保障。具体来说，城乡老年居民的实际收入来源于老年人的劳动收入、储蓄、土地收入、子女补贴以及从政府财政转移获得的收入这五个方面。但是，人到了老年意味着消费大于生产。根据生命周期理论分析，如果老年人在中青年没有一定的积累，没有转移性支付或者来自子女、政府的支持，很容易导致老年贫困，老年的各种消费也将变为空谈。然而，对于现在的大部分城乡老年居民来说，在青壮年积累的收入大多用于子女身上，几乎没有什么积蓄，甚至在年老阶段还要把剩余的一点点积蓄分给子女共用，加上目前子女给与的支持有限以及农村传统家庭养老功能逐渐弱化的趋势，老年居民几乎没什么收入来源，但收入在作用于老年居民是否贫困中却发挥关键作用。自2009 年我国城乡居保因试点以来，由于城乡居保的制度本质设计中，不仅开设了具有收入在分配作用的社会统筹部分，还将政府补助看作城乡住房保险基金的两大资本组成部分之一，对缴费困难的参保人提供缴费政策，降低了居民个人的出资比例，且由于城乡居保制度提供的养老金由集体与政府部分构成，政府部分对于城乡居民来说完全是纯收入部分，这部分占了养老金的一半以上。因此，年满60 周岁（包含60 岁） 以上的、无固定职业无固定收入的城乡居民在不需要缴纳任何个人税的条件下增添了一份收入来源，对参保人来讲，最终获得的养老金是可观的，给老年居民生活一份生活保障，担负了一些生活必要的开支，起到一定作用。我国已进入新时代，但是“硬需求”依旧是我国的贫困群体的核心需求。因此，我国以居民的人均纯收入作为区分居民是否脱贫。当收入提高时，那些贫困线边沿低收入贫困老年人口和家庭容易达到脱贫标准，实现脱贫目标。因此，城乡居保在一定程度上降低了贫困发生率。

随着我国不懈努力地治理贫困，我国贫困人口实现了全面脱贫。改革开放初期的1981 年，按农村贫困标准衡量（按当年物价贫困标准为366 元/年·人），我国农村贫困人口为77039 万；2000 年，农村贫困人口为46224 万，农村贫困人口减少4.3 亿，相比改革开放初期，贫困人口规模大幅下降；到2008 年，我国农村贫困人口为4007 万；2009 年到2011 年，我国贫困人口分别为3597 万、16567 万、12238 万，在此期间，因为贫困标准的调整，我国贫困人口的规模大幅度上涨，同时，随着我国2009年新农保及2011 年城居保，2014 年城乡居保制度的实施，2013 年精准扶贫工作的开展及一系列惠农政策的出台，我国减贫的成效越来越显著，以每年1000 万以上的贫困人口规模进行递减，而我国脱贫人口数在实行新贫困标准后实现了逐年递减的趋势。总体来看，我国贫困人口数逐渐下降，从2010 年末的近1.7 亿人下降到2019 年末的551 万人，贫困人口累积减少1.64 亿，贫困发生率从 2010 年的17.2%下降至2019 年的0.6%，累计下降16.6%，减贫效果愈加明显，2020 年实现全面脱贫。

（二） 提高收入预期

城乡居保提高了参保人员在年轻阶段的收入预期，减少未来养老的担忧，满足了跨期消费需求。收入预期“体现了人们对未来收入增加的积极期望和预测”［5］，主要发挥了正向影响着当期和未来的消费水平和消费意愿的作用，收入预期越高，城乡居民的当期消费水平和消费意愿就会越高。研究表明，收入水平、收入分配差距、不确定性和预防性储蓄是影响城乡居民消费的主要因素。其中收入决定了消费的能力，“收入分配不均导致群体间的差距影响宏观层面的平均消费率，并通过微观个体消费下降趋势的特点影响整体消费率水平”［6］，而不确定性因素通过微观层面影响个体对未来的预期效果来影响即期的消费、投资和储蓄。

我国经济体制改革以来，随着收入渠道的增加，城镇居民固定收入增长缓慢，但临时收入变化较大，居民个人和家庭对收入预期有了更好的了解。

收入预期的提高对城乡居民的发展带来更多影响，城乡居民在安排当期和未来消费需要和开支时，不仅以即期的收入为依据，也预计未来可能获得的收入数量。但是，由于我国农村居民收支预期不稳定，老年人口对储蓄产生显著正向影响，绝大多数的中国农村居民表现出了强烈的“预防性储蓄”动机。“预防性储蓄”效应更加显著，加上家庭医疗支出、孝敬长辈支出和购置房产降低储蓄水平，家庭待机中心下移和居家养老方式的转变，使居民缺乏稳定的消费预期，消费潜力不能更好地释放，城乡居民生活需求得不到满足，生活质量无法提高。特别是无固定工作、无固定收入来源的城乡居民，提高收入预期的途径甚少，仅有的部分城乡居民通过剩余资金的储蓄应对未来养老问题，但资金的缺少或不足使这些居民仍然存在未来养老担忧，而城乡居保的实施恰好满足了居民的“得偿所愿”。

弗里德曼的持续收入假说对增加收入预期能促进消费提供了合理的解释：当居民收入预期稳定时，他们对未来的经济收入保持乐观，并且为了在允许范围内实现最大化效应，城乡居民会根据在未来可持续收入保障下作出提前消费决策，提前消费使居民购买更多的生活用品来满足需要。除此之外，经济学中常运用预算约束线分析收入是如何影响消费者的行为：增加收入使预算约束线向外移动，收入增加会增加消费，也会给消费者更多的商品选择，商品购买的数量也会根据消费者对商品的偏好产生变化，这就改变了消费原有的结构。“从经济因素的视角来看，结构性贫困并不仅仅表现在收入层面，穷人的消费结构也可能是影响贫困发生的重要方面”［9］。因此，收入预期的提高不仅提高了居民消费能力，而且也改善城乡居民消费结构减轻贫困程度。

自2009 年城乡居保实施以来，城乡居保作为一种普惠型政策，将会为年满60 周岁（包含60） 以上的城乡居民提供一份稳定且获得性强的收入，且能按月提供城乡居保养老金，满足养老上的经济需求。同时，这使得所有参保的城乡居民在青年阶段就多拥有了一份收入预期，减少了参保人员在青年阶段对未来养老的担忧，参保人员在对未来拥有一份经济保障的前提下将会提高当期的消费水平，释放消费潜力，进一步满足居民青年阶段的消费需求。同时，当老年阶段所领取的养老金有所剩余的情况下，也可将领取的养老金作为储蓄金增加财产性收入，实现后期的养老基金的增值，再一次增加老年后期经济收入和收入预期，减少养老后顾之忧，使参保人员对未来收入持乐观态度，减轻生活上的经济压力，提高消费水平和结构，降低了贫困程度。因此，城乡居保的实施，将会提高城乡老年居民收入预期，刺激居民消费需求，实现老年居民对购买商品的渴望，转变消费结构，提高居民生活质量，减少居民贫困程度。然而，由于我国目前养老金待遇水平不高，缴费补贴的不合理、居民对养老保险认识不足等因素而导致缴费档次偏低等现象，使城乡居民对于未来养老抱有些许期待的同时不能完全依靠养老保险解决养老问题，依然存在“储蓄为大”的现状。所以，提高养老金待遇水平是顺利开展城乡居保工作最基本的核心问题。

（三） 改善贫困居民生活质量

实施城乡居保，可以负担部分老年人的健康医疗需求和被照顾的机会，提高贫困居民的生活质量，防止老年人返贫的发生，减少老年人的生活负担。老年群体是贫困发生率较高群体，老年意味着劳动能力下降，收入减少，健康状况下降，医疗开支增多。因此，经济对其老年阶段发挥重要作用。由于我国现阶段还是发展中国家，欠发达地区较多，大多数学者倾向于用客观的物质指标来衡量城乡居民的生活质量。因此，我国的生活质量与物质条件的改善密切相关。城乡居民生活质量的提高表现在消费支出与结构、居住条件、城乡居民家庭耐用消费品、身心健康等方面的改善，受职业、年龄、家庭、性别等多种因素的影响，城乡二元结构的长期存在，人口老龄化的不断加速，城乡教育投入不足、观念落后等问题，使我国城乡居民在就业、教育、住房、医疗、养老等方面享受不同的福利政策，一定程度抑制了生活质量水平的提高，而这些现象的背后与我国的资源分配、区域发展以及政策偏向性相关联，最终导致贫富差距拉大，“马太效应”凸显，个人经济收入不高且存在明显偏差，不利于欠发达地区物质水平的提高。

提高居民的生活质量，实现资源的合理分配，使居民拥有稳定的经济基础是前提。我国城乡居保具有很强的社会福利性质，为所有没有固定职业收入且年满60 周岁的老年居民提供一份稳定的可持续性的收入来源，能部分负担起老年人健康医疗的需求和被照料的机会。“收入不平等———意味着要回到导致其发生的过程。不同的不平等会互相作用，在一个人的一生中其影响和规模都会不断变化。确定的是，应对经济不平等的政策需要的不仅仅是机械的收入转移。可能需要解决历史上形成的深层次的社会规范、政策和体制问题”。那么，老年阶段的劳动能力下降、收入来源减少很可能会导致老年人在不同领域、层面参与的机会丧失或地位的下降，包括在内家庭地位的下降，在外社会活动的参与，最终都影响老年人的生活质量及生活满意度。而城乡居保具有有效的收入分配功能，实现了偏向老年群体的特殊资源公平配置，包括代内再分配和代际再分配（老年参保者之间的收入传递和老年参保者与年轻参保者之间的收入传递），高、低收入阶层的再分配，寿命长、寿命短人群之间的收入再分配，缴费时间长、短人群的收入再分配、经济发达地区和欠发达地区之间的收入分配、个人自身生命周期之间的收入分配（即参保人的收入在青年和老年之间的分配） 六个方面，它的实现是“基金积累制下的社会养老保险筹资模式”［8］。研究表明，充足的养老金不仅可以满足日常健康支出，还可以有效提高老年人医疗服务的利用率；其二，养老金的增收效应可能会减少甚至摆脱老年人对子女的经济依赖，与之对应的，子女有可能提高对老年人的精神慰藉和支持，经济的独立和子女的精神关怀“能够在极大程度上使老人获得自尊和社会认可度”［9］，“必然有利于老年人的家庭地位，有利于大幅提高老人的总体生活满意度和幸福感”［10］；其三，虽然养老金对子女的经济支持有一定的挤出效应，但总体而言，稳定的养老金收入在一定程度上改善了老年人的经济状况，尤其是丰厚的养老金不仅可以提高老年人的生活物质水平，还改善了老年人的生活条件，如盥洗之类的卫生系统，极大地改善了老年人的物质条件。可见，无论城乡居民养老保险金有多少，都会影响到老年居民的家庭、健康、精神文化生活质量，最终影响老人整体生活质量。而城乡居保对迫切解决养老问题的贫困地区来说，无疑是“雪中送炭”，其给与老年人一份生活保障，较高程度上减轻了家庭养老负担，极大地避免了因依赖其他家庭成员而产生的不平等关系，实现了资源的合理利用，在一定程度上打破了“未备先老”的困境，提高了老年居民生活质量。

三、提升城乡居保制度减贫效果的推进路径

随着经济社会发展、人口老龄化及城镇化进程的加快，老年贫困问题备受国家重视，缓解养老返贫既是国民所需也紧跟国家政策方针。从以上对城乡居保减贫机理分析，城乡居保是以政府长期财政补贴为主，实现增加城乡老年人收入为核心来减轻贫困状况的社会保障政策。但是，由于我国城乡养老金总体水平不高，且缴费低、待遇低、满意度低、缴费少，养老基金储蓄贬值、投资单一且风险并存等问题，导致我国城乡老年居民难以通过政府的养老保险政策获得充足的公共养老资源以维持老年基本生活。“城乡居民养老金虽然有助于减贫，但效果不明显”［11］，本文通过上述分析，提出加大调整政府财政补贴的力度，强化制度“内生动力”；加大金融政策扶持力度，“滋生”外在参保能力，进一步完善相关制度的衔接机制，激发内外联动潜力来加强城乡居保的减贫效果，为老年脱贫之路提供长效保障机制。

（一） 加大调整政府财政补贴的力度，强化制度“内生动力”

政府财政补贴的力度直接影响城乡居保的养老金水平，为保证实现制度的目标，提高城乡居保制度的减贫实施效果，应根据我国中央和地方财政状况，尽可能提高政府财政补贴力度。一方面，提高基础养老金的最低标准（主要是中央财政）。对年满60 岁的老年人而言，基础养老金是其享受城乡居保的全部待遇，基础养老金水平也就是其享受城乡居保的待遇水平。尽管自城乡居保制度实施以来，基础养老金标准也在逐年提高，但提高的幅度不大，且没有稳定的调待机制，为更好发挥城乡居保预防返贫和脱贫攻坚作用，应尽快建立基础养老金待遇水平调整增长机制，根据经济发展水平、物价上涨指数变化、财政负担能力，

对基础养老金进行正常的、规范的调整，以更好地满足城乡老年居民的需求；另一方面，完善缴费补贴方式（主要是地方财政）。缴费补贴本来是一项激励城乡居民参保的措施，其使用得当能吸引城乡居民参保并选择较高的投保档次，应秉持“多缴多补，长缴多补”的原则，但在制度实际运行中，这一原则并没有得到充分的体现，“多缴多补”只是体现在某个缴费段（如800 元以下），一旦超过这一缴费段则不能充分体现。同时，由于该制度实施时间不长，“长缴多补”的激励效果并未明显体现。为此，在地方财力允许的情况下，应提高缴费补贴标准，使不同的补贴标准对应不同的缴费档次，补贴方式由固定补贴转变为比率补贴。比例补贴制度不同，除了支付等级的差距外，还具有自动调整财政补贴水平的功能，因比率补贴制在拉大不同缴费档次之间差距的同时，又具备自动调整财政补贴水平的功能，因此可以更好地调动城乡居民参保积极性，激励其选择较高缴费档次参保，获得更多的养老金收益，提高城乡居保养老金待遇水平以促进其减贫效果，以实现城乡居保制度保基本、可持续的目标。

（二） 加大金融政策扶持力度，增生外在参保能力

2015 年2 月民政部提出：“支持金融机构加快金融产品与服务方式的创新，推进实施健康与养老服务工程”，针对我国城乡居民参保的减贫实际情况，参保率高，而参保质量较低，还存在无力参保的情况，为此，一方面为城乡居民提供更优惠的金融政策。政府应加大政策支持和引导力度，提高金融机构进行金融产品的创新水平，诸如创设助保贷款、住房反向抵押贷款等，助保贷款是政府为无法缴纳养老保险费的失业人员、以个人身份不能缴纳保险费的城乡居民等群体，通过政府担保，银行为他们提供低息甚至无息的养老保险费贷款，并在性金融、小额贷款、商业金融和合作金融等领域可以实现财政优惠。

助保贷款是对无力缴纳养老保险费的失业人员、以个人身份参保无力缴费的城乡居民等困难群体，由政府担保，银行对其提供低息乃至免息缴养老保险费贷款，并在政策性金融、小额贷款、商业金融到合作金融这几个方面去实现金融优惠。例如，设立普惠金融发展专项资金，用于企业担保贷款贴息、农业贷款增量激励、农村金融机构收费定向补贴等，通过金融机构向农户、小企业、小微企业、个体工商户发放小额贷款利息取得的收入，免征增值税等，减轻居民经济及参保压力，进而提高居民参保能力。助保贷款是银行跟政府合作的一项贷款产品，因为有政府作担保，银行大可放心贷款，而有银行出资，政府可减轻当期财政转移支付的压力，对参保人而言，贷款参保看起来是“借钱参保”，眼前好像占不到“便宜”，在领取养老金时还需还贷。然而，通过参保城乡居民不仅不需承担当前经济支出的压力，还能获得政府的相应补贴、集体（社区） 的补助，并能从基金投资收益中获益，随着将来养老金待遇水平的提高，城乡居民将会切实感受到助保贷款这一惠民政策对其生活的改变，促使居民选择更高缴费档次，有利于减贫效果的递进。

另一方面利用好中央和地方的各类优惠扶持政策，“盘活”居民剩余劳动时间与闲置资产来制定合理的中长期产业规划。随着农业现代化水平的不断提高，农村居民大量的时间被闲置出来，在农村劳动力大规模转移后，农民也可以大规模“盘活”剩余劳动时间广泛兼业，通过结合当地资源优势、充分利用产业帮扶来促进当地农民产业发展来提高其收入水平。如提高产品附加值，开展休闲旅游和民宿，发展乡村养老、加快特色产业基地建设等兼业活动，通过做大做强龙头企业，利用线上线下相结合的“电商特产专区”，进行产品销售，提升农业产业化经营程度，带动农民增收，而政府在农村集体建设用地、承包地、宅基地方面赋予农村居民更多财产权，“盘活”闲置的资产，改变农村居民的选择空间而不是为农民安排命运。

（三） 进一步完善相关制度的衔接机制，激发内外联动潜力

城乡社会养老保险制度衔接主要是指城乡居保制度与城职保制度的衔接，以及城乡居保制度与其他相关制度的衔接。制度的衔接有利于城乡居民资源分配的公平、合理，有利于贫困群体获取更多的资源。2014 年人力资源和社会保障部、财政部都印发了关于《城乡养老保险制度衔接暂行办法》的通知，但在现实中，城乡社会养老保险制度在衔接机制上仍存在不均衡衔接（“城职保”与“城乡居保”之间）、不合理折算（“城乡居保”与“城职保”之间）、不规范操作（制度衔接及养老保险关系中缴费年限和缴费金额转移的折算比例）、整体性失衡问题。完善城乡社会养老保险制度的衔接机制，是进一步完善城乡社会养老保险制度的内在要求，是促使城乡社会养老保险制度公平、合理的必然要求。

一方面，修改原有的衔接办法和经办规程，尽快出台新的《城乡养老保险制度衔接办法》及《城乡养老保险制度衔接经办规程》。对城乡居保、城职保在区域内部和区际之间的转移续接进行更加明确的规定，确保城乡社会养老保险制度衔接的顺畅，特别是就养老保险关系的异地接续作出明确规定，对城乡民保与城职保及城乡低保制度的衔接办法进一步细化，并制定具体的操作规程。

另一方面，改善缴费年限和缴费金额的折算标准。目前，我国城乡社会养老保险制度在地区之间，甚至同一区域内养老保险关系的转移持续还没有统一的衔接标准，主要是缴费年限和缴费金额的折算标准。虽然有的省份出台了城乡居保衔接和转移的标准，如有的省份规定，城乡居民养老和养老保险关系转移到异地时，个人账户资金可以全额转；而有的则规定个人账户资金只能转出80%，有20%要作为管理费用等，这种衔接标准的设计并不一定科学，同时，也没有相关的依据可循。根据《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，城乡居保转入城职保，个人账户存款全部转入城职保个人账户，但缴费年限不合并计算也不折算，无疑损害了参保人的权益；由城职保转为城乡居保，尽管缴费年限的折算较简单，但缴费金额的折算不仅涉及个人账户还涉及统筹账户基金，如不考虑统筹账户基金的折算，事实上又是损害参保职工的利益。关于城乡居保向城职保缴费年限折算和城职保向城乡居保统筹账户资金的基金折算，其核心是城乡居保和城职保的衔接，并采用分段式的折算方法，预算出同一区域和不同区域之间养老保险关系衔接转移的折算标准或折算比例。