公共部门区块链治理：模式、机制与价值取向

陆 黎，何 英

(中央民族大学 管理学院，北京100081；桂林旅游学院 商学院，广西 桂林 541006)

一、研究现状

作为ABCD(AI、Blockchain、Clound and Data analytics)数字化治理方式中的重要一环，区块链是数字技术的重要突破口，已成为国家治理的重要工具。在此背景下，区块链技术现已成为现代国家治理理论和实践中的重要议题。在宏观治理上，区块链技术可促进社会治理结构更加透明化、多元化和平等化(1)赵金旭、孟天广：《技术赋能:区块链如何重塑治理结构与模式》，《当代世界与社会主义》2019年第3期。；有助于政府组织扁平化、治理及服务过程透明化，推动智能化和可信任政府建设等(2)王毛路、陆静怡：《区块链技术及其在政府治理中的应用研究》，《电子政务》2018年第2期。；也有助于促进基本政府治理能力、治理方式、治理制度的改革创新(3)黄莉：《区块链思维赋能基层治理》，《红旗文稿》2020年第24期。。在中观治理上，区块链技术凭借着去中心化、可追溯、不可篡改、安全透明等特性优化政府治理流程(4)于水、杨杨：《区块链赋能、治理流程优化与创造公共价值》，《南开学报》(哲学社会科学版)2020年第5期。、促进多中心协同治理(5)朱婉菁：《基于区块链技术的多中心协同治理：技术促生的制度可操作化》，《电子政务》2021年第5期。等，并在政府治理微观领域中发挥作用，渗透到如公共安全(6)石娟、郑鹏、常丁懿：《大数据环境下的城市公共安全治理：区块链技术赋能》，《中国安全科学学报》2021年第2期。、智慧知识服务(7)何宝亮：《基于区块链技术构建智慧型知识服务系统研究》，《图书馆》2020年第9期。等方面。然而，现有研究聚焦于区块链技术是政治与行政活动的附庸品或手段，框定了对区块链技术与治理关系的理解，并很大程度上塑造区块链技术与治理关系相互割裂的面貌。尤其表现在，区块链技术仅作为一种工具使用，而不是一种治理理念或价值原则。它更多强调了一种技术对治理的嵌入性，从而使得技术能够改善人类的生活状况。诸多的研究遵循“技术驱动治理”的叙事框架，由此产生的区块链治理模式以应用型、策略型为主，并没有形成一种治理逻辑。事实上，“技术驱动治理”在公共部门实施区块链治理中会面临私人权利主导(8)Atzori Marcella, “Blockchain technology and decentralized governance: Is the state still necessary?”, Journal of Gov?偍hernance and Regulation, Vol. 6, No. 1, 2017, pp. 45-62.、缺乏有效的整体治理(9)O Rikken, M Janssen, and Z Kwee, “Governance challenges of blockchain and decentralized autonomous organiza?偍htions”, Information Polity, Vol. 24, No. 4, 2019, pp. 397-417.、夸大区块链技术的好处(10)S ∅lnes, J Ubacht, and M Janssen, “Blockchain in government: Benefits and implications of distributed ledger tech?偍hnology for information sharing”, Government Information Quarterly, Vol. 34, No. 3, 2017, pp. 355-364.等诸多挑战，学者们所论述的区块链技术嵌入到公共部门治理仍有较大局限。为此，有必要架构一个区块链技术与公共部门治理的“桥墩”，架起通向技术治理更到位理解的“桥梁”，本文将其命名为“公共部门区块链治理”，以超越目前关于区块链技术与公共部门治理相互割裂的理解，从而更好地激发区块链技术理念在公共部门治理方面的潜力，将原有的治理问题通过公共部门区块链治理逻辑解决，而不仅仅是区块链技术。

二、公共部门区块链治理的基础

公共部门区块链治理是指每个参与者都能通过自身来直接影响治理决策。换言之，公共部门区块链治理中各个利益相关者(个人、企业、社会组织、公共部门等)都能对治理产生积极影响，而不仅仅是国家塑造了公共部门治理的流程。这一概念有别于多元治理、社会共治所蕴藏的治理主体间等级化、竞争关系(11)王名、蔡志鸿、王春婷：《社会共治:多元主体共同治理的实践探索与制度创新》，《中国行政管理》2014年第12期。，其强调了每一个治理主体的节点作用，以及它们之间平等、合作的关系，也更加注重治理的过程与投入，而不是各自隔阂的治理关系和治理产出。

(一)区块链技术与学术演进

区块链技术是源于中本聪所发明的交易方式。2008年，中本聪(Satoshi Nakamoto)在《Bitcoin: A Peer-to-Peer Electronic Cash System》白皮书中描绘了一种区块链交易方式，重构了整个数字货币(比特币)的地位及其契约关系，将存续多年的分布式分账类技术推广至更多方面。具体而言，区块链依赖于计算机的P2P网络，通过分布式共识与密码学的结合，允许对交易进行匿名且永久可验证，且这种验证不是通过具有单个受信任的第三方，而是通过共识来验识别与验证交易。在这一描述下，区块链有着诸多重点不同的概念。例如，区块链是一连串的技术组合，是基于分布式数据存储、点对点传输、共识机制、加密算法等计算机技术的新型应用模式(12)《中国区块链技术和应用发展白皮书(2016)》，http://www.199it.com/archives/526865.html。；是一系列独特特征的组合，是一种在对等网络环境下，通过透明和可信规则，构建不可伪造、不可篡改和可追溯的块链式数据结构，实现和管理事务处理的模式(13)《中国区块链技术和产业发展论坛标准(区块链参考架构)》，https://www.docin.com/p-2073582921.html。；区块链是一种数据以区块为单位产生的存储，并按照时间顺序首尾相连形成链式结构，同时通过密码学保证不可篡改，不可伪造及数据传输访问安全的去中心化分布式账本(14)华为区块链技术开发团队：《区块链技术与应用》，北京：清华大学出版社，2019年，第21页。等等。总之，区块链是所有成员维护的一个分布式、共享、受信任的公共交易账本，每个人都可以核查，但不能随意篡改其他用户的数据，即不可干涉其他用户的主观意志。

根据区块链技术内涵，区块链技术特征已被概念化如下几点：一是去中心化。区块链技术的底层逻辑是去中心化的点对点网络。点对点网络中所有节点都是对等节点，其可根据程序分配权限，从而消除了使用中央机构(服务器)进行身份验证的必要性。二是分布式共享账本。共享账本是所有数字交易的记录，能获得所有节点的维护，并且允许参与者访问截点交易的各类状态。三是共识。区块链上事件的变化需要所有成员达成一致的情况下才能变更其状态。四是持久性。一旦有数据被加密到块中并添加到区块链中，它就不能被篡改。如果要改变，只有在获得参与者的共识后才能更改，但之前的数据仍然会存在，改变本身也会被记录。五是安全性。由于区块链是由一组规则组成而不是任何权限控制，因此区块链中的用户无法更改或修改数据，在任何情况下，任何人都无法对已产生的记录进行任何更改。同时，由于每个节点的身份都是隐藏的，用户的帐户信息也是安全的，区块链网络也是使用加密签名，这使得修改或伪造任何信息的行为都难以发生。

(二)区块链技术对公共部门治理的影响

应用区块链技术协助公共部门治理并非仅仅使用区块链技术协助公共部门实行数字治理，而是包含了不同于以往的国内外治理理念。西方治理理念发展100余年来，逐步形成了传统公共行政、新公共管理、新公共服务、新公共治理、公共价值治理等多种治理理论。每种理论都曾试图应对新的治理挑战，但至今它们各自都或多或少存在公民与公共部门权利不对等、公民参与过程多在政策末端等局限(15)Stephen P. Osborne, Public Service Logic: Creating Value for Public Service Users, Citizens, and Society Through PublicService Delivery, New York: Routledge, 2020, pp. 5-20.。中国公共管理学界提出了有别于西方治理的“中国之治”，以求合理解释中国治理实践。但其缺点也很明显，“中国之治”名字本身并没有明显体现出中国的治理特色，如果要探索其具体的治理方式、方法等，还需在浩瀚的文献中寻找。区块链技术下的治理理念一方面与西方现有治理理论有所区别，另一方面也不是追求一种“大而全”的治理概念。它呈现的是一种在区块链技术理念中的的治理系统——节点治理。Petersen认为区块链技术的出现可以实现交易中私人订制的规范、验证和执行的自动化，而且会激发对现有组织间治理理论的重新评估(16)David Petersen, “Automating governance: Blockchain delivered governance for business networks”, Industrial MarketingManagement, No. 102, 2022, pp. 177-189.。这意味着在区块链技术下，传统的具有等级隔阂的组织间治理将会失效，区块链上的每个节点(组织)之间的平等治理将会更加频繁。本文将此状态下的“点对点”治理形容为“节点治理”。基于区块链技术“节点治理”的公共部门便可称为“公共部门区块链治理”。如此命名，强调的是区块链技术的影响，同时也注重公共部门的特征，以区别于“区块链”在市场领域中的公司治理，更能强调出区块链技术理念中对公共部门的影响，即公共部门区块链治理下公民与公共部门和其他部门的关系变得更加平等，在创造公共政策中的地位也将愈发凸显。

三、公共部门区块链治理的模式创新

(一)传统的政府治理模式

公共部门治理模式的改革往往紧跟着生产技术的改革。第一和第二次工业革命期间，受工业化、城市化、科技化、管理科学化等影响，商业经济中越来越多的采用集约化、纵向的管理方式。这两次工业变革对公共部门管理造成了深刻影响。公共部门也将松散的公共部门通过集中式管理，管理结构则采用了商业经济中的垂直组织结构，强调的是政府这一“单中心”“上下等级”的部门架构(见图1)，即国家通过授权公共部门这一中介对社会进行治理，并且治理结构有着“上下等级”。第三次工业革命中，随着信息技术的发展，高度结构化、集权化的官僚组织不再适应全球化、网络化中松散的组织形态，公共部门管理结构也逐渐转向了更松散、更扁平的组织形式。正如新公共管理改革浪潮也将“政府-市场-社会”“三中心”管理架构推向社会治理各方面；新公共治理也为我们带来了“政府-市场-社会-个人”“四中心”治理主体的管理架构(见图2)。这一架构中治理中介不仅在于公共部门，而且社会组织、市场组织等都成为治理的中介，甚至个人也是治理中介之一，他们合作与竞争产生了网络治理。虽然公共部门治理架构的变革随着技术而变革，但不论是政府单一中心，还是政府、市场、社会、个人等多元中心，治理活动都必须信任并且依赖中介组织。

图1 国家为中心的垂直治理 图2 国家、市场、社会、个人等多中心网络治理

前三次工业革命都对公共部门治理产生了深刻的影响，可以看到两个不同的重点。一是公共部门始终是治理的重要支柱，它并没有随新公共管理、新公共服务改革运动而“消亡”，甚至在新公共治理中扮演了更为重要的角色。二是公共部门治理权的发展方向是政府单一治理到政府、市场、社会等多中心治理过程。考虑到技术对治理模式的架构有着深刻的影响，有必要思考一种基于第四次工业革命的治理模式。

(二)公共部门区块链治理模式

传统公共部门治理采用的是“上下分级治理”“中心治理”等，而公共部门区块链治理模式则是“平级治理”“无中心治理”。在区块链技术下，传统的公共部门治理模式变革为“公共部门区块链治理模式”(见图3)。其表示各治理主体相互关联，但没有一个中心结构。如此“去中心化”的治理模式，是一种通过基于分布式信任和治理规则的分散治理模型。在这个新的治理模式中，其中治理个体、治理组织相互协助生产资源、共同治理，而无需传统的等级组织也能正常运转。其治理过程则是将原先“中心”治理的事务转变为“无中心”网络来直接管理，最终形成了如图4中去中心化的“链式治理”结构。“链式治理”中的每个节点相互协助还符合网络治理理论和服务价值共创理论。至此，技术的发展和治理理论的发展呈现出一脉相承的关系，即第一次工业革命发展到第四次工业革命，既是技术的发展历程，也是公共部门的治理模式变革的过程。对于公共部门治理而言，这种变革形式上是探索治理主体和治理对象之间协调和互动的新形式，本质上是公共部门治理权力从中央机构逐渐向下转移。

图3 公共部门区块链治理模型

四次工业革命的发展，是技术累积的过程，同时也是为人类生活创造治理价值的过程。在这一过程中，每次新技术革命，都不会完全消除旧技术，同时新技术革命催生的新的公共部门治理模式，也没有取代旧的公共部门治理模式。正如登哈特夫妇所言，新公共服务和新公共管理都没有成为主导范式，它们在治理中同时起作用(17)Denhardt J.V. and Denhardt R.B., “The New Public Service Revisited”, Public Administration Review, Vol. 75, No. 5, 2015, pp. 664-672.；Hyndman和Liguori也指出公共行政、新公共管理与新公共治理三者是共存的关系(18)Hyndman, N. and Liguori, M., “Public Sector Reforms: Changing Contours on an NPM Landscape”, Financial Account-ability & Management, No. 32, 2016, pp. 5-32.。总之，公共部门区块链治理模式是第四次工业革命的治理模式，其并不是彻底取代其他公共部门治理模式，而是与其他公共部门治理模式同时存在人类社会中。

图4 公共部门治理模式的演变

四、公共部门区块链治理的机制优势

(一)智能治理机制的独特优势

智能治理依托于区块链技术的智能合约机制。智能合约是指用经计算机语言编写的合约条款将在满足预定义条件时自动执行。对于公共部门而言，智能治理机制是指区块链中设置了各方在执行治理之前必须同意的参数，但只有在满足所有预先协商的规则时才会启动。进一步理解，公共部门区块链治理不依赖于通过合同治理或关系治理，而是依赖于一组协议和基于代码的规则。相比之下，在传统合约治理过程中，包括签订前准备、审批、签订、审查、履行和备案等一系列的过程，并且传统合约治理是人工签署，由受信任的第三方来完成，不能自动执行治理相关合同条款。与传统合约治理过程相比，智能治理具有两个主要优势：一是降低治理和服务成本。存储在公共部门区块链治理中的智能合约可以去中心化的方式自动触发。因此，可以节省由于第三方干预而产生的管理和服务成本。二是提高业务流程的效率。公共部门区块链治理中合约的执行是自动完成的，消除对中介的依赖可以显著提高组织治理流程的效率和降低其成本。总之，智能治理机制创新了公共部门治理的机制。

(二)公平治理机制的独特优势

公共部门区块链治理具有公平分配的治理机制。在区块链技术出现之前，如果没有受信任的第三方，很难保证公共部门资源分配的公平性。因为以往的公共部门治理结构依赖于正式的中央权威机构和正式的法律合同制度，以确保公共部门创造的价值得以公平分配，但一旦公共部门人员执行偏差，就会导致分配的失衡，这会引起中央政府花费更大的制度和资金成本保障资源公平分配。随着区块链技术的出现，治理相关利益者之间能够共享治理权和控制权，使陌生人能够不依赖第三方机构的情况下相互交互。同时，依赖于区块链的共识机制，参与治理的人员更有可能致力于追求整体利益而不仅仅是自身利益。在去中心化的极端形式中，区块链可能没有所有者，每一个参与者完全享有治理权。因此，区块链中的每一次治理活动可以成为独立的治理实体，无需第三方也能自动分配资源，从而实现了在这项技术出现之前根本无法完全公平分配治理的问题。另外，区块链中的时间戳不可逆性、不可更改性，为公共部门事务做了不可修改的保护，保护了事务公正性。这也为公共部门治理带来了正义的公平分配，促进了治理公平。

(三)合作治理机制的独特优势

合作是指合作双方共同追求同一目标，彼此相互配合的一种联合行动。为完成公共部门和人民的共同目标，公共部门内部与人民之间的各种治理主体都需要进行合作。通过合作，可以显著提高公共部门的效率和绩效，从而取得有利的结果。然而，由于人类行为者潜在的机会主义、搭便车行为等问题，合作的任何一方都有不按照约定行事的动机，而是以违约方式遵循自己的利益。因此，传统的合作会面临道德风险或法律风险。为了减轻这些合作问题并确保履行义务，区块链技术关键功能之一是强制限制不合作行为，否则无法启动相关治理程序，以增强治理主体之间的合作意愿并保持长期关系，最终增强合作能力。更重要的是，与传统的中心化合作机制相比，公共部门区块链治理基于去中心化协作机制提供了无需第三方参与的技术信任，公共部门治理主体无需中介介入即可深入和陌生人合作。这为公共部门治理带来了新的合作机制。

(四)共同治理机制的独特优势

区块链的共识机制有助于公共部门区块链治理中利益相关者共同治理。一是数字技术可通过克服现有地理、时间和组织等障碍，在各种可能的意义上实现共同生产和共同创造；数字技术也可能将服务提供的全部控制权交给公民，而不需要公共部门的直接或间接参与。作为数字技术之一，区块链技术也能赋予公共部门治理“跨时空”性、共创性和合作等治理新属性，尤其是区块链技术的共识性特征也为公共部门提供了合作与共同治理的合理性。二是区块链可以帮助政府记录每一个行动，使他们对公民更加负责。由于每条记录都存储为分布式账本，因此公民可公开透明地访问政府活动的数据，而且公民与公共部门只有在达成共识的情况下才能做出决策。因此，在这类治理框架内，公民与公共部门更能实现共同治理。另外，共识机制有利于保障利益相关者平等参与治理，公民具有和公共部门一样的监督权、使用权和控制权等。例如，公民可以检查他的意见是否被公共政部门采纳；他的捐款是否被用于慈善事业；他的纳税的款项是否被用于国计民生等等。在共同治理机制内，公共部门的服务质量也会更高，因为公共部门提供的服务和公民感知的服务会更加趋向一致，公共服务感知质量差距就会更小。公共部门与公民的共同治理既促进了政府责任治理也促进了高质量的公共服务。

五、公共部门区块链治理模式的价值取向

以往的“技术与治理”的关系中，技术往往是功能性的，而公共部门区块链治理为社会、国家、人民带来了新的思维、决策和行动逻辑，带有鲜明的“价值取向”特征。

(一)共创治理价值

公共部门区块链治理实现了一种新的价值过程，人们不仅是价值的接收者，同时也是价值的创造者。换言之，公共部门区块链治理是基于共识的验证机制来创造价值的。同样的，这也适用于公共部门决策程序。在公共部门区块链治理决策程序中，决策者越来越关注将公民置于决策者考虑的中心，不仅作为公共部门目标的中心，而且作为公共部门治理代理人的中心。因此，公共部门治理价值不是通过对公共部门的信任而产生的，而是基于公共部门治理中每个用户的信任。在传统的“中介”治理模式中，公民更多是享受公共部门所分配的价值，公民能够共享的价值，也仅仅是共享公共部门所创造的那部分价值，很少将自己视为价值创造的推动者。而在公共部门区块链治理模式中，公民也能够创造治理价值，而且是同时与公共部门共同创造了治理价值。

(二)形塑公平与效率的三维关系

现有的研究中，公共部门所追求的公平与效率的关系是二维的。它离不开以下三种关系：一是公平优先，兼顾效率；二是效率优先，兼顾公平；三是公平与效率的平衡。它们共同构成了图5中三条概念化的线段(a、b、c)。图5的形成默认了这样一种前提，即公共部门官员在决定政府服务的结果价值。因为，“优先”“兼顾”“平衡”等话语公民是难以抉择的。公民获得的服务价值本身不会有公平或者效率的变化，只有当某一公民的服务与其他的服务在时间和空间上进行比较时，公平和效率才会产生。进一步的理解，从公共部门服务中获得的公共价值和个人价值可能并不总是一致的。它们可能是冲突的，公共部门很难平衡公共价值中的效率与公平，以及公共价值和私人价值的平衡。在公共部门与公民的互动过程中，公共部门生产的价值由公民体验，公民处于消费价值一侧，公民很少会主动地生产服务的公平或者效率价值。但在公共部门区块链治理模式中，公民本身作为治理者，也拥有了分配公平与效率的权利。公民所创造的价值不仅为个人增加价值，而且还为整个社会增加公平或效率。由此，公共部门区块链治理中的公平与效率是一个三维关系，如图6所示。具体而言，点位A表示公共部门能够创造公平与效率的价值，其中线段AH代表效率优先、兼顾公平，线段AI表示公平优先，兼顾效率，线段AC表示公平与效率的平衡；点位B表示公民也能够创造公平与效率的价值，其中线段EG表示效率优先，兼顾公平，线段EI表示公平优先，兼顾效率，线段EC表示公共与效率的平衡。公共部门与公民共同对于公平与效率关系的处理创建了公平与效率的三维关系。

图5 公平与效率的二维关系 图6 公平与效率的三维关系

(三)弥合技术与治理的差异

技术与治理之间的相互依存关系决定了相互关联的技术和治理发展是一个连贯的趋同过程。一方面，技术的动态发展是一个单一的连贯系统。从第一次工业革命到现在的第四次工业革命，技术的发展遵循着物理技术到虚拟技术再到物理和虚拟相互融合的过程(区块链中的比特币实现了虚拟和现实社会的交汇)。其相互融合状态可用公式“F(P)+F(Q)”呈现，其中(FP)=∑Pi，代指多种物理技术之和；(FQ)=∑Qi，代指多种虚拟技术之和。另一方面，治理理论的动态发展也是一个单一的连贯体系，即从公共行政强调官僚制中的政府作用到新公共管理中强调市场的作用，再到新公共治理中强调政府、市场、社会组织和公民等多个治理主体多元合作、价值共创的社会作用，体现的是治理权利从政府到市场再到社会中政府、社会、市场组织与个人的相互合作作用。当前的治理状态可用公式“F(X)+F(Y)”呈现，其中F(x)=∑Xi，代指多种组织治理，包括公共部门、市场部门、社会组织等；F(Y)=∑Yi，代指多个个人治理。观察“F(P)+F(Q)”和“F(X)+F(Y)”两个式子，它们明显具有同构性，有着同等级的概念化公式。本文将这种现象称之为“同向趋势”，代表了技术发展规律和治理理论发展规律由相似的式子构成。由此推之，区块链公共部门治理模式中技术与治理的关系并不单单指公共部门利用区块链这一技术工具进行治理，也不是简单的区块链技术理念与治理理念之和，更不是区块链技术与治理理念的融合，而是区块链技术与治理理念相互之间具有收敛性，即公共部门治理在无限接近区块链的价值维度，区块链也在无限接近公共部门治理理念维度。

六、总结与讨论

区块链是一种颠覆性技术，对公共部门治理具有巨大的变革潜力。但区块链不仅应当被看作是一种新治理技术潮流，更应该被视作是国家现代化治理中的理论变革。为此，本文依托”区块链技术的持久性、有效性、可审计性和去中介性等特性，建构了“公共部门区块链治理”，并指出其独特的治理结构——“链式治理”，同时揭示了其在改进国家治理现代化流程中有极大的潜力，以有效运行智能治理、公平治理、合作治理和共同治理等机制。另外，基于区块链的公共部门治理应该被视为一种价值选择——对于社会、国家、人民以及数字政府本身具有显著价值优势，主要包括共创治理价值、创建公平与效率的三维关系和技术与治理的价值趋同。然而，必须仔细权衡其风险和收益，避免乌托邦式的期望，以及陷入治理技术化和技术决定论的陷阱。换言之，不能旨在将区块链等颠覆性技术应用于公民权利、平等、包容性、公共部门保护等，从而将国家的治理原则与治理理论混为一谈。