现代政府监管的模式变迁与数字化改革路径

文／胡仙芝 李 婷

2021年3月通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出了加快数字化发展：“迎接数字时代，激活数据要素潜能，推进网络强国建设，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。”[1]为此，全面、充分实现技术赋能监管数字化改革显得极其重要，关乎政府能否真正发挥其在市场和社会中的作用。技术在改变生产、服务模式的同时也将被应用到监管科技领域，提升监管部门的科技能力和行业自监管水平。[2]技术嵌入政府监管结构，并非一蹴而就，而是需要经历一个过程，也难免会出现种种实践误区。本文通过分析实践中出现的各种误区，从中提出解决对策，寻求完善路径，从而构建并打造“政治引领、法治保障、智治支撑、共治赋能、数字监管”的政府现代化监管体系。

一 从传统监管到数字监管：政府监管模式的新变革

政府监管数字化正在成为我国数字政府建设的一个重要方面，成为数字经济、数字社会、数字文化等各方面健康发展的必要基础设施，成为我国政府监管数字化的主要技术手段。数字监管是治理方式的重要变革，政府监管数字化是大数据驱动与政府治理能力提升的必然结果；[3]是平台驱动的数字政府的能力现代化的标志，也是数字化转型的必然选择；[4]是治理环境作用下政府数字化转型与地方治理绩效的现代管理工具选择。[5]比较多的学者聚焦特定地区和具体行业政府监管的实践来探讨数字化转型的实践进展。如有研究指出：数字监管的基本特点是全流程交易信息留痕、公共资源智慧监管、安全清朗的网络空间保障。[6]改革不但涉及职能与机构的重组、治理与服务的创新，也涉及到数据与信息的共享、场景与应用的呈现等多重逻辑，最终要实现由技术工具创新向组织制度重塑的整体跃迁升级。[7]

数字监管是现代政府监管的基本特征。现代政府监管是指在市场经济体制下，具有政府监管职能的政府行政机构基于公共利益目标，依据法律制度并运用多种监管方式，对微观市场主体所采取的各种制约与激励行为。[8]面向治理现代化的发展目标，它既是一套政府监管的法律制度，更是一系列包含监管机构、监管方式、监管对象、监管绩效评价以及各自之间相互关系的整体。面向政府治理现代化的进程，需要建立一个以监管有据、运行高效、精准有效、公开透明、激励约束为特征的政府监管体系。[9]在这样一套现代政府监管框架中，现代技术对于政府监管的影响和应用渗透到管理的方方面面，数字化监管也成为现代监管的必然特征。数字化监管是指在监管活动中利用计算机、通信、网络、人工智能等技术来进行政府监管活动，有效履行监管职能。为此，政府监管的数字化改革，实际上就是通过政府监管的信息化、网络化和智能化等数字化改革方式，实现政府监管数字化的过程，也是从传统监管模式逐步向数字化监管模式的变革过程。

从行政法律关系的角度分析，传统的政府监管采取监管主客体的两分互动模式，方式上往往采用事前审批、事中检查（如年检、月报）和事后行政处罚等方式来履行政府监管职能，具有法律性和惩治性。而监管对象只能接受被监督、被检查以及被处罚，除了代价昂贵的行政复议和行政诉讼两种权利救济途径，被监管者几乎没有其他的权利救济途径（见图1所示）。随着信息时代和互联网时代的到来，社会阶层和等级不断被打破，信息和权力也不再完全垄断在政府手中，信息社会监管与被监管对象的界限逐渐模糊，这种传统监管模式不适应数字时代的经济、社会和政治需要。在时间、空间以及对风险的防范等各方面都不能履行政府应有的职能，也不利于营商环境的优化和经济社会发展的时代需要。因此，必须进行政府监管的数字化改革，寻求一种符合数字时代的政府监管模式，即数字化监管。

图1 传统政府监管模式

引入了数字化的政府监管，实际上就是监管主体、监管客体、监管方式都借助数字化，共同在数字平台上实现信息表达、信息归集、信息比对以及信息互动，通过信息化、大数据方式实时、动态地掌握和监控，最大限度实现全方位、全流程、全角度、多向度的监管。这一监管过程也提供了线上政府进行智慧决策的监管信息基础，以线上监管的实时性、线上服务的公平性、线上行政的协调性，带来无缝隙的整体性政府高效能。这种状况在很大意义上改变了政府传统监管的结构和工作模式（见图1）。政府更多地建立和依赖监管平台，即所谓的技术上的监管主体来实施监管行为，而不再是直接对监管对象进行单向、线性监管（见图2）。这样，政府监管的主客体、范围、空间、对象、方式都发生了许多变化，呈现出复杂化的特征（见表1）。

图2 数字化监管模式

表1 不同政府监管模式比较

（一）监管主客体方面

传统模式中监管主体很明确，主要是享有依法监管权、行政权、执法权的政府机构和执行公务的相关人员，基本上是政府依法授权的法人和个人，这些执行主体基本属于公法人。而数字监管模式中，监管主体、客体都同时在大数据平台上体现，监管主体在法理上仍属于政府，但在执行过程中，政府更多地依赖数据部门、平台运行部门以及专门的企事业单位来运作，加上在数字世界中人员身份的虚拟化和数字化，监管主体的特征弱化、界限模糊、主客体之间界限不清，甚至会互有交叉。

在监管主客体的界限方面，监管主体多元化，导致监管主体、客体之间的界限模糊，边界不清晰。在数字信息平台上进行监管，每个人都可以通过提供信息、举报及评价等方式对企业、产品、服务进行监管，而这些评价信息增强了消费者和公民个体的监管权力。在某种意义上说，通过用户和消费者线上评价等“数字劳动”，数字化平台的监管可以做到全民监管、公正监管和全面监管。

（二）工作维度和内容方面

现代数字化监管与传统监管模式相比，在监管方式和目标上发生了很大变化，由先前主要依靠行政机构执行行政法律与行政处罚等制度，到执法人员更多地转向依赖技术、平台等进行监管。监管目标也由偏重事前审批和事后处罚转向全程监管，依靠实时监测、及时预警、即时处理、事后总结来实现全程监管。

（三）工作特点方面

传统的政府监管主要是行政监管，往往体现为行政性、强制性、权威性等特征。而数字化的政府监管模式主要是依托平台的信息化监管，在权力运用上虽然具有间接性，但通过平台给各类主体赋予评价权力，对于被监管者来说，所得到的监管和制裁更加直接、有效，被监管的对象更能感受到来自市场的压力。因此，政府监管通过利用平台监管工具，使其监管作用更具有便捷性、均衡性、交互性。

（四）工作制度路径依赖方面

传统的监管模式更依赖制度执行、依赖执法者等人为因素。而数字化监管更依赖制度、技术，非人格化的人工智能识别和技术执法，较少受差别化人为因素的干扰。

总之，数字化监管需要统筹兼顾好发展、监管与服务，在服务之中进行有效监管，以“数字监管+制度赋能”创新“互联网+监管”模式，综合打造“政治引领、法治保障、智治支撑、共治赋能、数字监管”这一“五治”特征的政府现代化监管体系。

二 数字化改革是现代政府监管的必然选择

在数字化成为一种基本生存方式，数字经济、数字政府、数字社会、数字文化等成为一种普遍的存在形态的背景下，政府职能的数字化、政府监管的数字化成为现代政府履职的必要方式和必需配备。推行数字化监管、推进政府监管数字化改革成为现代化政府治理的必然选择。其具体表现主要有：

（一）监管数字化改革是政府监管现代化的必经途径。为不断适应互联网发展所带来各类监管形态的数字化，如网购、网约车、民宿、数字金融等，必然要以技术来创新升级监管方式和监管工具，利用信息技术推动监管数字化改革，以应对复杂监管形势及市场经营的综合化、多元化等客观要求。

（二）监管数字化改革是构建智慧政府的主要内容。“互联网+监管”系统、部门监管业务系统建设实时监管业务处理结果，通过“痕迹管理”提高数据规范性和真实性。同时，将监管事项清单数字化管理，可实时反馈各类市场数据。区块链框架的智能合约技术，可促成供给方、需求方、技术方、监管方等共同参与，实现监管规则协议化、自动化。另外，多元化的平台建设、多源头的监管数据，都为智慧预测和深度机器学习提供可靠的平台和原料，辅之以大数据分析技术、新型监管手段的灵活运用，能形成的各类行业领域“图谱”和监管对象“画像”，监管需求能随时被感知，进而能够精准预警和风险研判。

（三）监管数字化推进公平正义透明建设。随着政府信息化的深度发展，法治政府建设也有了全流程透明化、结果可视化等新的视角和思路。信息与数据的交换、统计、公开更加便捷，技术理性减少了人工监管对于各部门和相关业务流程环节的寻租、拖延等风险。

（四）监管数字化有力地提升政府效能。借助移动执法平台、全程无纸化办公等，依托各级监管平台获取足量的监控信息，沿着“风险研判—核实异常—处理反馈—解除风险”这一闭环进行相应的监督执法，切实将“问题导向”监管转向“问题—目标导向”双向监管，能有效提升政府监管效能。加上在实施“跨部门联合监管”时，不断提升部门间的协同监管水平，促进整个监管系统的整合，实现各部门间的监管数据共享与信息流通，有力提升政府效能。

三 数字化监管模式的五大局限及其原因

相对于传统的监管模式而言，数字化监管是一个全新的工作模式和工作流程，对原来的制度、规则以及价值认同、文化适应方面都有着全新的挑战。就我国政府治理现代化改革进程而言，数字化监管模式存在着以下几个方面的局限，导致现实中的各种具体问题。

（一）传统监管与新形势之间的监管模式匹配问题

数字化监管工作模式下，越来越多地出现了专业性地履行监管职能的监管平台和监管机构，而这些监管主体往往不具备传统监管模式下的法律地位，这就导致监管主客体边界越来越趋于模糊，监管主体的范围和定位边界认识不清。如，有些具有监管平台和数据综合维护的运营公司，它的性质是技术中介还是监管主体？是政府职能受托者还是营利主体？是公共服务提供者还是普通的公共服务对象？这些问题都还比较模糊，定位不清、性质不明导致监管失范现象时有发生。如，2022年6月多家媒体报道的河南部分村镇银行储户、烂尾楼业主“健康宝被赋红码”事件就暴露了这个问题。银行储户应是商业银行的服务对象，不应成为被监管对象。村镇银行是企业，又怎能成为监管主体？这里面是监管主体错位，还是对监管平台、机构的监督缺位？这种认识不清、定位不准、规则不明的问题充分暴露了数字化监管存在着法律合理性和合法性的问题，也导致数字监管的监督追责缺乏合理依据，该方面的机制系统有待建立和完善。

（二）数字化监督对象的数字适应能力问题

对于数字化进程中的社会，监管活动具有高度的复杂性和不确定性，如监管对象的数字化水平，人们的生活方式与数字化管理的适应匹配程度等。实际上，无线网络的覆盖、移动智能终端、智能系统的操作这几项要求就排除了一部分民众，如网络设施较差的山区居民、非智能手机用户、为智能操作系统困扰的老龄群体等。他们与有能力运用移动政务系统的民众之间出现了数字鸿沟。此外，对于实际生活中的公民个人、社会组织和企业来说，实现数字化也需要有个过程，数字化监管存在成本收益计算的问题。数字化监管并不能实现全面监管，监管对象的局部性和片面性导致监管公正问题不断凸显，如屡见诸报端的老年人因扫码困境导致出行难问题，其实质都揭示了社会数字鸿沟背后的公正性和可及性问题。

（三）监管方式和技术过度专业化增加监管难度问题

数字化监管更多的是依托数字技术来收集、分析和使用大数据进行无差别的监管。一些实证研究结果表明：技术仅仅发挥了“锦上添花”“如虎添翼”的作用。“大数据、智能技术等所能够带来的增强感知、自动预警、提供预测和决策辅助等功能在基层改革中已经变得可以预见，但能够在多大程度上实现反而取决于技术以外的因素。”[10]实际监管过程中，对于技术和数据的处理，考验着政府官员对技术的信任度。政府在监管过程中使用的信息化技术和分析模型，内嵌着精密且复杂的技术，政府部门在使用技术时，尽管输入与输出能够清晰呈现，但过程却是“黑箱决策”，是否接受技术“黑盒子”导出的监管结果和输出建议，成为政府在实际工作中更需要面对的难题。

针对现实中出现的大量虚假信息、虚假数据，大型平台垄断数据，监管被算法裹挟；网络用语隐晦难懂，借助虚拟空间易达成不当交易；无效信息过多，有效信息不足，甄选有效数据成本代价高，无法精准对接关联的监管对象，监管无法直达痛点甚至存在数据与业务“两张皮”等问题，数字监管还需要在制度—技术—流程—规则方面进行重塑重组，甚至再设计再融合。

（四）数字监管中的信息安全与风险控制难题

数字化监管的风险主要在于制度和技术发展的非同步。有些数据企业或平台机构为了追求自身商业利益最大化，出现对个人信息的过度收集、使用和数据泄露、滥用等现象，直接或间接导致个人信息和隐私受到侵犯与伤害。[11]大数据的易获性很大一部分来自法律法规的暂时空白带来的自由空间，很多数据在收集、监管过程中可能会威胁到个人隐私、政府机密和商业机密及其背后相关的经济利益。目前还没有广泛建立起数据安全授权使用的机制，数据确权的方式也没有得到成熟发展。安全保密技术和制度不够成熟，当政府与公民通过运营商的无线网和移动运营商的运营网络进行服务与治理信息的交流和传送时，容易被黑客截获和攻击，造成政府信息与公民信息的双泄露。[12]在安全性方面，传发内容加密、文件传发格式、终端接收安全控制、软件漏洞等因素都对监管数据安全造成极大的威胁。频繁出现的监管滥权事件和数据泄密事件，说明了数字监管面临着严峻的风险控制和风险管理难题。

(五)数字监管中的法治保障与权利救济问题

法治既是数字化监管的基本依据和保障，同时也是解决数字监管矛盾和纠纷的依据和工具。当前数字领域内的监管还处于初级发展阶段，面对信息时代涌现出的诸多新形态、新业态、新行业、新领域，相关的监管依据不足，存在“无法可依”现象，相关的立法立规工作较为滞后。数字空间中存在一些法律漏洞，亟需针对信息时代监管数字化所面临的特有问题进行专门立法。我国个人信息安全治理牵涉公安、行业主管、市场监管等多部门，多头执法并没有强化惩治力度，反而更难以联合行动，将对各类违法违规行为的治理落实到位。[13]在数字化监管过程中，政府应遵守哪些行政程序和规范，公民怎样合理合法地传达服务与监管的需求，对于信息泄露行为应该怎样规制和惩罚，如何从制度上对信息的涉私性、涉密性进行鉴别、区分和保护等问题都要求认真回答。

此外，针对层出不穷的信息泄露和维权事件，还缺乏个人合法权利维权和救济渠道。算法之下的个人往往处于弱势地位，无论是“数字弱势群体”不会使用智能手机就难以扫健康码通过检查的情况，还是一些人被“数字误伤”——健康码绿码无端被赋成红码的现象，这些在“数字化生活”中被“代沟式”淘汰的个体或群体的权益维护都非常困难，维权成本较高，在监管执法层面也缺乏个人专用低成本维权通道，相关的配套侵权溯源追责机制空缺。人们在享受数字化带来的便利的同时，也不得不承受海量信息轰炸，推送广告骚扰等弊端。

总之，数字化的生活呼唤数字监管，但数字化进程必然会对数字监管的工作模式、工作制度以及工作质量带来不同的影响和要求。我们要正视实际问题，充分分析问题的原因及其形成机理，深刻认识数字化监管本身的局限，具体情况具体分析，逐步完善相关体制机制，完善相关技术和人才队伍，不断提高全面数字化监管能力。

四 政府监管数字化改革的基本路径

数字化监管需要提前思考技术加持下如何更好运用智能监管技术提升监管效率、平衡政府的精准监管和公平监管、规避“技术专制主义”带来的权力滥用弊端，确保政府监管和数字化改革同步健康发展。

（一）建立和完善数据质量监控机制

有效精准的监管需要以准确无误的信息作为前提，数字化监管更是需要对海量的数字进行收集、利用和再利用。虚假、粗劣、错误的信息直接导致监控失效，还会导致不当监管，带来权力滥用的灾害，危害政府的公信力和合法性基础。为此，准确收集客观公正、真实有效的信息是第一关键。对数字化监管而言，首要的监管就是对信息数据真实性的监管，实时甄别和消除虚假、粗劣、错误信息，减少因为错误信息而导致的不当监管，提高监管的精准性和服务的有效性。

（二）建立和完善数据信息安全监管机制

数字化监管必须在安全的前提下进行监管，围绕安全可控的要求和目标，要着力构建全方位安全保障机制，建立包括网络安全、数据安全、个人信息安全的复合数据治理结构，做好信息安全的技术治理和行为治理。具体而言：一要完善和落实政府数字化的安全和保密工作，明确责任要求和责任主体，建立全方位、多层级、一体化的安全防护体系，建立数字监管的安全评估、责任落实和重大事件处置机制，规范数字监管的安全管理规程，确保政务监管系统和数据安全，使管理边界清晰、职责明确、责任落实。[14]二是落实安全制度体系，建立健全数据分类分级保护、风险评估、检测认证等制度，加强数据全生命周期安全管理和技术防护。三是要加强安全能力建设。通过自主科研开发，在硬件和软件上实现安全可控；通过加强应急演练和培训等，提高数字安全处理能力，不断提升网络安全事件、网络泄密事件预警、发现以及应对能力和水平。[15]四是完善数字监管安全的应急和追责机制，建立防范管理体系和事后责任追究制度，做好数字化监管安全教育。

（三）建构科学化的全面综合监管机制

精准有效的监管离不开科学有效的监管体系，数字化监管更是需要全面发展支撑技术。大力开发科学有效的应用场景，要围绕政府履职和政务运行数字化，全面抓好政务应用系统的统筹建设、互联互通、协同联动，把经济调控、市场监管、社会管理、生态监测、公共服务等政府职能数字化，构建一套全面反映政府职能运行、容纳所有监管对象的行之有效的监督体系。为此，要整合对市场主体、社会组织、社会公民的有效信息，确保全覆盖，不留空白；要构建针对物品质量信息、主体行为信息，监管对象的信用信息以及针对监管平台、中介机构等的监管信息一体化平台，对各部分的信息进行整合和综合运用，实行综合的、系统的、无死角无漏洞的严密监管，消除监管“灯下黑”等现象。科学的监管体系还意味着要分层次、分类别地建立监管工作机制和模式，差异化建立有效的监督模式。对行为者的监管也不是单向度的监管，而是要在监管对象、监管主体、监管行为之间建立协同共治的参与体系，实现综合交互的监管体系。要强化大数据分析，大力推行智慧监管，全面提高政府履职能力和效能。

（四）改进数字监管的政府法制和管理规则

完善和落实监管依据，建立“善政+良治”的数字化。政府监管数字化实际上是政府治理方式的变革，它是政府对现代科技深度影响下的社会生活的一种主动适应，更是人类社会新文明对政府职能、政府管理、政府规则等新要求的着力满足。为此，必须与时俱进，统筹技术创新和规则创新，重塑政府职能体系和履职体系，从而形成“善政+良治”的数字监管友好型制度规则体系。一要以数字化改革促进政府职能转变，把政府职能合理化、合法化，确保数字监管本身的合理性和必要性；二要结合数字监管的需要，创新政务管理和线上线下工作机制，确保互联互通、有效沟通和参与；三要加强和完善相关的法律法规制度，健全相应的标准和规范，采取适宜的推进策略，确保数字监管和数字政府的运行整体协同、智能高效、平稳有序。

（五）加强制度—技术—社会—文化一体的数字监管生态建设

数字化监管是高度依赖现代技术的政府履职方式，需要运用一套强大的技术工具。技术本身具有的两面性需要我们在发展技术的同时，保持清醒和警惕，对于过度的、非人化的技术专制主义要有一定的预防遏制以及补救措施。为此，要坚持以人民为中心、以提升效能为重点、以发展为目标来科学安排政府监管数字化的范围、进度以及制度化程度，要对老人、儿童以及特殊人群等建立友好型通道和参与方式，要充分发挥数字经济、网络监管的人文性、公平性和公正性，要充分尊重和保护公民的知情权、肖像权和隐私权，要建立有效的公民权利保护和救济机制，要引导自愿自主的参与，实现政府监管正向效能的全面发挥。总之，政府监管作为数字政府的一部分，要与数字经济、数字社会协同形成良好的数字生态。