山东省红色文化立法现状及完善建议

安婧婧，陈伟建，罗建磊

一、红色文化的内涵

(一)红色文化的概念

红色文化作为红色基因的载体，在我国具有特定政治内涵和价值意义，是我们每一位国人培养民族自豪感的源泉[1]。 无论在实务界，还是在理论界，对红色文化均有广义和狭义的理解。 狭义上来说，红色文化特指诞生于井冈山和以瑞金为核心的中央苏区“红土地”之上的人民大众反帝反封建的革命文化[2]。 在本文中红色文化应作广义解释，即指中国共产党在马列主义的指导下，结合中国的具体国情，在领导中国人民实现民族解放和自由，完成社会主义革命和建设的过程中形成的以中国化马克思主义为核心的红色遗存和红色精神[3]。

红色文化作为一种重要资源，不仅包括物质文化还包括非物质文化，是一种集物态、事件、人物和精神为一体的综合体系。 其中，物质文化以革命历史遗迹、纪念场所等这些有形物为代表，非物质文化以井冈山精神、延安精神、沂蒙精神等革命精神这些无形物为代表[4]。

(二)红色文化的特征

1.历史继承性。 红色文化来源于中国优秀传统文化，是其精华部分的发扬和创新。 同时，红色文化还继承了马克思主义的精髓，具有强烈的革命色彩，是马克思主义中国化的实践产物[5]。

2.人民性。 红色文化的主体是人民，人民是红色文化的接受者、传播者，更是红色文化的创造者。 中国共产党深入扎根基层群众，代表了最广大人民群众的根本利益，与人民群众一起创造了瑰丽的红色文化。 因此，红色文化具有显著的人民性特征。

3.时代性。 红色文化是时代发展的产物，与历史发展的进程始终保持一致，体现了每一个历史阶段的特征[6]。 红色文化是与时俱进的先进文化，在中国特色社会主义新时代，只有大力弘扬红色精神，才能为实现中国梦提供源源不断的内在动力。

二、山东省红色文化的基本情况

作为红色革命热土的山东省，在对于红色文化的传播、红色遗址的保护以及推进红色文化建设等方面迈出了坚实的步伐，走在前列[7]。 中华人民共和国成立后，山东省逐渐形成了沂蒙、胶东、渤海、鲁西四个革命文物保护利用片区。

(一)物质红色文化的基本情况

山东拥有大量的革命文物，其特点是集中分布，如中共中央山东分局旧址、王尽美故居、铁道游击队纪念园、地雷战纪念馆、孟良崮战役烈士陵园、焦裕禄纪念馆等。

据山东省文化和旅游厅初步统计，全省有不可移动革命文物2600 余处，其中全国重点文物保护单位15 处，省级、市县级文物保护单位分别为194 处和 597 处。 省级爱国主义教育基地 156家，革命类博物馆、纪念馆52 家。 全省119 家国有文物收藏单位上报可移动革命文物共计94091件/套，其中珍贵文物3162 件/套[7]。 这些内涵丰富的红色文化资源，构成了山东红色旅游宝贵的文化底蕴。

红色旅游资源是山东传承红色基因、弘扬革命精神的重要载体[8]。 山东全省建成红色旅游景区近百个，其中A 级景区49 个(5A 级景区3个、4A 级景区11 个)、全国红色旅游经典景区24个，全国爱国主义教育示范基地18 个、省级爱国主义教育示范基地34 个。 “革命战争或重大事件发生地”与“革命烈士陵园”所占比例较大，分别为31.99%和22.03%；“中国共产党各级重要机构曾经的所在地旧址”占16.74%；“为纪念与中国共产党有关的事件建立的各类综合性或专题性纪念馆、博物馆、展览馆”占12.71%；“中国共产党领导下建设的具有特定时代背景的标志性的建筑工程”占10.17%[7]。

(二)非物质红色文化的基本情况

山东省是历史悠久的革命老区，在这片红色土地上诞生了以沂蒙精神为代表的众多红色精神。 沂蒙精神以“爱党爱军、开拓奋进、艰苦创业、无私奉献”为内涵，是沂蒙人民在中国共产党领导下，在长期的革命和建设实践中逐步形成的一种可贵的革命精神。 沂蒙精神反映了沂蒙人民在不同历史时期的精神风貌，具有深远的文化价值[9]。 除了沂蒙精神以外，山东省还传扬着许多其他的红色精神，例如铁道游击队精神、地雷战革命精神，等等，这些都是非物质红色文化的重要组成部分[10]。

三、红色文化相关的法律法规、规范性文件情况梳理

山东省红色文化保护地方立法应当以全国性红色文化立法为指导，紧跟时代步伐，全面加强红色文化保护工作。 2019 年9 月，为了支持山东省革命文物保护工作，国家文物局与山东省人民政府签署了«合作实施“齐鲁文化遗产保护利用计划”框架协议»。 2019 年12 月，山东省委宣传部等13 个部门联合印发了«山东省革命文物保护利用工程实施意见»，提出了革命文物保护利用的7 大工程，这为未来3 年山东省革命文物的合理保护利用确立了工作目标。 2020 年6 月，为在山东省革命文物保护利用方面开展深入合作，中国文化遗产研究院与山东省文化和旅游厅共同签署«文化遗产保护战略合作框架协议»。 2020 年11 月，山东省第十三届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过«山东省红色文化保护传承条例»，作为山东省红色文化保护的基础性、统筹性法律文本，其为红色文化保护具体工作的实施提供了指导。 以上一系列法规、文件和政策的出台，为山东红色文化保护提供了较为全面的立法保障。

为响应国家保护红色文化的要求，紧跟国家层面的红色文化立法保护进程，通过调取全国人民代表大会网站、中国政府网站、山东人大门户网站、山东省人民政府网站、山东省各市人民政府网站，以及中国知网数据库、北大法宝数据库等资源，并经过分类、筛选、增减等程序，统计了红色文化法律文本在全国性立法层面、山东省立法层面及山东省各市立法层面的文本数据，具体分析如下。

(一)全国性立法层面

全国性立法层面对于红色文化的保护，包括法律、行政法规、部门规章等，共有27 个法律文本。 从红色文化的分类来看，这27 个法律文本中，共有11 个法律文本是针对物质红色文化进行规范，有7 个法律文本是针对非物质红色文化进行规范，有9 个法律文本是针对综合红色文化进行规范。 由此可见，在全国性立法层面，物质红色文化法律文本居多，占总数的40.7%；综合红色文化立法居次，占总数的32.1%；而非物质红色文化法律文本最少，仅仅占总数的25%①部分数据参考余望枝、刘芳:«红色文献资源立法保护现状及对策研究»，载«图书馆»，2021 年第7 期，第9－15 页。。

与此同时，从法律渊源来看，这27 个全国性法律文本中，有2 个是全国人民代表大会常务委员会批准加入的国际公约，有8 个是法律规范，有1 个是全国人民代表大会常务委员会的决定，有15 个是国务院及其他国家行政部门单位颁布的行政法规、部门规章以及行政性文件，有1 个是最高人民法院作出的司法解释。

(二)山东省及省内各市立法层面

从山东省及省内各市立法层面来看，关于红色文化的保护，整个山东省内共有43 个法律文本。 从红色文化的分类来看，这43 个法律文本中，共有36 个法律文本是针对物质红色文化进行规范，有5 个法律文本是针对非物质红色文化进行规范，有2 个是针对综合红色文化进行规范。由此可见，在山东省，无论是省级地方性法规，还是设区的市地方性法规，其立法范围更多的是针对保护物质红色文化， 占法律文本总数的83.7%。 而非物质红色文化立法保护的法律文本居于少数，仅占总数的11.6%，远低于全国性立法层面针对非物质红色文化立法保护的文本数。

山东省红色文化保护法律文本相对全国性红色文化保护法律文本而言，数量较多，且偏重性也更强，以«山东省文物保护条例»«山东省历史文化名城名镇名村保护条例»«山东省非物质文化遗产条例»«山东省红色文化保护传承条例»«山东省省级烈士纪念设施保护管理办法»«关于进一步加强文物安全工作的实施意见»«关于贯彻国发〔2016〕17 号文件进一步加强文物工作的实施意见»7 个法律文本为主体，其中包括“四条例、一办法、两意见”的文本体例，架构起山东省对红色文化保护的立法体系。 但相关条例也存在一些不足和局限性，急需进一步完善，进而构建全面、系统、综合的红色文化保护立法体系。

山东省各市均以前述7 个法律文本为蓝本，逐一制定各自市域范围内的文物保护工作、文物安全工作、烈士纪念设施保护管理、历史文化名城名镇名村保护的地方立法。 但总体来看，山东省各市针对物质红色文化保护的法律文本虽然很多，但是无论是立法体例，还是具体内容，均未能体现各自的地域特色。

从地域范围来看，山东省人大、政府以及部门颁布的法律文本共有9 个。 而在山东省各市中，法律文本最多的是滨州市和青岛市，滨州市共有4 个法律文本，其中有3 个法律文本是针对物质红色文化进行规范，另有1 个则是针对综合红色文化进行规范；而青岛市4 个法律文本均针对物质红色文化进行规范。 法律文本数量次之的是威海市、潍坊市、聊城市以及菏泽市，均各有3 个法律文本，其中潍坊市和聊城市3 个法律文本均是针对物质红色文化进行规范；菏泽市有2 个法律文本针对物质红色文化进行规范，另有1 个则是针对综合红色文化进行规范；威海市有1 个法律文本针对物质红色文化进行规范，有2 个针对非物质红色文化进行规范，是山东省内唯一对非物质红色文化进行规范的市。 紧随其后的是日照市、泰安市以及淄博市，均各有2 个法律文本涉及红色文化保护问题。 而济南市、济宁市、枣庄市、德州市、临沂市以及东营市均各有1 个法律文本涉及红色文化保护问题。 最后就是烟台市，暂未颁布涉及红色文化保护的法律文本。 由此可见，山东省各市红色文化立法保护呈现发展不均衡状况。

在非物质红色文化方面，山东省及省内各市红色文化法律文本仅有5 个法律文本是针对非物质红色文化进行规范，而且法律位阶较低。 山东省各市中仅有威海市针对非物质文化遗产进行了立法，其他市均无相关规定。 可见山东省对非物质文化遗产，特别是非物质红色文化的立法保护应该进一步加强。

此外，山东省地方性法规中仅有两部是针对综合红色文化进行规范的。 «山东省红色文化保护传承条例»的立法时间为2020 年11 月27 日，实施时间为2021 年1 月1 日，是一部新生地方性法规，条文数量仅为47 条。 «临沂市红色文化保护与传承条例»是国内第一部以红色精神资源保护与传承为主题的地方性法规。 山东省内其他市均未针对红色文化保护制定出专门的地方性法规。

综上所述，目前涉及红色文化的立法保护，还存在许多可以完善的地方。

四、山东省红色文化立法方面存在的问题

从总体上看，相对于政治、经济、社会等领域对红色文化的保护，山东省红色文化相关立法仍然存在一些不足之处。 只有进一步加强红色文化地方立法，才能更好地对红色文化进行保护、管理、利用和传承[11]。

通过前期文献资料收集、法律文本梳理和实地调研，对山东省红色文化保护立法层面中存在的主要问题总结如下。

一是«山东省红色文化保护传承条例»的保护范围涵盖较小，未能与上位法相承接。 目前我国国家层面涉及红色文化的立法主要有«民法典»«文物保护法»«英雄烈士保护法»«公共文化服务保障法»«非物质文化遗产法»«治安管理处罚法»«城乡规划法»«档案法»等十余部。 而«山东省红色文化保护传承条例»第十一条所规定保护的对象仅限于史迹、遗物、纪念设施等，缺乏对英雄烈士的姓名、肖像、名誉、声誉的相关保护规定。

二是当前红色文化保护相关立法缺乏损害评估机制，缺乏公众参与。 «山东省红色文化保护传承条例»中对违反本条例的行为，根据后果的严重程度处以二百元到五十万元不等的罚款，罚款跨度大，但对损害行为的严重程度界定较为笼统，缺乏合理评估机制，进而在法律实施过程中难以确定处罚标准。 此外，«山东省红色文化保护传承条例»注重对公民保护义务的规定，但并未赋予相应合理监督保护权利，难以调动人民群众保护红色文化的积极性。

三是现行涉及红色文化保护的法律文本中，针对非物质红色文化保护的法律文本偏少，更倾向于保护物质红色文化。 由于非物质红色文化自身性质的特殊性，山东省针对非物质红色文化保护不但法律位阶较低，法律文本数量也较少，致使非物质红色文化保护工作难以落实。

四是红色文化法律文本中对红色文化保护主管部门规定不明，管理责任落实不到位。 由于红色文化遗产的认定、保护、利用工作涉及文化(文物)、民政、城乡规划(建设)、旅游等多个部门，如果主管部门不明确，那么管理责任归属就难以落实。 在开展红色文化保护实际工作时可能会出现相互推诿或者多头管理、冲突管理的情形。

五、山东省红色文化立法保护的完善建议

为完善山东省红色文化的立法保护，促进其可持续发展，进而构建全面、系统、综合的立法保护体系，特提出如下完善建议。

(一)完善«山东省红色文化保护传承条例»相关内容，与上位法合理衔接

山东省红色文化资源丰富，各类红色文物分布区域广泛，从确保红色文化资源的历史真实性、风貌完整性和文化延续性角度分析，为体现山东省红色文化资源的优势和特色，«山东省红色文化保护传承条例»要更好地与«民法典»«文物保护法»«公共文化服务保障法»«非物质文化遗产法»«治安管理处罚法»«城乡规划法»«档案法»等上位法的体例保持一致，做到与其无缝衔接。同时，为体现对革命英雄烈士的褒扬、纪念，传承和弘扬英雄烈士精神、爱国主义精神，«山东省红色文化保护传承条例»应与«民法典»«英雄烈士保护法»衔接，明确规定侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的，应当承担民事责任。

(二)建立红色文化损害评估机制，加强公众参与

通过相应立法完善红色文化损害评估机制，对于恶意破坏红色文化旧址，损害红色文化遗存的行为，应对行为人所造成的损害进行合理评估，确定损害程度，并要求行为人承担相应的损害赔偿责任，经评估情节严重构成犯罪的，还要依法追究其刑事法律责任。 此外，地方人大可以通过立法鼓励公民对蓄意破坏红色文化的行为进行举报监督，并对有重大贡献，防止红色文化遗存遭受重大损失的公民进行合理表彰和奖励[12]。 从立法方面加强对公民保护红色文化意识观念的培养，将对红色文化遗存的保护和利用纳入党委主体责任之内[13]。 同时，责任主体有义务通过多种途径、全方位促进红色精神的传播，真正实现对红色文化精神的传承。

(三)完善非物质红色文化的立法保护

立法部门应当在红色文化保护相关法律文件中明确侵害非物质红色文化行为的构成要件和法律责任，加强对非物质红色文化保护的立法工作。参照«英雄烈士保护法»等上位法，对于恶意诽谤、侮辱、曲解、亵渎红色文化及红色精神，侵害社会公共利益的行为进行法律规制，依法追究行为人相应的法律责任。

(四)落实红色文化保护管理的法律责任

应当通过立法明确红色文化保护的主体，将保护责任落实到具体单位或个人。 若红色文化属于国有的，则由使用权人承担保护责任。 若红色文化属于非国有的，则由所有人承担保护责任。红色文化的所有人或者使用人不明确的，由所在地的县级以上地方人民政府指定保护管理的责任人[14]。 同时，应当通过立法建立红色文化保护管理责任终身追究制，有关单位及其工作人员在红色文化保护管理工作中，如果存在不履行职责或者滥用职权、玩忽职守等情形，使红色文化遗存遭受重大损失，那么对负有责任的主管人员和直接责任人员依法给予相应处分，触犯法律的应当承担相应的法律责任。

六、结语

红色文化是加强党的建设的重要文化基础，红色文化保护的法治化要以科学、有效的立法为前提。 山东省红色文化的立法工作是推动区域协调发展新战略的综合性、整体性的系统工程。 因此，重视红色文化的立法保护意义重大，只有通过全方位、多维度的立法对红色文化进行保护、管理、利用和传承，才能大力弘扬红色精神，为实现中华民族伟大复兴提供强大的精神动力。