比较视角下社会资本参与公共服务市场化的经验与路径

徐海燕

（中国社会科学院政治学研究所，北京 100732）

长期以来，在传统的公共管理理念中存在着“公共服务应由政府供给、公共产品应由公共部门承担”的思维定势，政府始终扮演着公共产品供应者、公共事务决策者的角色。 但与此同时，融资渠道单一、资金匮乏等问题的客观存在，迫切要求推行公共服务供给市场化改革，寻找政府之外的其他社会主体参与公共服务供给的投融资渠道。 早在20 世纪70、80 年代，西方发达国家就通过推行公共部门和私营部门的合作（PPP)，实现了公共服务供给的市场化。 对此，以开放的态度比较、借鉴、评价西方发达国家运行PPP 的有益经验，对于我国拓展公共服务资金渠道、提高基础设施和公共服务供给质量、实现高质量发展具有积极意义。

一、西方PPP 的理论渊源与运行特征

（一）福利国家危机与公共服务市场化模式的提出

1.福利国家危机

政府有限资源和无限责任之间的矛盾是公共服务供给市场化模式得以提出的现实背景。 从西方国家发展的历史进程来看，其政府管理职能经历了扩张-收缩-再扩张-再收缩的过程，不同时期政府所掌握的资源不同，其责任与权限也有所不同。在重商主义时期，政府普遍实施贸易保护政策为国家积累财富，人们的经济行为必须遵从国家法规，政府通过行政规制对贸易进行管制，同时承担了向社会提供公共服务的责任。 到了自由主义的市场经济阶段，资本主义市场经济的发展要求摆脱行政束缚，实现自由放任的市场竞争，刺激生产力的发展。 大卫·休谟、亚当·斯密的自由主义经济学说在国家经济发展战略中逐步占据主导地位，政府被置于“守夜人”的角色，与私营部门展开合作，为社会提供部分公共服务。 英国政府早在17 世纪就开始了公共服务供给的市场化进程，为私营公司颁发“营业许可证”，允许私人公司承建本应由政府承担的海上灯塔设施项目，并允许承建公司对过往船只收取一定费用以回收成本，从而实现双方的合作共赢[1]。同样，19 世纪中叶建成的横贯美国大陆的铁路也是美国政府与私人铁路公司协商合作的结果，并成为政府实现公共服务供给市场化的成功个案。但总体而言，此时政府与私人部门合作提供公共服务的制度创新模式还仅限于个别资本主义国家内部，尚未获得广泛影响力。

与此同时，长期主导资本主义国家的自由主义意识形态，过分倡导自由竞争的市场经济模式，造成市场垄断、公共产品供给不足、社会缺乏公平以及贫富分化加剧等经济社会问题，出现所谓“市场失灵”现象。 对此，学者们认为，“人们在政治领域的忠诚度来自于政治领域的社会福利政策表现”，否则就会出现政权的“正当性危机”[2]（P558）。 为缓解阶级矛盾，保证经济社会生活的正常运行，发达资本主义国家实施了“从摇篮到坟墓”的福利政策，并承担了“完全责任人”的角色。 20 世纪30 年代后，西方国家为缓解蔓延在资本主义国家内部的经济危机，采取了以强化政府管理、增强调控为特征的“凯恩斯主义”政策来发展经济，这虽在一定程度上缓解了贫富分化、阶层对立的局面，但庞大的社保支出和管理成本也使国家财政不堪重负。 正如詹姆斯·奥康纳在《国家的财政危机》中指出的：“企业要求政府修建更多的高速公路；银行家和投资者要求政府承诺发放更多的贷款并进行更多的投资；小企业主和小农场主要求政府提供更多的补贴；参加工会的劳动者要求更加完善的社会保障； 福利权争取组织要求更多的收入补贴、住房和更好的卫生服务；政府雇员要求增加工资”，而“政府机构则希望获得更多的经费。 ”在此背景下，“有谁来为政府的增资买单”“政府能否少征税多提供服务”[3]“如何在避免政府规模和支出增长的同时，改善对公众的服务，并重新获取公众的信任”[2]（P558）等诸多现实问题涌现出来。

2．公共服务市场化模式的提出

通过“公私部门”建立“伙伴关系”（即Public-Private Partnership，PPP）来完成公共服务的市场化供给，是20 世纪70 年代由美国政治经济学家E.S.萨瓦斯正式提出的。 他于1987 年出版的代表作Privatization Public-Private Partnership被翻译为13种语言出版，且他本人在80 年代被里根政府聘为政府智囊，为美国实施PPP 出谋划策。 此后，一大批西方学者从不同视角出发对这一理念进行阐释，并在世界范围内掀起以新自由主义思想为理念的新公共管理热潮，指导各国进行公共管理体系的改革。 总体来说，PPP 理念突出了两个方面的内容，一是公共服务的“市场化”、“民营化”和“契约化”；二是“有限政府”的管理模式及其实践。

（二） 公共服务的“市场化”、“民营化”和“契约化”

1.公共服务的“市场化”

在以公私合作为途径提供公共服务时，西方发达国家十分强调“自由市场经济”原则。 如E.S.萨瓦斯在1971 年发表的《论市政垄断》一文中就呼吁“引进竞争”，依靠民营化的项目公司改变政府在公共服务中唯一责任人的角色，将传统由政府承担的服务转向市场，让政府真正承担“掌舵人”，而不是“划桨人”的角色[4]（P4-5）。 美国哈佛大学经济学博士、兰德公司高级经济顾问查尔斯·沃尔夫提出“行政-市场两分法”的主张，即“市场是经济发展的最好方式”，“市场失灵需要政府的干预，但行政效率的低下也需要市场竞争刺激”[5]。

以詹姆斯·托宾、密尔顿·弗里德曼、阿瑟·拉弗、 弗里德里希·奥古斯特·冯·哈耶克等为代表的经济学家，深受达尔文的生物进化论以及康德纯粹理性批判等哲学思想的影响，提出市场才是社会保持自身健康和自由的关键因素，只有引入“竞争机制”才能实现公共服务的优质供给[6]（P23）。 具体到政府管理领域，他们认为“市场化是政府保持自身健康和自由社会的关键因素”，应打破政府垄断、在公共事务内部引入市场机制，“将市场机制引入政府管理”[7]。

2.公共服务的“民营化”

PPP 内涵中的“公私部门的伙伴关系”，具体指的是“政府机构与私人项目公司”之间达成的“提供公共资产或服务的长期协议”。 E.S.萨瓦斯通过对公私合作中的“公共部门”和“私人部门”的业务范围做出明确区分，进而间接地对“公”“私”部门的范围做了界定：公共部门的服务是指“政府提供的服务、以及政府间协议提供的服务”，除此之外，“国家或州拥有的企业”提供的服务也被认为是公共部门的服务范围[8]（P70）。 也就是说，“公共部门”涵盖了“政府”“国企”“州企”以及其他“公有”制成份占主导地位的企业，而“私人部门”专指“私人”或“民营”企业。 东亚发展银行也做出过类似的阐释：公共部门指的是“政府”或“国有企业”，而私营资本既可以是“本地的”“国际的”，也可以是“非政府组织”或“社区组织”，但一定是“非公所有制”形式的[9]。因此，在以萨瓦斯为代表的西方学者看来，为保障“市场化”这一前提，在公私合作中，私营部门作为公共部门的合作方，必须是完全“私有化”或“民营化”的企业，且“私有化”“民营化”的资本是一个必要的管理工具，可以真正达到用市场机制重塑政府的目的，实现公共服务的优化供给[8]（P5）。

3.公共服务的“契约化”

PPP 理论还十分强调公私合作中的 “契约”精神[10]。 西方现有的PPP 文件对公私合作伙伴之间的合作原则、责任、风险和收益等进行了明确界定。如欧盟提出，PPP 必须执行“风险分担”原则[11]，在此基础上，政府的职能包括政策支持、提供资金、资产转让、实物捐助、实施监督和评估；私营部门则需要提供资金，并利用其在商业、管理、创新和运营方面的知识，以实现项目的高效运转，在承担主要风险责任的同时，应该获得相应的保障[10]。 在具体实践中，PPP 被划分为多种类型并分别对应着具体的操作模式。 其中，委托经营类项目通常采用BT（建设—移交）运行模式；特许经营类项目通常采用BOT（建设—运营—转让或移交）、BOOT（建设—拥有—运营—转让或移交）、TOT （转让—运营—移交）、ROT （改建—运营—移交）运行模式;私有化类项目通常采用BOO（建设—拥有—运营）、BBO（购买—建设—运营）运行模式。 每一种项目类型对双方的行为边界、运营方式、权责范围、付款方式等都有明确的规定。

（三）“有限政府”的管理模式及其实践

1.“有限政府”的管理模式

在公私部门的伙伴关系中，政府作为公共部门的主要代表和PPP 天然的“掌舵者”，既可以将项目的建设和运营工作委托给私营部门企业执行，也可以仅将运营或管理或个别服务（如电能计量）加以委托[10]。 政府还需要摆脱传统的管理方式，把竞争机制引入服务提供中去，将政府从“高高在上、自我服务的官僚机构”改造为“讲究质量、追求效率的企业型组织”，将政府的公务人员改造为“有责任心的企业经理和管理人”，运用“企业家精神”和“自由市场”的力量来提高政府效能[4]（P11-12）。 据此，建构“有限政府”，让传统上由政府承担的服务转变为由政府与民营化的项目公司合作供给，政府则主要承担“掌舵人”角色[4]（P4）。 因此，在政府的管理模式上，需要“架空政府，并降低政府尤其是职业公务员的作用”[12]，使政府的权力结构“不再是中央集权，而是权力分散”[13]，并实施结果导向的预算制度完善政府公共服务的供给等[6]（P574-577）。

2.“有限政府”的管理实践

“有限政府”是20 世纪80、90 年代西方国家基于自由放任市场的实践而进行的经验总结。 20 世纪80 年代，英国政府曾以强制性立约承包的形式，把公共服务项目硬性摊派给私人项目公司，导致公共服务供给质量不达标，因而受到社会公众的抵制，英国政府被迫于1997 年取消了强制性立约承包的规定。 到了90 年代末期，澳大利亚也发生了PPP 运营过程中因政府对项目公司干预过多、价格规制过死而导致项目失败的案例。 为此，澳大利亚政府也修订了PPP 相关法规，明确了保障项目公司权益的排他性条款，并建立市场化价格调整机制，以保障项目的市场化运营。 西方国家甚至对公共服务资金的来源做出具体规定，即政府不能直接提供资金，而是要间接地通过提供过桥性资金、组织银行团贷，或由政府成立的股权投资基金和养老基金投资平台提供担保等形式，为私营企业营造良好的融资信贷环境，避免发生“谁出钱谁点歌”的管理问题，保障项目全周期的顺利运行。

二、中国PPP 实践及其特点

在公共服务领域推广运用PPP，实现公共服务供给的市场化，是贯彻落实党的十八届三中全会精神、拓宽城镇化建设融资渠道的重要途径。 中国公共服务供给市场化是在改革开放、简政放权、构建服务型政府的改革过程中推进的。 与西方国家将PPP 界定为“公共部门与私营部门的合作”不同，PPP 在中国的表述为“政府与社会资本的合作”①。这一概念内涵在一定程度上展示了我国实现PPP的特有路径，并使得公共服务供给市场化的实践具有鲜明的中国特色。

（一）PPP 在中国的实践与沿革

1.以“融资”为目标的公共服务供给市场化的端倪

改革开放后，政府将财政“统收统支”管理体制调整为“财政包干”体制，并进一步推行分税制改革，实现中央、地方财政的“分灶吃饭”。 政府管理经济的权力和政府的行政权力开始分离，地方政府发展经济的积极性被调动起来，开启了地方政府利用市场经济的杠杆作用发展地方经济的新模式。

早在1985 年，我国政府就开始引进港澳台资本参与公共基础设施建设，公共服务供给市场化模式初见端倪。 广东沙角B 电厂作为中国第一个由外资参与成功兴建并移交的项目，是由香港合和实业有限公司参股的。 1994 年之后，国家计委核准建设的一批重大项目，如广西来宾B 电厂项目、成都自来水六厂B 厂项目、广东高速公路建设项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目等，都有社会资本的参与。 这一时期，政府作为社会资本的管理者、营商环境的营造者，在公私合作中发挥着主导作用。 从与政府合作的项目公司看，除了实力雄厚的外资企业外，传统的全民所有制、国有控股企业也是政府首选的合作伙伴。

进入21 世纪以来，随着“人口红利”的丧失，政府所倚重的“土地财政”难以为继，政府被迫采用“发债替换”“借新还旧”，甚至通过指定平台机构回购投资本金、违规兜底本金等方式处置到期债务，由此带来较大的债务风险。

2.PPP 的正式提出与公共服务供给市场化模式的形成

2013 年11 月召开的十八届三中全会提出了“市场在资源配置中起决定性作用”的新论断，明确了在公共服务领域允许社会资本以特许经营的方式参与基础设施的投资和运营，这为PPP 项目的正式提出提供了政策依据。

同时，政府合作的项目公司除了传统的全民所有制、国有控股企业外，非公所有制企业也被逐步纳入进来。 为了更好地规范合作双方的权责关系，2014 年9 月颁布的财金76 号文明确了“政府部门负责基础设施及公共服务的价格和质量监管，以保证公共利益最大化”，“社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作”，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理的投资回报②；2014 年12 月国家发改委颁布的2724 号文要求政府树立平等意识及合作观念，及时从公共产品的直接“提供者”转换为“合作者”和“监管者”。

2014 年是中国正式确立PPP 政策的起始年。PPP 项目的推广是从打造示范项目开始的。 2014年9 月财政部印发的财金〔2014〕76 号文中，公布了供水、供暖、环境整治、交通等领域30 个可复制、可推广的示范项目，以推动PPP 的规范运行。 2014年11 月的国发〔2014〕60 号文提出PPP“实行统一市场准入，创新投资运营机制”以及“优化政府投资使用方向和方式、完善价格形成机制”的基本原则，鼓励社会资本通过多种途径，采取“特许经营、公建民营、民办公助”等方式参与公共服务设施建设；建立PPP 项目监管体系，形成由多部门、多主体共同参与的监督机制③。 2014 年12 月3 日，财政部政府和社会资本合作(PPP)中心正式获批。

3.PPP 的提质增效与公共服务供给市场化模式的规范发展

随着政府鼓励性政策的出台，2015 年，中国的PPP 项目数量和投资额呈爆发式增长。财金〔2015〕57 号文指出：要在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等领域，筛选征集适宜采用PPP模式的项目④。PPP 模式被广泛应用于南水北调、特高压输电、珠三角一体化、酒泉风电基地、洋山深水港等国家大型项目，对回应国家建设需求起到了积极作用。

PPP 项目在数量剧增的同时，也出现了部分不合规项目。 从2016 年开始，财政部、发改委、国资委、 金融监管部门先后发布了一系列管制措施，对PPP 进行“清库整理”。 其中，2017 年财政部印发的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》统一了PPP 项目的入库标准，并要求财政部门集中清理“僵尸”项目和违规项目，在一定程度上遏制了PPP 项目的泛化滥用，市场投资渐趋理性，PPP 由此进入规范发展期。

总体来说，中国在公共服务供给市场化的实践中，用较短的时间走过了国外几十年的发展历程，取得了非常大的进步。 随着“一带一路”倡议在全球的实践，中国政府积极参与全球基础设施建设和公共服务供给，在东亚、南亚、非洲、拉美等地区已有不少中国企业参与当地基础设施项目建设。

不仅如此，中国PPP 的实践经验也为世界范围内的PPP 理论发展做出了贡献。 中国提出的“物有所值”和“财政承受能力”理念被纳入联合国国际贸易法委员会立法指南的具体条款中，成为各国衡量PPP 质量的标准之一。2020 年，中国在PPP 项目准备、项目采购、合同管理以及基础设施方面的相关指标均高于中高收入国家水平。 不仅如此，在PPP运行过程中，我国还实现了服务型政府与公有制主体地位、强国目标的有机统一。

（二）公共服务供给市场化中的“中国特色”

1.政府发挥绝对性作用

从合作双方的角色属性看，在PPP 的运行中，政府是“公共部门”的唯一代表，而“社会资本”所代表的项目公司则涵盖了以“国企”“央企”为代表的全民所有制、国有及国有控股企业，以及“民营”或“私营”企业等诸多主体。 其中，政府作为PPP 的主导方，当前正肩负着建设服务型政府、发展国民经济和推动社会发展的重大使命，客观上需要其高瞻远瞩、及时施策，实现全面深化改革和社会主义现代化强国建设中既保障经济效益又保障公共利益的目标。

从付费方式看，PPP 项目广泛运用于公共服务供给中，具有鲜明的公益性特征，导致由政府作为主要付费方的项目占比较高。 目前PPP 项目中除了普遍使用政府付费、使用者付费模式外，还有一种由政府主导、以“财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策”为主要补贴形式的付费机制，即“可行性缺口补助（Viability Gap Funding）”的付费模式[14]。 “十三五”期间，可行性缺口补助类项目在PPP 项目中的数量、投资额占比都居主导地位。2020年末，我国政府付费类项目投资额为33916 亿元，占比为22.1%， 可行性缺口补助类项目投资额为105550 亿元，占比高达68.6%，使用者付费类项目投资额为14326 亿元，仅占9.3%⑤。与此相对应，可行性缺口补助也在客观上增加了政府在PPP 中的话语权。

随着中国特色社会主义建设进入新发展阶段，PPP 项目更多地与扶贫攻坚、污染防治和绿色低碳等方面的任务统筹规划，以顺应中央关于“五位一体”建设的总体布局，并与西部大开发、乡村振兴、生态文明建设等政策方略高度契合，这在客观上需要政府强化宏观统筹功能[15]。

从PPP 项目的区域分布看，由于不同地区经济社会发展水平不同，受地方性政策和法规的影响，政府在推行PPP 发展方面的权重也有所不同。 在市场化发展水平较高的东部沿海地区，PPP 项目在遴选、审批、管理、监督、绩效评价等环节的运行机制相对成熟；但在经济发展缓慢、项目回报率较差且开发难度较大的地区，政府会不同程度地遇到项目招标难的瓶颈。 面对招标难问题，政府需要降低准入门槛、制订优惠条款，如提供低息贷款、进行财政补贴，甚至通过向项目公司承诺固定或最低收益回报等方式吸引项目公司参与，这些做法都在客观上增大了政府的管理权限。

2.国有制企业的合作偏好

随着市场在资源配置中的作用不断增强，让多元所有制成份的项目公司按照平等、公开原则参与公共服务的供给，特别是让非公所有制项目公司发挥更大作用，成为实施公共服务供给市场化改革的未来导向。 2014 年，发改委颁布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》指出：社会资本的主体“应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体”⑥。2015 年5 月颁布的国办发42 号文提出， 要鼓励“国有控股企业、民营企业、混合所有制企业”积极参与提供公共服务⑦。 2019 年3 月颁布的财金10号文更明确了政府要向“民营企业”推介信用良好、收益稳定的公共服务项目，并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持的政策⑧。

但在实践中，受传统观念的束缚，加之PPP 项目本身具有规模大、资金沉淀性强、回收周期长的特点,政府更愿意与有实力的外商投资公司、国企、央企等全民所有制或者国有控股企业，以及其他实力雄厚的混合所有制公司进行合作，而非公所有制项目公司在实力、 经验等方面的局限性导致其在PPP 合作中的占比不高，作用发挥不足。 2019 年的PPP 项目中，非公所有制成份的项目公司占比仅为39.7%，成交额占比仅21.9%⑨。 同时，国内金融机构及其担保机构也比较依赖国企、央企的良好信用，并予以优先、优惠的资金支持，而非公所有制成份的项目公司普遍遭遇融资难、融资贵问题，这在一定程度上影响了PPP 项目的市场化发展。

3.行政管理“越位”

在PPP 实际运行中，政府在项目规划与识别、执行与管理、监督与评价等各个阶段均发挥主导作用，这导致政府决策的机会成本被不同程度地提高，增加了政府的权重。 政府作为公共产品供应者、公共事务决策者，客观上处于“强势管理者”的地位，但与此同时，也造成一定的管理“越位”问题。

如在项目引入阶段，政府在选择社会资本时拥有较大的话语权。 如果对这一权力使用不当，便会导致根据自身偏好设置隐形的准入门槛，提前锁定项目或者将项目异化为“甩包袱”的债务载体。 在项目运行阶段，政府的“越位”行为则阻碍了政府各部门与合作方（社会资本方）以及第三方（银行、保险公司、隶属政府的服务机构、咨询机构、第三方管理机构等）之间的平等合作关系，从而无法保障项目各方充分参与并履行议事、监督职责，也不利于立项、论证、协调、审议、决策、管理和监督等各环节的、全生命周期的制度化。 在结项阶段，则可能做出“一言堂”式的结论，从而无法回应社会关切；在面对不合格项目时，甚至可能通过指定机构回购投资本金、违规兜底项目建设本金来逃避审核，大大提高债务风险。 此外，为彰显政绩，某些地方政府可能会把投资额大小和增长率作为行业景气的标准，或将PPP 项目异化为“面子工程”，从而损害公共服务的优质供给。

4.法规建构不完善

当前中国PPP 的制度建设正在推进之中，尚没有专门机构对PPP 进行立法。 PPP 的规范性文件都是由发展改革委、文旅部、人民银行、银监会、证监会、保监会、财政部、住建部等部门，通过“通知”“指导意见”“实施意见”“工作导则”“暂行办法”等形式发布，以规范和监管PPP 项目的运行。 由于各管理部门的职能和管辖范围存在一定的交叉，容易在管理实践中发生相互掣肘的情况。 此外，各主管部门的决议大多仅适用于某些特定行业、特定领域的项目或者解决某类具体问题，由此也造成了管理方式的随机性和碎片化，增加了管理成本。 规则建构不完善的另一个较为明显的例子是，当前仅就PPP 的概念内涵就存在着两种解读。 《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724 号）提出：PPP 是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系；《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）则将PPP 界定为“在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系”，政府部门负责基础设施及公共服务的价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

此外，因缺乏相应的法律规制，PPP 项目的运营周期往往高于每届政府的任期，容易发生因政府换届、区域规划调整而导致的“新人不理旧账”“重立项轻兑现”“重融资轻管理”等问题，极大影响公共服务供给质量。

三、比较视角下公共服务市场化的经验与路径

由于我国与西方发达国家在公共服务市场化的理论准备、发展阶段和经济社会发展基础等方面均存在差异，因此在推进PPP 发展过程中也呈现出不同特点。

（一）西方实现了“有限政府”与完备法治体系、强国家能力的有机统一

西方市场经济发达的国家大多也是推广公共服务供给市场化时间较长、经验较成熟的国家。 公共服务供给市场化中的典型操作模式如PFI/PPP、BOT/PPP 等，均是西方发达国家的独创。20 世纪90年代，英国政府首次在全国800 多个公共服务项目中使用PFI 模式（即政府购买服务的私人融资计划模式）。 同一时期，时任土耳其总理奥扎尔首次提出BOT 模式（即“建设-运营-移交”模式）[16]。 经过长期发展，西方PPP 已经形成由政府统一进行政策规划、由隶属于政府的服务中心进行资金运作，各职能部门负责具体指导、规划、监督的分工明确、各司其职的操作体系。 西方学者认为，PPP 的运行已经实现了政府职能市场化、政府行为法治化、政府决策民主化与政府权力多中心的统一[8]（P2）。

随着PPP 在世界范围内的推广，当PPP 被发展中国家习以为常地作为“融资”手段来实现公共服务供给的市场化时[8]（P15），西方发达国家已超越了单纯“融资”的需求，将效率、专业、提供高质量公共服务作为主要目标，通过更为灵活的管理方式充分发挥PPP 的效能。 例如，同样是为公共领域提供供水服务，法国与英格兰采取的方式就有所不同。 法国采用特许经营模式，而英格兰采取私有化模式[17]。总体来说，PPP 是西方发达国家的成功实践，是发达的自由市场经济、民营化主体与契约精神相结合的产物，这与西方长期以来探索个人、社会和国家关系并已形成较为成熟的权力分配与制衡理念密切相关。

在西方PPP 模式的运行中，国家按照削弱或者限制政府权力，将政府职能聚焦于资源配置、公平分配和稳定经济等领域的思路来建构政府，进而提出了“有限政府”的公共管理主张。 但必须看到的是，这一主张是以完备的法治基础以及国家强大的管理能力为前提的。 例如，美国就是按照“有限政府”的原则而建立的，其政府机构设置、职能范围确定、人员配备严格依照法律规定进行，公共行政活动的原则、程序和方式受到法规的制约，政府管理经济活动的范围有限。 但同时，国家制定和实施法律政策的能力是非常强大的[18]（P7）。因此，有限政府得以有效运行，在根本上是以完备的法治体系以及强国家能力建设为前提的。

（二）中国实现了“服务型政府”与公有制主体地位、强国目标的有机统一

作为PPP 的合作方，中国项目公司所代表的社会资本在所有制形式上更为多样，这是由我国以社会主义公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济格局所决定的。 全民所有制企业、国有控股企业在资金规模、融资能力以及技术储备等方面拥有较强实力，同时肩负着发展国民经济和推动社会发展的重大使命，是社会主义现代化建设的中坚力量。与这些企业的合作契合我国建设服务型政府的定位，同时可以更好地实现“既保障经济效益又保障公共利益”的目标。 因此，允许不同所有制主体特别是全民所有制企业、国有控股企业作为项目公司参与PPP，是符合国情的“中国PPP 方案”。

当前，中国已经搭建了“党、政府和市场三位一体的治理体系”[19]，但与西方发达国家相比，中国的市场发育程度还不够充分、法治建设也不够完善。在此情况下，如果一味地强调市场化，不加规制地放任社会资本追求自身经济利益最大化，就可能会发生因逐利而损害公共利益的行为。 政府理应对PPP 项目充分发挥引导、管理、监督等“政治功能”，使高质量发展与“民用、民享”的目标结合起来，更加有效地提供公共服务。

中国PPP 符合中国国情。 中国PPP 项目的类型及操作模式可分为3 类，即经营性、准经营性、非经营性项目及其相应的操作模式。 当前，中国优先采用的操作模式是BOT（建设—运营—转让）和BT（建设—转让），并且正在积极引入BOOT（建设—拥有—运营—转让）模式，但西方发达国家普遍使用的私有化操作模式在我国较为少见[20]。

中国对PPP 的私有化操作模式所抱持的审慎态度具有合理性。 20 世纪80、90 年代，在第三波民主化浪潮裹挟下，西方发达国家所推崇的全面减少国家干预，实施贸易自由化，在公共服务的供给中一味追求国有资产的民营化、私有化等一系列新自由主义主张，被新独立的独联体和东欧诸国奉为圭臬，不加分析地全盘照搬，不仅造成国有资产的流失，引发灾难性的经济后果，还严重削弱了国家的实力和能力。 这提醒我们，PPP 作为公共服务市场化的模式发端于西方，尽管已经形成较为系统完善的价值体系和制度框架，但并不意味着西方发达国家运行的PPP 就是放之四海而皆准的模式。 在不同的国家和地区，如何将抽象的、统一的制度规则运用到复杂、多样的实践中去是普遍存在且应当妥善解决的问题。 中国在文化传统、发展理念、具体国情方面与西方发达国家有较大差异，更需要小心谨慎地探索符合自身发展规律的PPP 模式，避免发生用西方的尺度丈量中国现实的情况。 特别是在当前意识形态博弈、制度竞争加剧的背景下，客观审视PPP 的不同操作模式对社会主义国家的适用性具有强烈的现实意义。

（三）在全过程人民民主的进程中推进公共服务供给市场化

1.优化政府职能是发挥PPP 优势的必然选择

当前，PPP 作为公共服务供给的市场化模式，已被多个国家广泛实践，以实现公共服务的优质供给、完善政府职能。 在中国的不同地区已经形成了多样化的PPP 工作路径，积累了丰富的实践经验。但同时，随着公共服务供给市场化改革渐入佳境、迈向纵深，管理上的深层次问题开始出现。 例如，政府与社会资本合作中的工作标准不够清晰、不同区域的实践效果参差不齐。 对此，应加强归因分析，准确识别推动中西方实践公共服务供给市场化的结构性、历史性、个体性原因，并据此厘清不同发展模式之间的区别。

政府作为管理者占据强势地位是现代国家治理体系中客观存在的现象，然而固化这一管理方式却会在管理过程中造成职能僵化，引发行政效率降低、行政成本浪费等问题。 “激发民间投资活力，形成投资内生增长机制”是十四五规划的重要内容。政府职能社会化需要处理好“掌舵人”与“划桨人”两种角色的关系，“服务型政府”必然要求实施“以政府让利换市场红利”，“把错装在政府身上的手换成市场的手”，最终实现用政府权力“减法”换取创新创业“乘法”的路径⑩。 若政府在项目运营和管理中固守行政化、“一刀切”的管理手段，就会破坏PPP的市场规则，引发不合理的利益输送，从而滋生权力寻租。 因此，优化政府职能是发挥PPP 优势的必然选择。

2.推进全过程人民民主，彰显PPP 内涵

2021 年12 月4 日国务院新闻办公室发布的《中国的民主》白皮书指出：全过程人民民主是“全链条、全方位、全覆盖的民主”，是“最广泛、最真实、最管用”的社会主义民主[21]。 全过程人民民主是中国民主建设的宝贵经验，是基于中国国情、具有鲜明中国特色的社会主义民主。 其中，“全链条民主”涵盖了民主选择、民主协商、民主决策、民主监督、民主管理的所有链条；“全覆盖民主” 体现和保障了人民群众在政治、经济、文化、社会、生态文明等领域“当家作主”的权利；“全方位民主”则需要加快从中央到地方各层级、各部门“全方位”建设力度，不断创新方式方法，结合本地实际情况，保障人民的各项权利落实到位。

PPP 作为实现公共服务供给市场化的模式，以实现公共利益、增加公共福祉为目标，是为“民需”“民用”而设，项目本身彰显着依靠群众、尊重群众、满足群众的“人民性”，以实现“最大公约数”的公共服务的供给。 当前，通过制度设计将PPP 的民主程序内嵌于项目规划与识别、执行与管理、监督与评价等全链条中，使PPP 助力于基础设施建设和公共服务供给，并与国家经济发展、资源保护、文化传承等方面的工作进行统筹规划、 融合发展，是PPP 全链条、全覆盖、全方位民主的体现，也是实现基础设施和公共服务为民所谋、为民所需、为民所享等目标的重要保障。

3.在PPP 领域需完善法治建设

美国政治学家弗朗西斯·福山曾指出：“20 世纪，在政治理论中，国家的规模应有多大和国家力量应有多强的问题一直存在争论”。 发展中国家在发展过程中面临的有些问题，的确需要“靠市场机制来解决，且政府管得过宽，可能会造成增长的障碍”，但“真正的问题在于，国家在某些领域弱化时，在其他领域却需要强化”[18]（P5）。 因此，政府职能的强弱并不取决于政府规模的“大小”、职能是否“有限”，而是要真正实现国家“权力范围”与国家“权力强度”的辩证统一。 当前我国还未形成规范的PPP立法体系和完整的操作模式，对此应加快立法，出台相关细则和条例，有效解决政府管理依据不足、自由裁量权过大的问题。 与此同时，立法要“立”，更要重视“理”。 面对PPP 项目中存在的政出多门、政策衔接不畅的局面，应由国务院牵头并成立专门的立法机构负责项目的立法、推广和监管工作，以做到科学统筹、统一协调、精准发力。

注：

①参见：国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资[2014]2724 号）[EB/OL].https://www.ndrc.gov.cn/fggz/gdzctz/tzfg/201412/t20141204_1197597.html?code=&state=123，2021-12-02.

②参见：财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金〔2014〕76 号）[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2016-05/25/content_5076557.htm，2022-02-23.

③参见：国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发〔2014〕60 号）[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014 -11/26/content_9260.htm，2021 -11-16.

④参见：财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金〔2015〕57 号）[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2016-05/25/content_507 6555.htm，2022-02-25.

⑤参见： 财政部PPP 中心. 规范有序推进PPP 高质量发展——“十三五” 期间PPP 工作回顾[EB/OL].http://www.cpppf.org/content/details_38_2322.html，2022-01-10.

⑥参见：政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014 年版)[EB/OL].http://fgw.jiujiang.gov.cn/zwgk_205/zdly/zfhshzbhz/2018 09/t20180910_2956640.html，2021-12-02.

⑦参见：财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发〔2015〕42 号）[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/22/content_9797.htm，2022-02-22.

⑧参见：财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金〔2019〕10 号）[EB/OL].http://www.gov.cn/nwen/2019-03/10/content_5372559.htm，2022-03-10.

⑨参见：全国PPP 综合信息平台管理库项目2019 年报[EB/OL].https://www.cpppc.org/jb/1781.jhtml，2022-03-17.

⑩参见：简政放权，总理如何要求政府进行自我革命？ [EB/OL].http://www.gov.cn/guowuyuan/2016 -10/08/content_511 579 6，2021-12-08；李克强.把错装在政府身上的手换成市场的手[EB/OL].https://news.12371.cn/2013/03/17/ARTI1 3634 88781908825.shtml，2021-12-17；李克强.用政府权力“减法”换取创新创业“乘法”[EB/OL].http://www.gov.cn/guowu yuan/2014-12/03/content_2786335.htm，2021-12-03.