企业突发事件应急预案编制问题分析与优化对策

李 娜 石明杰 储胜利 王 宠 王丹丹，2

(1.中国石油集团安全环保技术研究院有限公司；2.中国石油大学(北京)安全与海洋工程学院)

0 引 言

应急预案是针对可能发生的重大事故或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动，降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。应急预案作为企业应急管理工作的重要载体，集中体现了突发事件应急工作的策划，向上承接落实国家应急法律法规、标准规范及企业应急管理制度的各项要求，向下要为突发事件应急处置工作提供指导。应急预案的质量直接反映企业应急管理水平的高低，它明确了突发事件应急救援的范围和体系、处置应对的组织机构及人员职责、开展处置的响应程序和企业可调用的应急资源等。因此，不断优化企业应急预案体系、提升应急预案质量，是企业加强应急管理工作、有效应对突发事件的重要内容[1]。

1 应急管理体系建设

我国是一个自然灾害频发的国家，1949年后政府逐步建立了经济体系和保障体系，2003年以前，政府、企业、公众主要是应对各种自然灾害，仅部分高危行业和企业制定了应急方案，少数特定部门具备了应急救援力量。

在2003年抗击“非典”之前，国内的应急管理工作还具有组织机构临时性、管理行为不规范的特征。在抗击“非典”表彰大会上，党中央、国务院第一次明确提出，政府管理除了常态以外，要高度重视非常态管理。之后应急管理发展迅速，2006年，国务院正式发布《国家突发公共事件总体应急预案》，我国应急预案框架体系初步形成；2007年，《中华人民共和国突发事件应对法》发布实施；2013年前后，国务院办公厅、原安监总局、原环保部等国家行政机构落实管行业管安全的职责定位，发布实施了应急预案管理的一系列行政规定，应急预案管理向科学化方向迈进；2018年3月，国家应急管理部组建，构建了具有中国特色的“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的应急管理体制，国家应急管理踏上新的历史征程。

2 应急法律法规要求

国家近年来发布了很多应急专业的法律法规、部门规章和标准，其中比较重要的有《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国安全生产法》《生产安全事故应急条例》《突发事件应急预案管理办法》《生产安全事故应急预案管理办法》、GB 29639—2020《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》等。这些文件对应急管理责任制的落实、应急准备能力建设、应急预案体系建设、应急预案的编写指导和过程管理给出了明确要求。法律法规、标准的出台，使应急预案的管理及编制做到了有章可循、有法可依，企业应急预案逐步规范化、系统化。

3 应急预案编制问题分析

应急预案作为指导企业突发事件应对工作开展的有效文件，其质量的好坏受企业重视程度、编写人员素质、风险辨识水平、动态更新等多种因素影响，很可能导致应急预案存在各种各样的问题，以致在突发事件发生时应急预案难以很好地发挥作用[1]。

3.1 导致预案出现问题的原因

3.1.1 企业重视不够

《生产安全事故应急预案管理办法》实施以来，对企业特别是高风险企业生产安全事故应急预案的管理工作日趋严格。国家、政府主管部门虽逐步强化对应急预案的管理，但企业应急预案的质量仍未能达到预期。究其原因主要是企业不够重视，认识有偏差。一是应急预案的编制与修订涉及企业多个部门的协同配合，应急预案主责或牵头部门难以协调人员开展工作；二是应急预案的编制与修订是一项繁杂的工作，从方案编写、成立工作组，到预案的修改、讨论、评审、发布及备案，不仅要投入很多的人员精力，还大大增加了企业的管理成本；三是企业存在侥幸心理，认为事故不会发生，应急预案的存在与否对企业无甚影响。种种原因导致了企业应急预案编写应付了事，质量不高[2-3]。

3.1.2 应急人员能力不足

随着应急管理工作逐步得到重视，很多企业都配备了专职或兼职应急管理人员负责应急预案的管理工作。管理人员的素质高低和能力水平将直接影响应急预案的质量。在开展应急能力评估工作中发现，很多企业应急管理人员在履职中存在问题，如日常工作繁忙，应急管理工作难以兼顾，存在应付心理；培训不到位，对法律法规及标准要求未理解、未掌握；责任心不强，应急法规制度转化和应急体系策划能力不强，能力不达标。这些问题在一定程度上也制约了企业应急预案质量的提升。

3.1.3 风险辨识不到位

风险辨识、评估主要是识别企业生产经营活动中存在的危险危害因素，分析事故可能产生的直接后果以及次生、衍生后果，评估各种后果的危害程度和影响范围，提出防范和控制事故风险措施的过程。应急预案编制组人员需要严格按照相关标准要求，识别企业生产过程中存在的重大风险，基于重大风险的类型构建企业应急预案体系。在实际的应急预案编制过程中，企业的风险辨识、评估问题突出，未能有效识别本企业存在的重大风险，导致应急预案的针对性不强，如评价出的风险没有对应的应急预案，或应急预案的类型与企业识别的风险脱节。企业应急预案与风险辨识、评估结果“两张皮”，风险评估的意义无法得到体现[2-3]。

3.1.4 预案动态管理不及时

应急预案编制完成后很多企业将之束之高阁，企业未能对应急预案进行宣贯培训，各预案主责部门也未能对预案进行演练或演练走过场，未能实现通过演练发现应急预案问题的目的，对今后应急预案修订提供的指导较少。企业组织机构调整、岗位人员变动、风险增加、工艺变更等，企业未及时对应急预案进行修订，使得应急预案的作用得不到有效发挥。

3.1.5 其他

应急预案是针对可能发生的事故，为最大程度减少事故损害而预先制定的应急准备工作方案，很多企业将应急预案做成操作说明书或培训教材，内容繁杂、包罗万象。有的企业应急预案编写人员对GB 29639—2020《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》未进行认真系统地学习，对编制指南理解不透彻，导致应急预案的要素、内容、上下衔接、过程管控等不满足要求。

3.2 预案本身存在的问题

3.2.1 预案体系设计不合理

有的企业构建的应急预案体系结构臃肿，风险划分过细，如同一家企业有危化品泄漏、苯泄漏和硫化氢泄漏3个专项预案，实质上危化品泄漏针对的风险已包含后两项预案的风险内容，完全可以进行合并。有的企业个别突出的风险并未纳入专项应急预案的范畴，存在重大风险对应不足的情况，或专项应急预案对应的风险不突出，没有必要编制专项应急预案[1]。

3.2.2 响应分级描述不具体

企业在编制应急预案时对突发事件响应等级的划分，通常会参考《生产安全事故报告和调查处理条例》中对生产安全事故等级的分级标准。但对于一般企业来说，这个分级标准是高于企业突发事件实际应对的，企业日常发生的各类事故大多达不到这个等级，且专项应急预案中没有很好地细化具体类型的响应分级标准，导致突发事件发生后难以有效判定事件的级别。

3.2.3 信息报送流程不清晰

突发事件信息报送在突发事件处置应对中起着至关重要的作用，也是突发事件应急预案中的重要内容。企业应急预案中若不能捋清突发事件信息由谁报、报给谁、报送什么内容、相关报送要求等，则会出现信息传递不及时、延误决策时机、遗漏重要信息等情况，从而导致相关人员被追责[1]。

3.2.4 预案衔接不到位

大部分企业的应急预案都只明确了总体与专项、上级与下级之间的衔接，而对驻地政府预案、应急救援队伍和周边企业的预案未能进行有效衔接。同时，有些企业应急预案中并未明确上级领导或地方政府人员到达现场后的指挥权移交内容。

3.2.5 响应程序可操作性不强

应急响应程序作为企业应对突发事件的有效指导，明确告知企业在突发事件发生后不同组织机构开展什么样的应急行动以及行动工作要点。但很多企业应急预案中对响应程序着墨不多，简单带过，未能结合实际事故应对经验进行总结梳理，形成有效的、具有可操作性的响应程序。

4 应急预案编制优化

4.1 从管理上重视

1)落实责任，提升企业重视程度。《生产安全事故应急条例》规定，生产经营单位主要负责人对本单位的生产安全事故应急工作全面负责。《生产安全事故应急预案管理办法》中明确要求生产经营单位主要负责人负责组织编制和实施本单位的应急预案，并对应急预案的真实性和实用性负责。在国家层面已将应急预案的相关工作职责赋予给企业主要负责人，只要企业负责人认真落实责任，对企业应急预案的重视程度也会随之提升。

2)加强培训，强化人员履职能力。针对应急人员能力不足的问题，企业应遴选优秀管理人员履职应急管理岗位，合理安排岗位职责；此外，要积极组织企业应急管理培训和应急评估工作，针对预案编写人员开展针对性的培训，使人员熟悉应急预案的编制、评审、报备、演练等要求；加强与其他相关企业应急管理人员交流，吸收借鉴优秀经验，提高应急管理人员业务技能，为服务和指导企业应急工作奠定基础。

3)认真总结，加强预案动态管理。企业应定期组织应急预案演练，通过演练使相关部门和人员掌握生产安全事故正确处置程序和方法，同时不断修正和完善预案；及时总结事故处置经验，完善应急预案中的应急响应程序和响应行动；定期更新应急救援物资、应急联系方式和应急专家库，确保应急预案的有效性[2，4-6]。

4.2 从技术上提升

1)按照风险对应和同类合并的原则优化应急预案体系。应急预案编制前，需进行风险辨识、评估。企业的应急预案应针对评价出的风险做到全覆盖，但对于相同类型的风险要进行合并，使企业预案体系更加科学、简明。

2)梳理应急组织机构的组成及职责。要结合突发事件的类型，梳理各应急组织机构的组成和职责，同时细化该类型突发事件中涉及的企业各职能部门和业务处室的应急响应职责，各部门之间分工明确、有效协作。

3)结合企业实际建立响应分级。突发事件应急响应分级要充分结合企业应急处置能力，从人员伤亡、财产损失、环境污染、社会影响、政治影响等多方面进行细化，尤其在专项预案中，更要结合突发事件的风险类型来量化分级指标。如火灾影响范围和持续时间、污染水体的面积、引起市级媒体关注等。

4)简化和规范信息报送流程。按照合规、快速、实用的原则，优化突发事件信息报送流程，强化突发事件第一发现者地位，简化信息报送的中间环节，充分发挥应急办公室的第一时间指挥协调作用，避免因信息报送问题而延误救援处置。

5)应急预案衔接留有接口。总体和专项预案、同一类型的上下级预案要在风险评价、应急职责和处置措施等要素上，按照从原则到具体的要求留好接口；应对某一突发事件时，可能需要同时启动多个专项预案，所以不同类别的预案之间也要留有接口；企业预案与地方政府预案在报告、请示、求援、指挥权移交等衔接方面也应留有接口。

6)优化应急响应程序，提高可操作性。企业应结合突发事件实际应对情况，在预案中规范各应急响应程序，便于指导各机构及人员学习和在应急处置过程中指导实际工作。如首次应急会议程序、应急机构响应程序、应急领导小组操作程序、现场工作组程序、后勤保障程序等[1]。

5 结束语

企业突发事件应急预案质量要得到切实提升，必须要从强化领导意识、落实人员责任、抓好应急培训、掌握法规标准、加大投入力度、贴近企业需求、严格全流程管控等多方面入手，以高质量的应急预案实现应急状态下企业突发事件的有效应对和快速处置。