减污降碳协同治理纳入生态环境管理体系探讨

王文燕，冯翰林，郭二民*

1.生态环境部环境工程评估中心

2.山东纵横德智环境咨询有限公司

“生态环境分区管控-规划环评-项目环评-排污许可-监察执法-监督问责”的生态环境管理体系正成为新形势下环境影响评价（简称环评）与排污许可工作的基础管控框架，这一管理体系是落实“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要举措[1-2]。中共中央、国务院于2020 年初发布了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，提出要强化源头防控，坚持党政同责、加强执法监管，依法实行排污许可管理制度。党的十八大以来，围绕着生态环境治理体系建设，国家推出了系列管理改革措施，为推动生态环境管理体系的实施提供了制度和实践基础。为了实现源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的全链条闭环管理，2022年4 月生态环境部印发《“十四五”环境影响评价与排污许可工作实施方案》（简称实施方案），提出构建涵盖生态环境分区管控、规划环评、项目环评、排污许可及监察执法、督察问责等相关制度的闭环管理体系的要求[2]。通过构建源头预防和过程管理的有效联动闭环体系，强化与执法、督察等制度的相互支撑,制度之间合力逐渐显现。生态环境管理体系框架如图1 所示。

图1 生态环境管理体系构成Fig.1 Composition of ecological environment management system

1995 年、2001 年政府间气候变化专门委员会（IPCC）第二次和第三次评估报告均提出“协同效应”（co-benefits）的概念。国内外研究[3-7]表明，二氧化硫、氮氧化物、颗粒物往往与二氧化碳的排放具有同根同源性，在控制温室气体排放的同时能有效减少其他环境污染物排放，环境管理政策的实施将获得双重效益并降低全社会总减排成本。美国《综合环境战略（IES）》《欧洲清洁空气计划（CAFE）》都曾推动过此类协同行动，日本、巴西、菲律宾、韩国、阿根廷、墨西哥均开展了相关实践[8]。

我国研究表明，2005 年以来我国所实施的应对气候变化政策和行动，等同于累计221×103万t 标煤的节能，减少氮氧化物排放约1.13×103万t、二氧化硫排放约1.192×103万t[8]。2021 年1 月，生态环境部《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》的文件发布，标志着减污降碳从“弱相关”进入到“强联合”的阶段。2022 年《减污降碳协同增效实施方案》出台，该方案提出了我国减污降碳协同治理工作迈入新阶段的要求，明确了减污降碳协同治理、推进生产方式和生活方式绿色低碳转型，是解决污染问题和气候问题的根本路径，是实现高质量发展的必由之路。

所谓减污降碳协同治理，实质是生态环境治理从“先污染后治理”向“源头预防”和“源头治理”的转变，以经济高质量发展为引领，运用各种措施推进减污与减碳的转型发展，加快形成资源节约、环境友好的产业结构、能源结构、建筑结构和交通空间格局[9]。

“十四五”期间，我国的生态文明建设将通过推动减污降碳协同增效，实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。实施方案也明确提出，通过开展减污降碳试点工作，坚持推进减污降碳协同增效，充分发挥环评与排污许可在源头预防和过程监管中的效力。将减污降碳协同治理纳入生态环境管理体系是生态文明体系建设的必然要求，是下一步生态环境保护工作改革的重要方向[10-11]。然而，减污降碳协同治理尚处于探索期，制度和技术体系均不完备，现阶段的研究主要聚焦在单一生态环境管理手段下的技术探索或实践分析，从闭环的生态环境管理体系逻辑入手的研究还较少。因此笔者重点探讨了减污降碳协同治理面临的主要管理和技术挑战，提出了基于生态环境管理体系各环节中减污降碳协同治理的具体建议。

1 研究方法

1.1 技术路线

生态环境管理体系框架从制度和技术层面着手构建，通过现有减污降碳试点政策要求、实践信息等资料整理分析，对减污降碳理论的研究进展、挑战类文件进行梳理，结合生态环境管理制度要求和文献数据，构建研究思路与方法，对研究内容形成全面科学的内涵解析，如图2 所示。

图2 研究技术路线Fig.2 Technical route of this research

1.2 挑战分析

减污降碳协同治理纳入生态环境管理体系是新形势下生态文明建设的新任务，然而从现阶段减污降碳试点研究来看，主要的制度设计和方法手段还相对滞后，存在顶层设计不足、技术体系断层等亟需统筹解决的难题，尚需开展问题识别和挑战分析。通过资料收集与整理、实地勘察、咨询走访等多种形式，结合归纳分析法，从管理执行、落地应用和技术路径中，分别梳理主要的问题挑战。

1.3 对策分析

通过明确减污降碳协同治理的内涵，综合分析主要存在的挑战，强化问题导向，从明晰责任主体、评价边界、功能定位角度对比分析不同制度环节下的减污降碳协同治理参与路径，初步构建减污降碳协同治理纳入生态环境管理体系的基本框架。结合生态环境管理体系框架的主要制度环节，分别从源头防控的生态环境分区管控、规划环评和建设项目环评减污降碳协同治理措施中逐项探讨，同时综合过程控制中的排污许可，以及监察执法、监察问责，逐一提出对策建议。

2 减污降碳协同治理纳入生态环境管理体系的挑战分析

面对新形势下减污降碳协同增效的要求，亟需厘清面临的制度和技术挑战，推动生态环境管理体系中管理框架和技术方法的不断完善。

2.1 协同治理制度保障亟待加强

当前与“降碳”相关的法律包括《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国可再生能源法》《中华人民共和国循环经济法》《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国湿地保护法》等，但上述法律均基于生态环境保护和资源能源利用的角度提出，除2022 年颁布实施的《中华人民共和国湿地保护法》提出增强湿地碳汇功能外，其他法律对于温室气体的全过程控制并没有涉及。法律的缺失，导致对于碳排放的监管主体、事权划分、责任追究和考核评价等事项缺少执行的强制力。虽然2020年以来，国家陆续出台《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030 年前碳达峰行动方案》等文件，但由于上位法律依据不足，地方在执行时缺少可操作性，也影响了对能源、工业等领域碳排放管理的效率和“双碳”目标的具体落实[12]。

减污降碳协同治理的制度体系不是另起炉灶，而是在现有生态环境管理制度框架下，做到有机融合，形成协同合力[13-15]。根据党的十九届四中全会提出的“实行最严格的生态环境保护制度”要求，减污降碳需要与生态文明建设要求下的源头防控、过程控制、责任追究等制度构成的生态环境管理制度体系相衔接。就如何实现减污降碳在制度上的衔接，达到协同治理的目的，上述制度还处于试点探索阶段。在源头防控制度上，生态环境分区管控、建设项目环评等试点工作持续开展，反馈至法律法规层面还未纳入碳排放评价的要求。在过程控制制度上，污染排放和碳排放管控重点存在差异，排污许可是以产生污染物排放的生产场地相对固定的工矿企业为监管对象的一种过程管理制度，碳排放更强调通过结构减碳、工程降碳等的系统降碳方式[16]，在排污许可为核心的固定污染源监管体系中衔接减污降碳管控要求尚处于探索期。

在生态环境行政执法检查中，还没有建立碳排放执法监管制度体系，对于碳排放相关行政执法检查缺少成熟的行政执法方法和手段，缺乏与公安、发改、工信等部门联合执法等工作机制。在生态环保督察责任追究制度上，因为行政法律法规的缺失，导致党委政府履行减碳责任和具体职责不清，难以量化问责。在实际工作中，多通过具体温室气体控制方案的制定和相关工作执行情况进行考核，尚不能从根本上促进地方党委政府落实主体责任。

2.2 关键技术环节亟待研究和完善

在技术体系方面，存在评价范围尚不清晰、核算方法多样、目标指标难以衔接等问题，需要厘清并逐一破解。

2.2.1 评价范围与边界亟需清晰

从空间边界来看，“三线一单”生态环境分区管控评价边界主要依托行政区划边界范围[17-18]，产能转移、跨区电力输送等大尺度区域变化，都具有碳排放的空间溢出效应[19]。园区面积范围口径多样[20]，企业注册地与经营地分离现象多见，产业园区“飞地经济”模式发展迅速，导致碳核算边界范围不统一。建设项目中基础设施建设跨区域共用，以及涉及产能替代、区域削减等项目，需要综合统一评定核算边界，否则易导致重复交叉或漏算错算。

2.2.2 核算方法亟需理顺

对碳排放量的计算，至今仍没有形成统一的标准。国际碳排放核算体系主要由自上而下的宏观层面核算方法，如IPCC 方法学，以及自下而上的核算方法，如排放系数法、物料衡算法、实测法等。由于区域、园区在国家统计体系中不是独立的统计单元，实际工作中统计口径多样，缺乏边界清晰、标准统一、可靠透明的数据基础，导致碳排放核算方法不统一，碳排放底数不清。在区域、园区、具体项目层面的核算方法体系需要逐级理顺、相互支撑。

碳排放计量分析监测的相关标准体系尚未建立，碳排放统计核算能力建设亟需加强，需通过深化核算方法研究，加快建立统一规范的碳排放统计核算体系。符合行业、企业自身特点的碳排放核算方法学研究还不深入，健全的碳排放计量体系仍未形成。

2.2.3 目标指标亟需有效连接

从宏观来看，“三线一单”碳排放管控主要目标原则上衔接地区正在开展的碳达峰行动方案确定的时间表和路线图。园区规划环评汇总碳排放目标参考依据规划实施情况、规划内容及园区产业发展趋势确定，如何与国家、地区的减污降碳目标衔接考量不足。到微观层面的建设项目碳评，理想状态是衔接落实有关区域和行业碳达峰行动方案、清洁能源替代、清洁运输、煤炭消费总量控制等政策要求，如何将目标自上而下落地到具体项目层面存着不确定性，技术上明确减污降碳协同治理的综合目标具有难度。关于温室气体排放管理的目标缺少了从宏观到微观落地的传导机制，与国家、地方碳排放相关要求衔接还不清晰，目标设定难以上下连接。

2.2.4 管控措施亟需各有侧重、协同发力

“三线一单”减污降碳试点工作中，准入清单包含了空间布局约束、污染物和碳排放控制、环境风险防控、资源利用效率4 个维度。规划环评碳排放衔接的管控措施，侧重从优化园区产业结构、能源结构、低碳交通运输等方面，提出减污降碳协同治理等具体要求。建设项目评价重点，根据碳排放水平测算结果，分别从能源利用、原料使用、工艺优化、节能降碳技术、运输方式等方面提出碳减排措施，提出能源消费替代要求、碳排放量削减方案。“三线一单”、规划环评、建设项目环评中纳入碳减排要求，突出宏观中观微观尺度下碳排放管控的指导和落地关系，亟需简化要求、规避交叉重复。

3 减污降碳协同治理纳入生态环境管理体系的总体框架

在新形势、新挑战下，减污降碳协同治理是推进环境管理制度完善的重要窗口期，将有助于实现环境污染物和温室气体全过程同步削减，全面提升生态环境治理能力现代化水平。面对协同治理制度保障亟待加强等问题，减污降碳协同治理纳入生态环境体系的逻辑框架，应保留现有制度逻辑框架，不再另起炉灶。遵循立足新发展阶段，持续推进减污降碳协同增效，坚持“放管服”改革的总体思路，厘清各制度环节中的责任主体、边界范围、职能定位，探索互相支撑的参与路径，梳理形成的对比逻辑框架如表1 所示。

表1 基于“六位一体”生态环境管理体系的减污降碳协同治理框架Table 1 The framework of collaborative governance on the reducing pollution and carbon emissions based on the system of "Six-in-One" ecological environment management

4 减污降碳纳入生态环境管理体系的对策建议

4.1 完善减污降碳的顶层设计

逐步完善协同减污降碳的顶层设计。修订《中华人民共和国环境保护法》，明确应对气候变化以及碳达峰、碳中和有关工作的责任划分，推进多部门协同开展减污降碳重点工作。围绕生态环境管理体系建设，在源头防控上，补充完善《中华人民共和国环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》有关碳排放评价的项目类型、评价内容、评价边界和结果应用等，从法律层面推进“三线一单”、规划环评和建设项目碳评价工作。在过程控制上，将协同减污降碳要求纳入《中华人民共和国清洁生产法》《中华人民共和国循环经济促进法》，促进生产企业将低碳设计、低碳产品和低碳供应链要求纳入生产经营，同步减少污染物排放。在执法督察方面，一是完善地方生态环境执法检查有关法律法规，将减污降碳要求作为地方生态环境管理部门执法检查的重要内容；二是及时修订中央和地方生态环境保护督察法规和配套政策，完善基于协同减污降碳的督察工作方法；三是推进协同减污降碳有关监测技术标准和方法体系的建设，在区域、城市、园区和企业4 个层面提高减污降碳的成效监测和评估能力。

4.2 优化生态环境保护空间格局

充分考虑“三线一单”减污降碳协同治理中面临的分析方法不一致、衔接路径不清晰等重点难点问题，建议如下：一是结合“三线一单”减污降碳协同治理试点工作，补充考虑区域的碳排放核算方法，重点对跨区域产生碳排放溢出效应的地区，探索碳排放的驱动因素和贡献效果，明确减污降碳协同增效重点领域。二是要重点关注工业园区等作为重点管控单元的准入要求，聚焦产业结构与能源结构调整等，强化对重点行业减污降碳协同治理，探索减污降碳工作在“三线一单”与园区规划环评的联动方式，分区分类优化生态环境准入清单。三是探索“三线一单”生态环境分区管控在“两高”行业产业布局和结构调整、重大项目选址中的应用，将“两高”行业落实区域空间布局、污染物和碳排放管理、环境风险防控、资源利用效率等管控要求的情况，作为“三线一单”生态环境分区管控年度跟踪评估的重点。

4.3 完善园区规划环评评价路径

在园区规划环评中面临的主要挑战中，针对评估边界存在差异、分析重点模糊、协同措施不清晰等问题，建议如下：一是明确园区规划环评碳评边界。部分行业挥发性有机物等污染物治理与碳排放控制的协同性相对较低，工艺过程碳排放与污染末端治理协同难度大，重点行业和园区的碳评，既要分析行业本身和园区的碳排放水平，也可以基于全生命周期分析的角度，分析因为行业发展和园区运行对能源结构和能源消费的影响，以及对相关行业碳排放的影响。二是在规划现状评价时，同步开展污染物排放和碳排放清单的编制，掌握重点行业和园区的碳排放水平，最大程度发挥协同效应。三是在污染物和碳排放协同减排预测分析时，可以探索环境质量—温室气体排放—经济和技术的耦合分析，统筹分析不同场景下实现减污降碳协同治理目标的可行性，特别是要考虑减碳技术应用的技术和经济可行性，提出具备可操作性的对策建议，并提出与建设项目环评衔接的具体准入要求。

4.4 明确重点行业项目环评碳评重点

在项目环评中，碳评排放总量、目标、措施落地难等亟须解决的问题，建议通过科学测算项目建设的二氧化碳排放量，给出减污降碳协同的具体方案措施，以等量或减量替代作为审批的前置条件[11]。一是在项目环评中通过增加碳评，核算建设项目建成后的碳排放量，提出减污降碳具体措施，并开展技术经济论证。二是按照相关环境保护法律法规、标准、技术规范等要求审批试点建设项目环评文件，明确减污降碳措施、自行监测、管理台账要求，落实地方政府煤炭总量控制、碳排放量削减替代等要求。三是摸清重点行业的碳排放标准和绩效水平，与能源管理评价开展比对分析，明确建设项目碳评的目标和意义，突出碳评的关注重点，避免交叉评价。四是探索重点行业的建设项目环评应开展与排污许可的衔接分析，厘清二者的责任、边界和关系，简化评价内容。

4.5 构建排污许可一体化管理

排污许可与减污降碳工作衔接可循序渐进，逐步破解碳排放的主要挑战与应用难题。一是选取电力、石化、化工、建材、钢铁、有色等重点行业，率先在重点地区开展二氧化碳纳入许可证实施同步管理的试点工作，逐步扩展非二氧化碳温室气体指标。填报许可证申请表和提交执行报告时增加、细化能源消耗、能源使用效率、碳排放及相关指标等信息。二是探索实现固定源排放数据一体化管理。建设固定源环境信息平台，实现全国环境影响评价管理信息系统、全国排污许可证管理信息平台、固定源温室气体排放数据报送系统的集成统一，动态更新和跟踪掌握固定源污染物与温室气体排放、交易状况，实现固定源污染物和温室气体排放数据的统一采集、相互补充、交叉校核，为固定源污染物与碳排放的监测、核查、执法提供数据支撑和管理工具[15]。三是完善《排污许可分类管理名录》。协同考虑温室气体与污染物排放强度，完善排放许可管理行业范围及管理类别。对于温室气体排放量大、单位产品排放强度高的行业，实施重点管理；结合行业排放特征确定各行业的温室气体管控因子、管控设施、分级管理要求。

4.6 提升监察执法运行效力

面对顶层设计不足、执法效力缺乏等挑战，结合碳排放法律法规的不断完善，建议及时完善《生态环境保护综合行政执法事项指导目录》，地方生态环境行政执法过程中应及时完善碳排放管理有关内容。一是在行政执法过程中，围绕碳排放交易核心制度，行政执法加强对碳交易全过程的监督检查，做好重点碳排放管理单位碳排放报告、排放核查、配额清缴和交易执行情况的监督管理。二是国家和省级生态环境主管部门，应逐步完善碳排放监测技术标准，提升地方碳排放合规性执法检查的能力建设。三是基于生态环境管理体系运行要求，行政执法过程中要重点检查企事业单位是否落实环境影响评价和排污许可管理有关要求，优化用能结构，提高用能效率，提供资源和能源循环利用水平，减污降碳相关环境基础设施有效运行。四是做好与生态环境保护督察制度的衔接，推动涉及减污降碳相关整改措施的及时有效落实。五是探索建立全国的碳监测网络，并与污染物监测组网运行，提升监察执法效力。

4.7 探索强化督察问责工作机制

面对督察职责不清、问责内容不明等问题，协同制度发力修订完善中央和地方生态环境保护督察工作制度，结合碳达峰、碳中和工作要求，完善督察对象和督察内容。督察主要内容之一是地方政府有关法律法规执行情况。因为有关温室气体应对的法律法规体系还不健全，当前阶段应以地方党委政府碳达峰、碳中和决策部署情况，法规、规划政策制定和实施情况，以及温室气体排放考核机制的建设和执行情况进行督察。一是结合“六位一体”生态环境管理体系要求，对地方政府区域环评制定、动态更新和调整情况，以及规划环评执行情况纳入督察内容。将碳排放要求落实情况纳入生态环境保护督察的范围和问责机制，结合减污降碳重点领域，加强对能源、工信、交通、城乡建设等行政部门，以及电力、石化、钢铁、建材等大型国有企业的系统督察，督促地方党委政府落实碳达峰、碳中和考核问责要求。二是用好生态环境保护督察“横到边、纵到底”的制度良好基础，促进政府做好碳减排技术开发应用，强化财政、科技支持[8,15]，保护生态空间，加强生态碳汇功能，并适时开展专项督察，推动将减污降碳协同治理纳入“六位一体”生态环境管理体系，并完善地方配套管理制度。