检察机关提起环境民事公益诉讼的辩证思考

烟台大学法学院 郑廷玉

一、检察机关提起环境民事公益诉讼的合理性

（一）权威性司法机关的介入适应当前司法实践的需求

第二次工业革命以后，西方国家的经济迅速发展，贫富差距逐渐扩大，由于经济体制的特殊性，资源竞争日趋激烈，社会公共领域不断遭受冲击，越来越多的民众开始反思自己的利益能否得到维护和保障，不同个体之间的利益维护也存在一定的冲突，社会矛盾日益增多，以往仅靠公民个人提起的诉讼不能从根本上解决问题，不能适应司法实践的要求。所以为了更好地维护社会公共利益、维持社会秩序，需要权威性的外部机构进行介入，由此催生了公益诉讼。

公益诉讼开始进入大众视野毫无疑问是经济、社会飞速发展的产物。经过百年来的实践探索，民事公益诉讼已经在一些大陆法系国家以及英美法系国家获得长足发展。我国由检察机关提起环境民事公益诉讼的历史并不久远，这一举措不仅是与国际接轨的选择同时也是顺应时代的决策。与此同时，这项制度在我国的发展亦是司法实践的自然选择。

（二）实践中源起法律法规的直接规定

《中华人民共和国民法典》第一千二百三十四条及第一千二百三十五条的相关规定，国家规定的机关或组织可以请求相关危害生态环境的侵权人进行修复以及赔偿损失；2017年新修改的《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条、第五十五条、第二百三十五条等条款明确规定检察院享有对民事诉讼活动、民事执行活动的监督权，当发生环境污染等危害社会公共利益的事项时，人民检察院在适格主体怠于行使权利、不行使权利时，为了维护社会公共利益可以提起民事公益诉讼，如果其他相关主体已经提起民事公益诉讼时，人民检察院可以支持起诉；《中华人民共和国宪法》第一百三十四条规定我国的法律监督机关是人民检察院；《人民检察院组织法》第二条对检察机关的具体要求和目的进行了详尽的阐释：人民检察院是我国明确规定的法律监督机关，通过行使检察权维护国家利益以及社会公共利益；《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》中第二条及第五条明确规定了检察机关办理民事公益诉讼案件的任务以及身份：其主要任务包括维护国家利益、社会公共利益，人民检察院以公益诉讼起诉人的身份提起民事公益诉讼。

通过上述法律规定可知，为了维护社会公共利益，人民检察院作为国家利益、社会公共利益的维护者以公益诉讼起诉人的身份向人民法院提起诉讼具备正当性。其作为公益诉讼起诉人的身份衍生于检察机关的监督权，检察院机关的监督权可大致分为两种：第一种是公权制约性监督；第二种是社会治理性监督。公权制约性监督是指人民检察院基于政府各部门之间的制衡关系对人民法院审判、执行权以及行政机关行使行政权力等的监督；社会治理性监督是指基于对社会治安秩序的维护对违法犯罪行为提起公诉。人民检察院提起民事公益诉讼行使的是第一种监督，即公权制约性监督。在发现环境污染时，监督企业进行环境修复、自觉维护社会公共利益；监督政府相关部门以及社会上的相关环保组织积极履行职权保护环境、维护社会公共利益。

（三）理论上源起私人检察官理论等权威性理论

私人检察总长，该理论源起于美国的司法判例，是指当法律没有产生争议，但公共利益遭受某种破坏时，国会可依据宪法授权某个机构或组织对该种违法行为进行阻止以维护公共利益；当法律产生某种实际的争议时，联邦检察总长可以根据授权在诉讼中采取一定的方式维护公众的合法利益。“私人检察总长”即为被授权的人。该制度逐渐成为民事公益诉讼，其开创了即便公民没有实际的权利需要保护也可以为了维护公共利益而提起诉讼的先河。而环境的污染和损害自然属于公共利益受到侵害，检察机关作为社会公共利益的维护者，为了维护环境不再受损提起环境民事公益诉讼符合私人检察总长的实质内涵。该理论为人民检察院能够提起环境民事公益诉讼提供了学理的支持。

（四）人民检察院自身具备提起公益诉讼的相对优势

由于环境污染案件本身具备潜伏性、扩散性等复杂特性，再加上造成环境污染、需要提起公益诉讼的案件涉及关系众多往往具有复杂性，普通个人或环保组织往往难以在各方关系中轻易立案、取证，面临立案、取证、胜诉的三大难题。人民检察院与其他组织个人相比具有不可比拟的相对优势。通过以下两个案例我们可以更加直观地感受到普通环保组织以及个人在环境公益诉讼中的无奈。

案例一：中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称绿发会）诉瑞泰企业污染腾格里沙漠案。

绿发会就瑞泰公司将未达标的废水排入蒸发池，污染腾格里沙漠的行为向人民法院提起诉讼，要求其停止污染行为。但是人民法院经过审查认为绿发会没有在其章程、登记证书中明确写明其业务是保护环境，仅仅实际从事的主要业务或者宗旨是维护环境、保护公共利益依旧不能根据《中华人民共和国环境保护法》认定为“专门从事环境保护公益活动”的社会组织，从而不属于适格原告，对绿发会的起诉不予受理。

案例二：居民诉中国石油天然气股份有限公司案。

中国石油天然气股份有限公司的经营范围主要是接受相关单位的委托开展天然气勘查、生产、销售等业务。原川东开发公司资产分离重组后合并为中国石油天然气股份有限公司西南油气田分公司重庆气矿。

原告刘多元居住在垫江县五洞镇卧龙村7组，距离被告中石油重庆气矿卧20井100米左右。2004年起，刘多元在住家附近的水井取水使用，其在水井中安置了潜水泵并将井水抽到其房屋外的水槽。2008年潜水泵损坏。2013年1月，原告不再使用讼争水井。同年9月，原告将已经损坏的潜水泵取出。

2005年10月，原川东开发公司在修复卧20井时放喷排污天然气，2006年恢复生产后曾有放空行为。2013年1月，原告刘多元的子女从外地打工回家过年，发现洗衣槽的水有臭油味，水面上有油污，原告遂以被告放喷天然气导致自家使用的水井受到污染为由诉至本院。

一审人民法院对原告的举证责任问题做出如下论述：《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、六十五条规定，当事人对自己提出的主张有责任提供证据，并且应当及时提交。《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第六条规定了被侵权人的相关举证责任问题，如果被侵权人请求赔偿，那么应该承担侵权行为与其所受的损害结果之间有因果关系。就环境污染侵权案件而言，被侵权人需要证明污染者的排污行为、排污者的污染物或次生承担污染物与被侵权人遭受的损害之间有因果关系。根据上述相关条款的规定，原告刘多元首先应当提供证据证明其合法权益受到损害的事实，然后再由该石油公司就其行为与损害结果之间没有因果关系以及存在相关不承担责任、减轻责任的事实承担举证责任。目前，原告刘多元提供的证据不能证明因被告放喷排污天然气和放空行为造成其受损害的事实。据此，原告应承担举证不能的法律后果。

在第一个案件中我国并无相关法律规定必须在章程或者登记的相关文件中明确注明其业务为保护环境的组织才可成为法律上民事公益诉讼适格的起诉主体。且绿发会章程中所提及的“生态文明建设”“绿色发展事业”等字眼按照社会一般人的理解是属于环境保护范畴的，绿发会属于适格主体。但是绿发会却被法院认作不具备起诉资质的主体对其起诉不予受理。可见相关环保组织在环境公益诉讼中立案的阻力颇大，法院对起诉主体的苛刻淘汰和过滤使得环境污染问题得不到治理，社会公共利益也得不到较好的维护，这与设立公益诉讼的初衷相违背。第二个案件中，侵权案件中因果关系的证明较为复杂，普通公民个人由于能力的局限性，进行调查取证困难重重，承担败诉风险较大。而人民检察院作为起诉主体介入民事公益诉讼案件会有一定的优势。

1.检察机关具备独立性

《宪法》以及《人民检察院组织法》均明确规定，人民检察院具备一定的独立性，相关机关、团体以及个人都不得干涉检察机关行使职权。所以人民检察院在办理民事公益诉讼案件时相对来说不会受到当地影响较大的企业、行政机关势力的干扰和阻碍，同为司法机关，法院也会对人民检察院提起的案件认真审查，因而相对来说较少会出现立案难的问题。

2.检察机关调查取证具备优势

《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释(2020修正)》（以下简称两高解释）第六条对人民检察院的取证问题进行了规定：在民事公益诉讼案件中检察机关可以向相关机关和组织、公民收集与案件相关的证据，相关机关、组织和公民应当与检察机关配合。人民检察院在办理公益诉讼案件时跟普通公民与组织相比有取证的优势，能够破解民事公益诉讼取证难的问题。

二、检察机关提起环境民事公益诉讼面临的质疑

尽管人民检察院提起民事公益诉讼有一系列的合理性，但是自其产生以来便遭到了诸多质疑。主要有以下几点：

（一）面临适格主体的质疑

尽管两高以司法解释的形式明确赋予人民检察院公益诉讼起诉人的身份，但公益诉讼起诉人的内涵尚不清晰，一些学者对此也进行了解读，认为检察机关的身份类似于传统诉讼中的原告。另有学者在相关论文中对民事诉讼的性质有所提及，认为民事诉讼是一种对私权的救济，是平等的当事人主体之间的对抗。但是，人民检察院作为国家机关拥有相当的权力和优势，与对方当事人相比具备一定的便利性。当事人平等原则要求当事人的法律地位、权利义务等大致相等，但人民检察院的优势地位与当事人之间的不对等，是否会违背当事人平等原则成为学界的质疑。

（二）面临双重身份合理性的质疑

2020年两高以司法解释的形式明确赋予了人民检察院公益诉讼起诉人的身份。一些学者认为人民检察院在民事公益诉讼中同时具备诉权与监督权两种权能，进而引发人民检察院作为起诉主体与诉讼程序监督主体两重身份兼得的公正性质疑。

在民事公益诉讼中人民检察院的身份有两个：提起环境民事公益诉讼的起诉主体与监督法庭具体程序是否合法的监督主体。其作为起诉主体享有的诉权是一种请求权，具备一定的利益导向，人民检察院作为公益诉讼起诉人提起民事诉讼虽然是公益诉讼，但是有相关诉求的；其作为法庭具体程序运行是否合法的监督者，要求其为中立的第三方，不偏不倚。所以追求一定诉讼利益的诉权主体身份与要求中立地位的监督者身份是相冲突的。

三、对检察机关作为提起环境民事公益诉讼主体的完善建议

（一）参照刑事诉讼法的规定对对方当事人进行一定倾斜和保护

刑事诉讼法与民事诉讼法均为程序法，具备一定的相似性。刑事诉讼与民事公益诉讼均为检察机关提起的，检察机关在诉讼中都处于类似原告的地位对对方当事人的行为进行一定的指控。基于刑事诉讼与民事诉讼的上述相似性，且刑事诉讼中由检察院提起公诉的历史较检察机关提起民事公益诉讼的历史而言时间相对较长、发展相对成熟、经验丰富，民事公益诉讼完全可以借鉴其中的一些规定进行自我完善。

刑事诉讼法由检察机关提起公诉，双方当事人同样面临地位、权利等的不对等问题，为了解决上述问题，刑事诉讼法做出了倾斜于被告方的相关规定，使得双方的权利、地位处于大致相当的状态，如：由检察机关承担举证责任，对方当事人不承担证明自己有罪或无罪的责任；犯罪嫌疑人在侦查阶段即可聘请律师；辩护律师的阅卷权、会见权也得到进一步保障；检察院如果没有出示已经掌握的被告方无罪的证据，辩护律师可以申请法院要求检察院出示；辩护律师在调查取证时可以申请人民法院的帮助，这些都是对被告一方的倾斜和保护，以使得双方当事人地位的相对平等。民事公益诉讼可以根据上述刑事诉讼法中对对方当事人的倾斜和保护制定相关的规定来达到双方地位的平等，如：规定对方当事人在取证时也可申请人民法院的帮助，以平衡检察院在调查取证时的优势；规范人民检察院在诉讼中的行为，不得滥用自己的权利之便实施违背当事人平等原则的事项，可以适当考虑发挥监察委员会对检察院在诉讼中相关行为的监督作用。

（二）对人民检察院的监督权进行完善与修正

学者对人民检察院提起民事公益诉讼的质疑主要是考虑到其监督权的存在，监督者在地位上是超越被监督者的。换言之，监督者的地位是居于被监督者之上的，如此监督才可有实效。而人民检察院是法庭中相关诉讼行为的监督者，同时又是诉讼行为的一方主体，如果不加规制则可能会使检察机关为了自己诉求的维护而滥用自己的监督权，长此以往尽管社会公共利益可能得到较好的维护，但同时也会违背正义、公正的原则，损害司法机关的权威。

所以解决检察机关可能滥用自己监督权谋私利的问题有两种措施：

第一种措施是在民事公益诉讼中将检察机关的监督权剥离出来移交给监察委员会，由监察委员会在民事公益诉讼中代行监督一职。监察委员会既不是涉诉一方也不是审判一方，完全符合中立第三方的条件。将检察机关的监督权分离出来便无须担心其为了私利滥用监督权的情形出现。

第二种措施是通过完善法律法规对检察机关监督权的行使进行一定规制。从行使的条件、情形、具体内容、程序、救济方式、期限等进行完备的规制。在此种措施下，尽管检察机关依旧拥有监督权，但我国新出台的两高司法解释规定人民检察院作为民事公益诉讼起诉人依照民事诉讼法的相关规定行使权利。要符合法律规定的形式行使监督权，因而只要对人民检察院在民事公益诉讼中的监督权进行严格的规制，也会规避滥用监督权的行为。

发挥检察机关不同部门的协同作用，保证监督权行使的客观性。有学者担心尽管可以对检察机关监督权的行使进行法律规制，但亦会基于自身参与诉讼的原因掺入主观因素，监督权的行使可能并不客观，由此我们可以考虑发挥检察机关各部门的协同作用。受到案件本身影响的主体为公益诉讼起诉人而不是全体检察院人员，所以为了避免出庭起诉的检察人员受到主观因素影响在行使监督权时有违客观公正原则，可以由没有参与本案之前诉讼的检察机关其他部门的检察人员行使监督权，由此便可避免检察人员受到自身参与案件的主观印象而影响监督权行使的公正性。

四、结论

检察机关作为提起环境民事公益诉讼的主体是合理的，尽管实践时间尚短，存在一些制度上的瑕疵，使得其在运行过程中遇到一些障碍，但是我们可以通过修正让该制度不断完善，使其符合司法实践的运行和发展。我们应当对人民检察院作为民事公益诉讼起诉人的公益诉讼模式充满信心。