如何运用法治思维开展纪律审查工作

广东省汕头市金平区汕头供电局 杨佳燕

依法治国是治国理政的基本方略，要求依据宪法和法律治理国家。依法治企是企业生产经营管理的基本原则，要求做到凡事有章必循、有法必依、违纪违法必究必惩。做好新时代纪律检查工作，法治化、规范化建设是基本要求。2021年12月24日，《中国共产党纪律检查委员会工作条例》（以下简称《条例》）正式印发，这是党的历史上首部全面规范纪律检查委员会工作的条例。《条例》开篇明确了制定的目的，即加强和规范新时代党的纪律检查委员会工作，并将推进规范化、法治化、正规化建设的要求贯穿全篇。《条例》“队伍建设和监督”章节对建设法治化队伍提出明确要求，强调要加强监督执纪规范化建设，牢固树立法治意识、程序意识、证据意识，依规依纪依法行使纪律检查权。

一、运用法治思维和法治方式的重要性

法治思维是以法治精神为导向，运用法律原则、规则、方法思考和处理问题的思维方式。推进反腐败工作法治化、规范化是新时代纪检监督工作高质量发展的客观需要、必然要求，反腐败工作需要符合客观规律、尊重客观事实，不能以人的主观意志为转移。党章赋予了各级纪委监督、执纪、问责的职责，既是义务、也是权力，权力需要得到有效制衡，才能发挥健康、积极的作用。因此，我们需要时刻强调依规依纪依法行权、用权，以党规法纪为准绳，从强化日常监督、纪律审查到问责追责，一言一行都要合规合纪合法，解决执行纪律中失之于松、宽、软的问题，防范纪检队伍中“灯下黑”的情况。

在实践中，纪律审查是本单位纪委的主要职责，规范化、法治化要求同样贯穿其中。从定义上看，纪律审查是对反映党员、党组织的问题线索经过初步核实后，确认已构成违纪，报请批准立案后所采取的一种措施。纪律审查聚焦的是所有违纪行为和问题，对象是所有违反党纪的党组织和党员，体现了全面从严治党要求。从结果上看，调查核实后，对党员依据党内纪律规定作出纪律处分，对党组织依据党内纪律规定给予改组或解散处分。纪律审查是冲着纪律去的，从讲纪律、守规矩的角度去衡量、处置违纪问题，体现了政治性。从使命上看，纪律审查工作具有高度的政治敏锐性、严肃的纪法约束力和鲜明的政策导向性，要求讲政治、顾大局、守纪律。[1]越是讲政治，就越需要把讲法纪、讲事实、讲程序贯穿纪律审查的始终，依规依纪依法办好每一起案件，实现政治效果、纪法效果、社会效果相统一，确保每一起案件经得起考验。“法治”是相对“人治”而言的，法治思维和法治方式的运用，实质上是排除“人治”的干扰，把法治价值和对法治的敬畏转化成思考问题的思维习惯，确保处事应突更加科学、更加合规，发现、分析和解决问题有更加缜密的逻辑和规则。

二、如何运用法治思维开展纪律审查工作

法治思维是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式，运用法治思维开展纪律审查工作，简单而言就是要像开展司法裁判一样用司法人特有的思考问题的方式整理事实、甄别证据、定性量纪，具体来说是要树立好法治思维中的五个底层思维。[2]

（一）树立规则至上思维

法治思维本质上是一种按照特定规则思考的思维，它让人们从根本上建立起什么可为、什么不可为的意识。可为即权利，不可为即义务，“良法”（即合理的规则）一旦建立起来，就不能自由缩减权利与义务的范围。在开展纪律审查工作时，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称《规则》）是纪检人员的基本遵循，不能因为个人某种诉求的特殊性而去改变现有适行的普遍性规矩。比如，在认定违纪事实时，有规则思维的纪检人应该考虑，该事实是否具备违反党纪的四个要件要素（即违纪主体、违纪客体、违纪客观方面和违纪主观方面），是否是《中国共产党纪律处分条例》和其他相关党纪法规规定的违纪情形，从而区分违纪行为和意外事件，准确把握“三个区分开来”。《中国共产党纪律处分条例》与《中华人民共和国刑法》有相似性，规定的都是行为的底线，因此在纪律审查过程中为了避免定性量纪的随意性，应该借鉴遵循“罪刑法定”和“疑罪从无”等基本法律原则，在事实不明晰、证据不充足的情况下，不能简单地做“有罪推定”“有责推定”，不能强化被审查人员的自证义务和责任要求。另外，在遵守规则的过程中，要区分规则与规则之间的效力或秩序问题，比如当党内法规与党章矛盾时，党章效力更高；当地方性党内法规与中央党内法规冲突时，中央的党内法规优先；当同等级别的旧规则与新规则不一致时，应当坚持“后法优于前法”和“从旧兼从轻”两个原则。在法治的要求下，公权力主体应该时时刻刻对规矩、纪律和法律怀有敬畏之心，不能因为改革、维稳等原因冲破执纪规则禁区，这样才能依规依纪依法、公平公正客观开展纪律审查。

（二）树立权利本位思维

权利本位是法理学概念，是指社会成员皆为权利主体，不受任何歧视，法律设定义务在于保障权利的实现。在纪律审查活动中，即使是被审查人也有权利不受侵犯的主张、资格和自由，这就要求纪检人在开展纪律审查时应该有人权意识，尊重和保护被审查人的基本权利，文明开展办案，止步于侵权发生之前。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》中就体现了权利本位的内容，比如保障被审查调查对象的权利，包括被审查调查人的陈述权、饮食和休息的权利、提供医疗服务确保安全等；被审查调查人的生命健康权和人格尊严权受到保护，严禁使用违反党规法纪的手段，对被审查调查对象采取逼供、诱供、侮辱、打骂、虐待、体罚等行为。《规则》为了保障纪律审查的公平公正，还规定了回避制度，即审查调查审理人员与被审查调查对象或者检举人存在近亲属、本案证人、利害关系人等情形的，应该主动或者由相关利害关系人员提出公务回避，确保办案人员做到公正行权、秉公用权。权利本位除了要求要保障被审查调查人的基本权利外，还要求不能随意地扩大对纪律处分规定的解释，避免侵犯被审查调查人的合法权利。民法中有一个原则叫“法无禁止即可为”，这体现了对私权利的保护。但对党员而言，其私行为还要受到党纪的约束，党的纪律要求比法律对党员的要求更严格。我们经常强调“纪严于法”“纪在法前”，主要表现在两个方面：一是党纪处罚行为范围广于法律。纪律处分条例规定了六大纪律的行为，这些行为有法律禁止的行为，也有法律未约束的行为。二是党纪处罚起点数额低于法律。以违规收受礼品礼金和受贿罪为例，从纪律处分条例规定和近年来通报的典型案例看，党员只要收受管理服务对象的礼品礼金，不管数额多少、目的是什么都构成违纪。受贿罪则在起点数额上有限定，由原先的五千元提高到三万元（但受贿一万元以上不满三万元，具有其他较重情节的也应追究刑事责任），目的是为他人牟取利益。在实践中，基于党纪处罚行为范围更广、处罚起点数额更低的思维判断，一些缺乏权利本位思维的纪检人员可能会对纪律处分条例扩大解释，把没有被列入“负面清单”的事项扩大或延伸解释为违纪行为，随意引用兜底条款，侵犯了党员“可为”的权利。因此，树立权利本位思维，即是要增强保护被审查人权利的意识，做到执纪安全；也要增强办案首先考虑权利及其根据的意识，做到执纪合规。

（三）树立权力控制思维

法治要求权力受制度控制，不以个人的意志为转移。纪检监督机构行使权力的理由通常都是正当的，而这种正当的理由也应该通过正当的途径来实现，才能保证权力行使的权威性。制度是最好的笼子，在纪律审查过程中，这个制度笼子应该由“三个支架”构成。一是上级的规范性制度。《规则》规定了领导体制，明确了纪检监察机关应当严格执行请示报告制度。《条例》也规定了领导体制，明确要求坚持查办案件以上级纪检监督机构领导为主，按照规定审议和批准下级纪委关于线索处置、立案审查、纪律处分等的请示报告，按照程序改变下级纪委作出的错误或者不当的决定，必要时直接审查或者组织、指挥审查下级纪委管辖范围内有重大影响或者复杂的案件。上级检查、指定管辖、审查过程的重要措施使用情况备案等也属于上级制约制度的内容。二是内部相互监督制度。《规则》对纪律审查工作的内部制衡有明确规定，比如纪检监察机关应当坚持民主集中制；坚持调查、审理相分离的原则，审理人员不能由参与了同案审查调查工作的人员来担任；坚持复议复查与审查审理相分离的原则，案件的复议复查必须由非原案审查审理人员担任。《规则》还专章明确了14条监督管理规定，包含了干部准入、思想教育、作风建设、人员管理、保密义务、安全责任、失责问责等内部制约制度内容。三是审查审理组与被审查对象的相互制约。主要体现在审查审理谈话制、错误事实见面、处分决定宣布，还有被审查人在支部讨论其处分决定时，有权参加并进行申辩、得到其他人对其的辩护，以及不服处分决定的申诉等制度。纪检人员应该树立“权力受控制、行为受监督”的思维定式，更加谨慎、细致地行使自己的执纪权，自觉接受组织、社会和群众的监督，增强“监督者也需要被监督”的意识，做到打铁必须自身硬，防止出现任性用权、不作为乱作为的问题。

（四）树立程序优先思维

重视程序是法治思维的一个重要特征。法律总是强调“程序正义”，它也叫“看得见的正义”，源于一句法律格言：“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”。简单而言，就是司法机关裁判的过程中，不仅仅要考虑结果的正义性，更要确保双方当事人所看到、感受到的审判过程是公正的、合规的。甚至即便结果存在争议，也要把程序做足、做好。反之，有时候即使是非对错很清晰，如果程序不到位，审判可能无效甚至违法。纪律审查工作讲程序优先也是为了防止因程序性问题而导致认定的事实或给予的处分无效。程序优先还有一个重要方面，体现在证据收集程序。在违纪案件审理的“二十四字”方针中，“证据确凿”是认定案件事实的基础，审查结论所认定的违纪违法事实或者处理处分决定，都要有确切、充足的证据作为依据。哪些证据能认定事实，这属于证据的“适格”。证据的“适格”主要有两个方面：一是证据与事实之间的关联度，二是证据获取方式的合规合法性。法律中有一个规则叫“证据排除规则”，即通过不正当手段取得的证据，或者容易导致裁判者偏见的证据，即便有助于发现事实，也要排除，不能用于定案。因此为了避免证据被排除，保证证据适格，证据收集一定要程序优先、符合程序，如果某个证据不是通过正规途径获取的，即使它能作为事实认定的直接证据，最终也只能放弃该认定。审查审理过程中，对于通过采取威逼利诱、欺骗等非法方式收集的言证，也应当坚决依照规定予以排除；对经审核发现收集的物证、书证不符合规定程序，可能影响案件公正处理的，要积极协调有关部门及时补充纠正或者作出合理说明，无法补充纠正或者作出合理说明的，也应当予以排除。把程序摆在首位的思维是对独立开展纪律审查工作的推仰和尊重，任何人都不能干预执纪活动，不能以案谋私、跑冒滴漏，确保纪检监督机构真正按照事实和依据独立开展定性量纪。

（五）树立技术理性思维

技术理性思维，就是与大众生活思维不同的、经过法律逻辑训练的专业性思维。在法治的要求下，这种思维已不单单是公检法人员的专属，所有运用法治思维思考问题的人都应该具备这种法律逻辑和技术理性。法律层面的技术理性是以事实和规则认定为中心的思维活动，法律思维是跳脱风俗习惯、一般认知而不受大众化情感因素所左右的思维方式。法治思维需要我们下决心转变过去的思维惯性，像“法律人”那样去思考问题。比如当普通人认为法律的终极使命是维护正义、保证公平时，法律人会认为法律的终极使命是维护社会秩序；当普通人认为法律依据是非对错来解决纠纷时，法律人会认为法律不是评判是非对错，而是关心双方都有哪些权利；当普通人只关注案件审判是否满意时，法律人只关心案件结果的终局性。对普通人而言，更在意的是案件的结果，也就是个案的审判是否公平公正。但对法律人而言，他们要考虑一个案件的处理结果带来的社会后果，并由此来设计推理的过程。在企业内部执纪，往往面对的都是自己的同事，甚至是比较熟悉的同事，因此在定性量纪时可能会带有主观印象或判断，从而影响处置的客观性。运用法治思维，就是要避免纪律审查过程中带有主观意见，技术理性思维能够帮助我们保持中立，真正做到以事实为依据、以法律为准绳。

三、实践中还需要完善的机制

法治思维的建立不是速成的，需要执纪者有勇于自我革命的精神，打破传统思维和惯性思维，通过有意识地培养和专业训练逐步转变而成。法治思维的形成具有长期性，在这个过程中需要配套机制加以巩固和提升，结合本单位实际，做以下探索：

（一）建立信息化管理机制

目前我们已实现了信访、线索、案件全过程线上录入，而且很多信息录入后就不得再修改，这对纪律审查过程及相关资料的严谨性形成约束。在数字化背景下，随着法治化、规范化要求越来越高，我们应该不断深化科技与执纪相融合力度，一方面提高纪律审查的效率，另一方面减低人为出错率。参照当前司法活动中的数字化路径，我们可以探索完善执纪数字化平台。例如建立模块实现卷宗电子化并自动生成目录、法条案例自动推送、同类案件的快捷检索等；还可以探索建立类型案件要件式解构模型，推进市场营销、工程建设、物资招投标等常见违纪案件要件化、标准化审查审理，提升执纪质量和效率。探索开发文书智能分析校对工具，帮助及时发现和纠正逻辑错误、事实证据遗漏、法条引用错误等，提高文书质量。

（二）建立判例参考机制

自2021年8月起，中纪委建立了不定期下发指导性案例的相关制度，为各级纪检监察机构在办理同类案件时提供了指导性意见和案例参考。为贯彻落实和准确把握指导性案例的指导精神，在实践中，应该把指导性案例作为纪律审查的“宝典”，常学常新，精准运用到实际案件中。今后随着指导性案例越来越多，可以探索建立审理智能辅助工具，为审理提供数据分析、审理比对、类案推送等服务，对定性量纪偏离度过大的案件及时评查、自动预警，实现人工智能与人的智能相互叠加。

（三）建立案件质量共同负责制

纪律审查的质量需要监督检查、审查调查、案件监督管理和案件审理各环节共同负责，特别是案件审理环节起着审核把关、监督制约的作用。可以通过执行案件审理质量评查制度，落实案件质量定期评价、检查机制，把法治化、规范化要求融入案件质量检查，对发现问题形成问题清单、易错集等，及时通报反馈和督促落实整改，不断纠正事实、证据、定性、处理、手续、程序等方面的瑕疵和不足，监督制约纪律审查中做得不够、做得过头或做得随意的问题，以内控推动依法依纪依规办案，提升法治化水平。

高质量开展纪检监督工作是党交给纪检监督机构的重大政治任务，纪检监督工作特别是纪律审查工作必须坚持以“法”为中心，树立法治思维、探索法治方法，以更加高效、更加科学、更加规范的执纪方式，实现政治效果、纪法效果、社会效果的融合和最大化。