苏南地区设区的市地方立法现状及政策建议*——以常州和镇江为例

吴伟，刘政

1.江苏科技大学 张家港校区商学院；2.江苏科技大学 经济管理学院

2015年新《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）对有关设区的市立法权限的规定进行了重大修改，有权立法的市扩展到了近300个，设区的市普遍获得了立法权，在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”享有制定地方性法规和地方政府规章的权力[1]。《立法法》修订后，全国各设区的市纷纷加快地方立法工作的进程。苏南地区是我国经济较为发达的地区，一般指江苏省位于长江以南的部分，包括南京和镇江、常州、无锡、苏州四个设区的市。其中南京是省会城市，无锡和苏州是经国务院批准的较大的市，这三个设区的市在《立法法》修改之前即已经享有立法权，所以《立法法》的修改对它们的影响并不大。镇江和常州则是在法律修改后才首次取得地方立法权，在立法经验和实践上尚存居多空白和不足，所以本文在考察苏南地区设区的市地方立法情况时，以镇江和常州作为考察对象，而南京、无锡、苏州则不作为考察对象。

一、研究回顾

地方立法权的产生来源于2015年3月的《立法法》修改。修订后的《立法法》规定，在违反宪法、法律的情况下，设区市可以根据自身的发展情况与法治需要制定针对本地区的地方性法规，即地方立法权。

在地方立法权提出之后，对其的研究相继展开。主要形成了以下两方面的成果：

第一，关于地方立法权限的研究。《立法法》针对设区市在哪些方面具有立法权限作出了规定，但学者对于《立法法》中的“等”具有不同理解。主张《立法法》中的“等”为“等内等”的学者认为，为了避免地方立法越权，应该谨慎对待《立法法》中没有明确领域的立法；但也有学者认为，地方立法权的出现本书就是为了解决地方治理过程中存在的现实问题，因此应该对“等”作出“等外等”的解释。

第二，关于地方立法精细化的研究。立法精细化表现为对立方调整对象的适当，以及对解决问题方案的可行，同时包括了立法意图表达的准确。地方立法本来是针对地方治理过程中实际问题的地方，因此研究认为地方立法精细化的问题，是地方立法权要取得成果的关键。

从已形成的研究成果可以看出，地方立法的重要性与必要性得到了学界的共识。但地方该如何行使地方立法权来解决本地区存在的实际问题还需要深入细化地研究。针对这种现状，本文选取了《立法法》修订之后首次获得地方立法权的镇江市与常州市作为研究对象，考察两座城市在获得地方立法权之后的立法现状，并总结当前存在的问题，以便提出相关的政策建议。

二、立法的数量

自获得立法权后，镇江市立法10项，常州市立法13项，两市合计立法数量达到了23项，两市立法的数量相对与其他设区的市明显偏多。笔者随机挑选了位于东北地区的吉林省松原市（4项）、辽宁省葫芦岛市（3项）；西南地区的四川省攀枝花市（3项）、贵州省六盘水市（2项），；西北地区的山西省榆林市（4项）、甘肃省白银市（2项）；华中地区的河南省新乡市（4项）、湖南省湘潭市（3项）作为样本，并在司法部备案法规规章数据库查询了样本的地方立法数量，发现这些设区的市地方立法数量明显较少，均在4项以下。在经济同样较为发达的华南地区挑选的广东省东莞市立法数量为10项，与镇江数量相当，但仍少于常州。通过抽样比较，能够得出苏南地区的镇江、常州两市地方立法数量较多的结论，该数量恰好和经济发展水平相匹配。经济发展水平较高的苏南地区，设区的市地方立法数量上同样处于领先地位。

二、立法的覆盖范围

通过查阅镇江、常州两市地方立法；发现大部分立法涉及的事项均为《立法法》所规定的“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”。如《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》属于“历史文化保护”范畴，《常州市城市市容管理办法》属于“城乡建设与管理”范畴，《镇江市饮用水源地保护条例》属于“环境保护”范畴。这些地方立法并没有超过《立法法》的授权范围，且具有鲜明的地方特色，很好地体现了《立法法》授权设区的市因地制宜管理行政区内事宜的立法精神。值得一提的是，镇江和常州均制定了关于本级立法机关立法程序的法规或规章，即本级立法机关的“立法法”，将本级立法机关的立法行为程序化、法制化，称得上两市地方立法的一个亮点。

与此同时，镇江、常州两市的个别立法也似有突破《立法法》授权范围之嫌。根据《立法法》的规定，设区的市在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”拥有立法权，按照通俗理解，“环境保护”与“历史文化保护”均可被视为“城乡建设管理”的一部分，因为三者共同表达的是对具体可见的城乡国土及其附着建筑、设施的管理，所以设区的市立法权限于物质层面较为合适，不宜扩展到精神层面[2]。但实践当中，镇江和常州两市似乎均已突破了该规定，如两市均颁布了本市的《文明行为促进条例》，其中的禁止性规范尚可归入城市管理的范畴，如“在公共场所注意卫生，不随地吐痰”等，但其中已有部分规范进入了风俗习惯等精神层面，如“文明用餐，使用公筷、公勺”“移风易俗，喜事新办，丧事简办”“夫妻和睦、孝老爱亲，守望相助、向上向善，培育良好家风和文明社风”等均明显超出了“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”的范围，似乎已经突破了《立法法》的规定。

除此之外，镇江市的一部地方性法规—《镇江香醋保护条例》更是比较明显地超过了《立法法》规定的立法范围。如果该地方性法规仅仅对香醋产区的选址规划、环境保护等事项做出规定，那么并未突破《立法法》。可是该部地方性法规实际上是关于食品生产标准、商标保护和市场监管的法规，完全脱离了“城乡建设与管理”和“环境保护”的范畴。尽管镇江生产香醋的历史较为悠久，而且形成了一定的历史与文化内涵，但倘若因此将《镇江香醋保护条例》和“历史文化保护”挂钩，也实在有些牵强，因为该法规的内容与历史和文化并无关系。

三、立法动机与原因

苏南地区的镇江、常州两市立法数量较多，说明两市立法的意愿比较强烈。两市立法涉及的事项较广，说明两市希望运用法律手段管理更多的事务，这些立法行为背后的动机与原因值得去研究。按照马克思主义学说，经济基础决定上层建筑，立法行为最终是由经济因素决定的。镇江、常州两市位于我国经济最为发达的苏南地区，工商业企业数量较多，规模较大，包括商业活动在内的经济行为非常活跃，城市化程度较高，因此政府统筹规划城市与农村管理的任务较重，需要足够的手段去完成这个任务，因此对有关城乡建设与管理的立法需求较大。

同样是由于工商业的发达，环境污染的问题随之严重，政府环保压力增大，所以对环境保护立法的需求也增大了。另外，苏南地区文化古迹、风景名胜众多，也需要地方政府通过立法的形式加以保护。这些是镇江、常州两市立法数量较多的重要原因，甚至是根本原因。

地方政府寻求更大管理权力是镇江、常州两市积极地方立法的又一重要原因或直接原因[3]。在《立法法》修订之前，大部分设区的市并无立法权，只能依靠法律级次最低的“红头文件”去管理事务，在实践中的“权威”稍有不足，导致管理效果或执行效果不尽如人意。镇江、常州也是如此，两市经济发达，需要管理的事项数量既多，范围又广，在行政管理方面存在法律依据不够灵活、不够直接有效的情况。在《立法法》修订后，设区的市终于取得了地方立法权，因此它们有强烈的动机尽可能地增加立法，并将原本可能超出《立法法》授权范围的事项也纳入地方立法中来，以此获得更大的行政管理权力。此外，立法数量的领先或许本身也是“政绩”的一部分，地方立法多，说明该地落实《立法法》的效果较好，立法数量的领先也是整体工作领先的一个体现。镇江和常州作为经济发展水平领先的地区，自然也有动机在其他方面，包括地方立法方面取得领先地位。简而言之，取得“政绩”也是两市积极地方立法的重要动机。

四、政策建议

设区的市根据《立法法》的授权，在授权范围之内积极立法是值得鼓励的。设区的市开展立法工作可以填补地方政府行政管理工作中法律工具的不足，使各项工作更加法制化、规范化，是值得提倡的[4]。

（一）统筹地方立法权限

为了维护《立法法》的法律严肃性[5]，设区的市地方立法不宜过分扩张，不宜突破《立法法》的授权范围，不宜在同“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”关系不大的事项上立法。在《立法法》授权外的事项上立法，如果仅仅在地方立法中重复上位法的内容，如有关食品生产标准、商标保护等内容，则实际意义不大，没有必要。如果设区的市的法规、规章与上位法冲突，则更是不允许的。所以，只要超过了《立法法》的授权范围，设区的市在地方立法中无论是照抄上位法，还是与上位法冲突，都是不合适的。设区的市立法机关应该适当克制立法冲动，不宜越俎代庖，避免突破《立法法》的授权范围。省级人民代表大会常务委员会也应该履行《立法法》赋予的职责，在设区的市的地方性法规须报批后，要对报请批准的地方性法规进行审查，着重审查设区的市地方立法是否超过《立法法》授权范围，是否只是为了立法而立法，是否具有实际意义，不宜不加审查一律通过，以此提高设区的市地方立法的质量，更好地为地方发展提供坚强保障。

（二）规范地方立法的程序

地方立法从编制规划、起草、审议、修正、表决到公布的过程，要充分遵守法律，又要反映客观规律和尊重民意。其一完善地方立法听证制度。主要措施应当是通过提高立法位阶，建立全国统一的地方立法听证制度，消灭地方差异性，并且完善具体制度设计，主要应当包括地方立法听证的适用、主体及其各自的权利与义务、程序、立法听证对立法结果的效用及内在机制等[6]。这既是当代立法制度公正性和民主性的集中体现，也是程序正义价值和合理性价值的要求。其二是完善地方立法公开制度。除了通过法定渠道公布法律文本，还应该注意在立法起草阶段，公开听取专家、群众等意见和建议；在立法规划阶段，公布规划草案并听取各方意见；在立法审议阶段，尽可能采用新媒体、网络、实地等多种形式让广大群众了解立法的情况并征求意见；在法案表决阶段，允许群众旁听并通过新闻媒体转播全过程等。

（三）重视地方立法的技术

提高地方立法技术，将先进的立法技术引入地方立法，是推进地方立法合理化和科学化的重要途径。一方面地方立法的结构要合理，除了正文部分外，不要因为是下位法而结构松散，在立法名称、目录、序言和附录等方面均要严格规范和符合立法技术要去；另一方面，地方立法的语言技术也要讲究准确、严谨、简洁和通俗，地方立法是以地方立法语言形式表现出来的特定行政区内全体公民的行为规范，但不等于可以在立法语言上表现出随意性。镇江、常州取得地方立法权的实践并不长，在融入城市、经济区域一体化的同时，切勿为了迎合经济高速发展而超前超限立法，还需要主动对接和借鉴地方立法成熟的地区，审慎立法，

高效立法。省级人大常委会也应履行职责，对设区的市地方立法行为依法加强审查和监督管理。