基层安全生产监管问题与对策分析

南京六合经济开发区管委会 王晓君

安全生产关系到人民生命财产安全、改革开放大局、经济发展和社会稳定。高度重视安全监察工作，切实做好安全监察工作，是坚持立党为公、执政为民的必然要求，是做好实现、维护和发展最广大人民根本利益的工作，构建社会主义和谐社会的基础。基层安全生产管理是经济发展和社会稳定的一个重要环节，随着国民经济的持续增长，市场经济蓬勃发展，既有的基层安全生产监管机制也面临着新的挑战，监管机制已经难以跟上经济的快速发展，基层安全生产状况己经无法满足人民日益增长的对安全的需要。基层安监部门则是国民基层安全生产监督管理的重要防线，是保证国民生命财产安全的基础，在排查风险、专项整改、督促协调等各项安全监管工作中发挥着重要的作用。基层安全监督力量离企业最近，最容易了解一线安全生产状况，是企业安全生产最重要的监管力量，也是安全生产监管重要的基础。要想在我国安全生产的难题上有所突破，首先要降低事故发生概率，在安全生产方面获得进展，以基层安全监管机制建设为抓手，夯实监管基础[1-2]。

一、基层安全生产监管的现状及意义

（一）基层安全生产监管的现状

随着经济的快速发展，大量中小企业迅速崛起，这些企业一味追求利润不注重基层安全生产管理。在管理上存在不愿进行资金投入、安全责任意识差、缺少相应安全制度、隐患排查不到位等问题，对监管部门的整改建议敷衍了事。由于中小企业数量大、分布广、安全生产基础薄，缺少人力物力对中小区企业进行有效监管。因此，中小企业的事故发生率和死亡人数占比较高。所以，基层安全生产监管仍然是未来发展的重要内容。

（二）基层安全生产监管的重要意义

随着企业的发展，安全生产问题越来越突出。企业一旦发生安全事故，往往会造成严重的人员伤亡等后果。这不仅给企业带来了难以估量的财产损失，同时又会使得社会对企业的安全产生怀疑。当然，企业自身多少都存在安全生产意识淡薄、安全生产投入不足、安全基础管理薄弱等问题。因此，需要基层管理组织对企业进行安全生产的监管。加强基层组织安全生产监管对企业生存和发展都是极其重要的，良好的基层安全生产监管体制能够促进企业的快速发展，使得企业的核心竞争力成良性循环的发展形态。

二、基层安全生产监管存在的典型问题

（一）安全监管精细化制度不健全

基层组织监管的企业数量众多，规模大小不一。大的企业相对资金充足，有整改能力和动力，但作坊式的小微企业资金不足，存在干一天算一天，能逃脱一时是一时的心理，不愿出资整改或没能力整改，给监管带来难度。在监管过程中，无论企业大小，监管都缺乏灵活性。行业监管和自律理应是督促企业自我完善、排除隐患的有力助手，由于企业安全意识不高，导致行业协会在安全监管上形同虚设。街道对安全生产负有排查、发现并上报隐患的职责,然而其安全监督管理不完善，给监管工作带来挑战。企业选址都在各街道的辖区内，街道管理部门离企业更近，对企业或小作坊的生产经营行为也更加了解，应该充分发挥街道的职责，及时发现安全生产隐患，进行整改消除，提高监管效果。但是，有调研发现，小部分安全管理员在安全监督管理工作上存在应付了事的行为，在对加工小作坊、废弃厂房进行违法生产经营、危化品经营等隐患排查的过程中，不愿得罪人，觉得自己也没有执法权力，加上对于安全生产知识了解较少，不知从何查起，不敢多说话，怕企业觉得自己是外行。有的甚至在接到排查任务时，给经营人员打个电话，说明上级要报表，把必要的信息要过来草草交差，就觉得完成任务了，难以认真细致地开展工作。还有的甚至由于缺乏安全意识和责任感，存在徇私枉法现象。因为涉及亲朋好友，隐而不报，乡镇安监部门来检查，偷偷打招呼关门停业，等风头过去再透风报信，重新开张。另外，上级安全生产监督管理部门并没有给予基层安全管理员额外的待遇，在开展工作时，积极性不高，这些因素只能让监管效果大打折扣，难以做到尽心尽责。

（二）安全监管权限职责协调不到位

当前，我国安全生产监管以部门综合监管和行业监管两种模式并存。这种监管模式既可以发挥综合监管的协调合力作用，又能发挥行业监管的专业力量，但在实际监管工作中，行业监管执行力不强，综合监管专业性不够突出，存在权责不清、职能交叉、责任推诿等现象，导致监管能力不足，监管责任不明。 其中原因既有有执法能力和专业不足造成的不敢为，也存在害怕承担责任、故意拖延的不愿为。由于行政权力具有自上而下的扩张性，上级部门为追求更多的管理权限，将本部门的管理延伸到多个领域，多部门都能管，也管不好。比如，在加油站管理上存在职责交叉、多头管理现象。加油站油气分离处理装置归环保部门监管，如果涉及道路运输，还要经过道路运输管理机构审批。所以，在查封非法加油站时，能看到多个部门为各司其职，第一时间到现场贴封条，查封后，对非法加油站的取缔又下压到当地政府。显然，在加油站监管领域，多头管理、职能交叉等现象，导致加油站监管工作难以形成系统，如果各部门沟通不足，各行其是，甚至互相推脱，有利益的时候上，有责任时候推，很容易出现监管真空。

（三）安全监管人员职业素质不高

安全生产监管涉及的行业众多，各行业工艺、流程、原料又大不相同，在事故隐患排查、政策制定、安全指导等方面都需要安全生产监管人员具备较高的专业水平和执法相关的法律法规知识。执法人员素质是决定监管效果的重要因素，但是我国整个安全生产监察系统成立时间较短，导致安全监管人员素质参差不齐。而且，存在一小部分执法人员本身素质就不高，依法行政观念不强的情况，导致对法律法规的执行不到位。专业人才缺乏，职业匹配度不高。参加培训机会少，培训内容不具系统性。安监工作人员每年参加市县组织的安全生产知识培训，但是培训不具系统性，有时候本该一星期的培训内容，压缩到两天，对执法相关法律法规和专业知识只能走马观花，尽管持有执法证，但是与实际执法所需要的能力水平需求还有很大差距。在实际监管工作中，只关注表面上的隐患，指导意见具有主观和随意性，不能满足安全监督管理工作专业性的要求。

三、基层安全生产监管存在问题的原因分析

（一）安全监督管理方式的落后

随着科学技术的发展，越来越多的先进技术应用于基层的安全监管工作中。然而由于先进的科学技术及配套设施较为昂贵，基层单位难以承担如此高额的监督管理成本。因此，现阶段多数基层仍然是以人力资源作为安全监管主要手段。随着用人成本的增加及人才的短缺，导致许多基层管理人员身兼数职，给基层的监督和管理留下了隐患。这样落后的监督管理模式难以应对未来发展的需要。

（二）企业自身安全监督管理问题

我国近年各个行业都在快速发展中，企业如雨后春笋般迅猛发展，企业之间的监督管理制度参差不齐，有监督制度完善、人员齐备的国有企业，也有缺乏安全管理制度、人才较为匮乏的民营企业，有人才济济的大型国有企业，也有小到几十人的民营企业。对于制度完善的大型企业，其建制齐全，设有专门的安全管理部门或机构，其从业人员一般都受到过专门的、系统的教育和培训，对于存在的问题能够快速反馈给相关部门或人员，迅速解决安全隐患。反之，一些缺乏制度的小企业为了减少人员成本往往一个员工要身兼数职，缺乏专业的安全监督意识、知识和经验，在安全监督过程中难以发现、处理和解决存在的安全隐患，对安全的风险难以把控。同时许多中小企业仍处于初级积累阶段，具有生产规模小、资金低、缺乏管理、安全防护能力低等特点。由于安全法律意识不强，大多数企业负责人会想方设法使经济效益最大化，而忽视员工的投入，忽视设备的升级和日常维护。中小企业使用的设备和生产工艺大多非常陈旧，其中一些机器需要长期报废。更重要的是，这些过时的设备和机器缺乏必要的安全保护措施。这也是我国安全事故频发的重要原因之一。根据中小企业安全管理的现状和特点，安全管理最薄弱的环节主要是人为因素造成的，这将导致一系列不安全行为，进而导致事故频发。

（三）企业基层管理人员的管理能力不足

多数中小企业基础管理薄弱，缺乏安全管理专业管理人才。我国中小企业大多是从家庭作坊、小作坊、小规模生产、个体运输等发展而来，仍然无法摆脱个体经营或家庭经营的管理模式。因此，大多数企业还没有建立起科学的决策和现代管理体系。中小企业在安全生产管理过程中，由于重视不够，缺乏专业的安全管理人员，不知道如何管理。而通过重组组建的中小企业仍然存在安全生产方式失控、安全管理制度弱化、监管体系失效等问题。更重要的是，国内企业管理结构扁平，企业家和骨干员工通常有着特殊的关系，如血缘关系、乡村关系、学生关系等。因此，安全管理组织的职能相当薄弱，管理者是通过人的意图而不是系统来进行的。而且，企业管理人才的培养远远落后于企业发展的需求，再加上因难以适应基层工作环境或工作烦琐而流失了大量人才，而拥有丰富经验的企业基层管理人才更是少之又少。因此，企业对于基层管理人才的需求更是刻不容缓，尤其是以高级管理人才和技术人才为代表的人才。这就造成了我国现阶段甚至未来一段时间内仍然缺乏具备相应企业基层管理能力的人才。

四、基层安全生产监管的改进对策

（一）建立网格化治理制度

第一，网格划分。网格化管理是加强和改进基层安全生产规范化监管的重要内容，要以信息化为支撑，以基层基础工作为重点，将管理下沉，使网格真正成为服务群众、凝聚群众、引导群众的载体和平台。在坚持现有行政区划不变的原则下，划为“街道基础网格”。各街道结合各自情况，根据划分的网格数量，选定网格员。网格员可由优秀党员、计生专职人员等兼任，要认真落实网格员有关待遇，统一组织培训后上岗。每个街道明确1-2名安监员，按照网格化职责分工，一般由网格员进行兼任或者根据实际情况另外设定。第二，建立监管体系。逐一到企业现场核实，确保准确掌握企业相关信息：将企业详细入档保存，保留一手信息，建立“一企一册”台账，将生产经营单位进行登记造册，实现安全监管全覆盖确定责任人。设立网格化“实名制”监管公示牌，明确行业主管部门、消防和质检专业监管部门管理人以及气象、供电安全管理联络人，形成责任鲜明的立体监管体系。第三，明确工作职责。由党组书记或专职副书记为主要责任人，对所分管的安全监督工作承担责任。成立生产安全管理委员会，协调企业开展安全生产工作，设置安全生产监督管理办公室，定期报告管区内企业安全生产情况。最终，从真正意义上来实现基层企业监管的责任到人，而不是部分人理解的责任在基层。

（二）提高各部门协同工作效率

完善协同治理制度。有效的协同要从意愿、组织、机制、方法等角度共同构建，建立包括信息协同、资源协同、机制协同等在内的完备的协同机制。安全生产监督管理委员会要在综合协调工作中发挥积极作用，承担好组织各部门开展安全生产管理工作的任务，定期召开安全生产工作会议，成员单位共同参与议题讨论，提出需要多部门联动解决的问题，提高各部门参与安全事务管理的责任感和主动性，以问题为导向，各负其责，共同参与。在对涉及多部门的复杂问题进行决策时，组织有关单位开展研讨，形成决策制定机制，让更多部门参与并达成共识，鼓励具有部门专业管理经验的人员参加，让制定的政策更加具体可行。

（三）强化管理责任意识，提高自我管理能力

第一，加强培训，强化责任意识。加强对企业主要负责人、安全员和一线工人的安全培训，不断提高企业的安全管理水平和工人的安全生产意识，进一步提高安全生产水平。从事危化品、高危特种作业人员在入职前，务必经过专业培训并具备相关资格证书，决不能出现为拿证书，培训走过场现象，使从业者切实得到应有的教育培训，具备与岗位匹配的操作能力，为安全生产工作打下坚实的基础。同时，经济社会发展日新月异，新产业、新材料、新技术不断出现，对于新设立的岗位要及时配备专业人才，并紧跟时代潮流，进行知识更新迭代，使其熟练掌握新的操作流程和新技术。第二，加强执法检查力度。完善安全生产法律法规，提高依法执法水平，减少安全事故发生。随着社会变革和经济发展，安全生产形势、内容都发生了很大变化，部分法律法规已不能适应安全生产监管工作的需要，一些法律法规之间互相抵触、协调不足、难以互补。因此，在立法层面需要形成完整的安全监管法律体系，给一线执法工作提供可操作、可执行的依据。加大安全执法的力度，一方面构建联合执法机制，通过有执法权的各部门联合，增强执法合力，避免多头重复执法，解决执法乏力问题。另一方面，执法人员应强化法制观念，依法开展安全生产执法检查，实行执法过程全记录和执法结果公开，落实执法责任，防止出现主观随意作为先行。第三，突出重点领域、重点企业的安全监管。基层安全监管部门要落实分类辖区内领域和企业，挑选出一些重点观察企业，对其加强安全监管。这对于找出安全生产监管中的主要矛盾，提高基层政府监管效率，进而实现地方政府有限监管力量的优化配置，具有重要意义。

（四）加强与第三方的合作交流

在基层安全监管的过程中应加强与第三方在监督管理业务上的交流，随时提高自身的监督管理水平。在遇到超出自身监督管理能力之外的情况时，可以诚邀第三方机构共同参与基层的监督管理工作，或者聘请第三方机构作为技术咨询为基层的监督管理提供技术和数据支持。此外，在基层的监督管理过程中遇到难以决策或者特殊情况时，还可以聘请相关行业的专家进行论证，以便更安全更好地完成基层的监督管理工作，避免监管隐患。

五、结语

本文详细论述了基层监督管理的现状及重要意义，分析了基层监督管理存在的主要问题和原因，并给出了相应改进对策。具体总结如下：

（1）基层监督管理中存在的主要问题包括：安全监管精细化制度不健全、安全监管权限职责协调不到位、安全监管人员职业素质不高等。

（2）导致基层监督管理存在问题的主要原因包括：安全监督管理方式的落后、企业自身安全监督管理问题、企业基层管理人员的管理能力不足等。

（3）基层安全生产监管的改进对策主要包括：建立网格化治理制度、提高各部门协同工作效率、强化管理责任意识，提高自我管理能力、加强与第三方的合作交流等。