论行政机关行政行为中行为相对人的协助义务——以行政机关征收被法院查封土地一案为例

广西创想律师事务所 汪腾

一、引言

在行政机关作出行政行为前，需对作出行政行为对条件进行行政调查，这是行政程序中必不可少的一个环节，根据《行政许可法》《行政强制法》的相关调查、检查程序规定，在本文案例中，行政机关存在着行政调查未尽责的问题，行为相对人也存在着协助义务未尽责的问题，但由于行政执法程序相关法律规范的缺位，法律规定的不完善，加之实务与理论的错位，在实际运行中，存在许多无法逻辑自洽的情形。

本文将从实务案例分析的角度出发，以本案例为核心，着力于探究如何在行政机关行政调查程序中正当要求行政相对人履行协助义务的同时保障行政相对人的权利。

二、案件背景

甲公司以公司国有土地使用权作抵押向农行贷款3000万元，逾期未偿还，2014年12月农行诉前保全查封公司国有土地使用权（查封期限2年），并起诉至法院，法院最终判决甲公司清偿借款本息。判决进入执行程序后，2016年查封期满前法院对甲公司国有土地使用权进行了续查封（查封期限三年），2019年续查封期满前法院对公司国有土地使用权进行了再次续查封（查封期限三年）。

2017年11月公司土地所在地政府发布国有土地及土地上房屋厂房征收补偿方案，甲公司享有使用权的部分国有土地和厂房在征收的范围内。2018年4月，政府作出了国有土地及土地上房屋征收补偿方案的决定，对甲公司的部分国有土地及土地上房屋实施强制征收。2019年10月，甲公司向被告二出具委托书，委托被告二签订拆迁补偿协议，委托书中载明了征收补偿的金额为800万元及补偿款支付的银行账户（非公司账户，一自然人账户，资金最终按被告一的安排全部支付完毕）。被告二依据委托授权与政府拆迁办签订了《拆迁补偿协议》，并提交了一份没有显示抵押和查封登记的国有土地使用权证复印件（被告二在复印件上签字）。

执行法院得知甲公司土地被征收后，裁定政府拆迁办追回土地征收补偿款700万元（另100万元是房屋征收款），并处罚70万元罚款。拆迁办据此向公安报案称被告涉嫌诈骗，公安立案后认为两被告涉嫌非法处置查封的财产罪，检察院批准了对被告一的逮捕，被告两被取保候审。现案件进入审查起诉阶段，承办检察官认为二被告的行为均构成非法处置查封的财产罪。

本案中仅从行政法角度出发，探究如何界限行政相对人的协助义务，不考虑刑事犯罪的构成与否。

三、行政相对人协助义务的基本问题

（一）行政相对人协助义务的基本内涵

行政相对人的协助义务是指行政机关在行政职权调查程序中有开展事实调查的必要性与可调查事实时，依照职权执行公务进行行政调查，根据法律、行政法规等等的相关规定，要求行政相对人主动予以配合行政机关调查、协助的义务。这种协助义务只有在法律明文规定的情况下，才被施加给行政相对人，而不是行政机关没有节制地要求行政相对人承担义务。有限度的法定义务，是行政相对人协助义务的本质属性。

行政相对人的协助义务的目的，在于协助行政机关查明事实，但其前提在于行政机关应当尽力调查，同时规范自身的调查活动，公正、准确地进行事实调查。行政相对人的协助义务对于行政机关进行行政调查，仅作辅助作用，行政调查的主要调查职责人由行政机关承担，因此行政相对人履行协助义务应以行政机关内部调查手段为前提。

（二）行政相对人协助义务的正当性及必要性

行政相对人的协助义务最根本的理论源头是权利义务一致原则。作为中国社会主义民主原则，这一原则反映了社会主义法的本质，正确认识享受个人权利和社会整体的统一关系，同时享受个人权利与承担社会责任是统一的，因此，个人在享有权利的同时，权利附随一定的公众责任，这种公众责任是个人承担协助国家机关执行公务义务的法理基础。同时，行政程序的基本原则和制度主流观点将公正与效率作为评价标准，保障公民权利和提高行政效率存在相互抵触，但两者之间并非存在绝对排他性，在两者中寻找合理协调的动态平衡是关键。行政机关的高效运行和合理运作程序有利于保护公民权利，行政相对人对于合理制度的配合也有利于行政工作的效率。

首先是公共利益的必然要求。个人与社会发展的关系是一体的，这体现在个人具体权力的实现和社会发展是相互依存、密不可分的，无数个人组成社会，社会是个人的统一结合，这不是简单的集合，而是个人与个人之间紧密联系的合体，社会的发展是个人实现自己目标价值的集合，同时个人利益的实现也是建立在社会利益上的。社会本位思想要求个人利益与社会利益冲突时，个人利益让步与社会利益。这一切原则体现在行政法当中，个人承担社会义务就是承担协助义务。

其次是政治参与权利与义务的对立统一关系。政治参与权利体现于宪法的相关规定之中，行政相对人的协助义务规定于行政法中，政治参与权利与协助义务存在不同价值取向，但两者的关系是对立且统一的，政治参与权利要求国家行政机关允许公民参与到国家政治运行中去进行监督、检举等行使相关政治权利，协助义务是为了实现政治运行需要公民的配合、协助，更有甚者是公民做出个人权利让步，但两者的最终目的都是为了最大程度实现个人利益和保障国家权力的正当行使，虽两者不同但殊途同归于保障个人权利。

最后是职权调查主义的现实需要，降低行政成本、提高行政效率的基本要求，是我国现行行政领域的痛点和急需改变的重点。

这一点主要体现在我国行政成本常年居高不下，我国行政成本远高于发达国家。高于世界平均水平25%。法律制度的有待进一步优化并完善，目前行政体制配置缺乏科学性，从而导致机构臃肿、行政程序不明确，从而大幅度提高了行政成本，高额的行政成本作为国家财政的沉重负担是改革的现实需要。明确规范行政相对人的协助义务，有利于减少行政机关在行政调查中的时间、金钱成本。公众参与为个人利益的诉求表达提供了平台，行政相对人履行协助义务的过程是提高行政机关执法水平的有效手段，也是规范行政，立法，完善行政理论体系的重要途径。

四、行政程序中行政相对人协助义务的立法模式

（一）境外立法模式

境外的行政立法，对于行政相对人的协助义务都作出相关规定，但并未对其义务的实际承担作出较为细致的规定，只是对其作出概括性的义务规定。如《葡萄牙行政程序法典》第八十八条规定和《联邦德国程序法》第二十六条规定对行政相对人的协助义务也作出了负担规定，但由于该规定没有规定相对人若不履行行政程序中协助义务的是否会遭受行政处罚或行政强制的法定条款，仅可能遭受到行政处罚中因为举证问题而导致的不利后果。

（二）境内立法模式

我国现行立法没有对行政相对人协助义务进行明确、统一规定，但在众多法律、行政法规等等法律文件中针对具体的事项有着相关规定，如《中华人民共和国行政处罚法》第五十五条是我国行政法对行政相对人协助义务的笼统性规定，只简单规定“当事人协助调查或检查”，在一定程度上赋予了行政相对人协助义务。

此外，在其他单行法律、法规中也有关于行政相对人协助义务的规定。如《中华人民共和国反不正当竞争法》第十四条、《中华人民共和国价格法》第三十五条和《中华人民共和国银行业监督法》第四十二条等等，都对行政相对人的协助义务作出了较为粗略的规定，但对具体的程序操作并未有详细的规定。行政程序法律的缺失也是当前实现行政程序统一的阻碍，行政程序法律也是我国行政法体系化的当务之急。

五、行政相对人协助义务的现行状态

（一）协助义务的作为方式

1.如实陈述

行政相对人在行政机关进行行政调查时，对自己所掌握的事实真相作出如实陈述，不得拒绝、阻碍、隐瞒。这点在我国的法律、法规中有明确的规定，在上文已简要举例。

2.提供真实材料

我国《行政许可法》第三十一条、《中华人民共和国价格法》第三十五条规定和《中华人民共和国银行业监督法》第四十二条规定等等相关规定都对行政机构对人协助义务进行了规定。行政主体在进行行政调查的时候，有权要求行政相对人履行提供相关文书资料的义务，并对其提供的资料真实性负责。

3.亲自到场

法律有明确规定，相对人必须亲自到场参与行政调查程序，如接受传唤、参与现场勘验、参加听证会等。

4.主动申报、报告

主动申报、报告义务主要规定在治安领域，如《治安管理办法》中规定发现违法犯罪活动的应当及时报告，不得知情不报或隐瞒包庇。

（二）协助义务的不作为方式—服从

行政相对人的协助义务不作为方式主要有不得妨碍、不得拖延等。对于行政机关合法合理作出的行使调查职权的行为，行政相对人应该配合，不得妨碍公务，如调查人员携带证件进入其居所，不得言语阻拦或使用暴力等。行政相对人也不得故意拖延时间，以至于提供给行政机关失效的信息。

六、本案中各主体行为的法律问题

（一）行政机关的调查职责

行政机关自身负有行政调查的职责，在行使调查职权时，不能将查明事实的义务完全转移给行政相对人承担。在本案中，判决进入执行程序后，法院查封A公司国有土地使用权，法院作出了查封公告，该国有土地使用权作为被执行标的的信息，可在中国执行信息公开网查询。行政机关在作出行政行为之前，行政机关应当对不动产的具体信息进行明确，本案中该行政机关没有对查封事实的具体情况进行尽职调查，是行政机关履行调查职责的不完备。尽管行政相对人未能提供真实有效的协助义务，但行政机关仍应选择适当的调查方式来努力查明事实，法院作出的查封公告作为公开信息，并不存在隐瞒情况。考虑到行政相对人的“趋利避害”本性，在行政机关有可能作出对行政相对人不利的后续行为时，行政相对人可能作出对自己有利但不准确的陈述。但归根结底来说，行政相对人未对案件事实进行真实陈述不得称为行政机关没有公正准确进行事实调查、没有履行调查职责的抗辩理由。因此，在本案中行政机关怠于履行行政调查职责是行政机关作出征收已被法院查封土地的行政决定、导致损害债权人利益的主因，行政机关应当承担最后不利结果的大部分责任。

（二）行政相对人未履行行政协助义务

在本案中，行政相对人为接收政府征收补偿款，未对行政机关作出如实的陈述，为其提供的相关文件刻意隐瞒了抵押和查封登记情况。其提供的材料虽然是曾经行政机关作出的真实文件，但由于其已经失去实效性，没有登记最新的抵押和查封登记情况，因无法体现真实信息而失去有效性。但一份没有显示抵押和查封登记的国有土地使用权证复印件不足以导致行政机关作出错误的行政决定。行政机关对于行政相对人提供的文件真实性具有查明义务，国有土地使用权作为被执行标的的信息是法院公开公告的信息，行政相对人未履行协助义务无法阻却行政机关调查职责的履行，但其提供不具有实效性的“真实”材料在一定程度上误导了行政机关，在应当提供真实材料的时候提供不具有实效性、无法体现不动产真实情况的“真实”材料，虽然不能成为行政机关作出错误行政决定的主要原因，但该行政相对人的这一行为，仍应当承担最后不利结果的小部分责任。

七、行政相对人协助义务的界限

（一）协助义务的事先规定

行政相对人协助义务的履行以明确的法律规定为前提，法律不仅规定协助义务的存在，并应当载明协助义务的具体内容、确定与之相对应的惩罚条款，相对人不履行行政程序中协助义务的，也不会遭受行政处罚或行政强制。

同时通过立法来平衡行政相对人和行政机关由于地位不对等的差异导致的行政机关主体优势，在规定行政相对人的协助义务之前，规制行政机关权力的实施，以保障行政相对人的权利，避免行政机关权力的扩张侵犯行政相对人的权益。

（二）行政机关调查为主，行政相对人协助为辅

这样的协助义务规范是相对合理的配置模式，行政调查和公民权利的平衡，在于保证正确的行政决定，在保护公民权利的同时限制行政机关的权力。法律有限度地规定行政相对人的协助义务，法律没有明文规定行政相对人应当履行的义务时不能以行政机关的优势地位来强制行政相对人承担。

行政机关调查为主，行政相对人协助为辅的配置模式，是由于行政法的特点决定的，在行政关系中，通常行政主体单方意思决定行政行为。

八、结语

本文通过政府征收被法院查封土地一案为例，探讨如何界限行政相对人的协助义务，意图能够为我国行政程序法领域对立法发展提出一些想法，望我国行政法体系化早日改革成功，从而更好地巩固新时代行政发展成果。