构建功能圈促进区域协同高质量发展

刘玉

京津冀协同发展是国家区域重大战略之一，科学合理的功能分工与协作是促进北京非首都功能疏解，构建京津冀优势互补、互利共赢新格局的重要基础。在高质量建设首都现代化都市圈，进而向京津冀世界级城市群迈进的进程中，功能圈建设至关重要。

功能圈是首都都市圈建设的重要支撑

都市圈是城市发展到一定阶段的地域空间组织形式，圈内各城市之间合理的功能分工、密切的交流联系是其重要特征。功能圈在疏解核心城市功能、支持新城新区发展、优化空间开发结构等方面可以为现代化都市圈建设提供重要支撑。具体地看，功能圈通过高效连通基础设施、共建共享公共服务、有序布局节点层级等有效促进都市圈要素流动、福利共享与空间重构；通过产业链创新链深度融合、金融链政策链协同服务等打造都市圈产业生态系统；通过生态环境协同共治等构建都市圈绿色生态网络；通过城市间协同治理、营造公平开放的社会环境等实现都市圈治理创新，最终形成功能互补、协调发展的城市空间体系。都市圈发展初期，主要以交通通信、产业园区等硬件基础设施建设促进核心城市功能疏解和新城新区开发，推动形成一体化空间，此后不断加强公共服务、制度政策、生态治理等软环境协同建设，通过培育多中心、网络化空间结构等深化区域协作。

在现代化首都都市圈建设中，功能圈是通勤圈和产业圈建设的基础与保障。一方面，基于便利化、人性化快速交通和一体化公共服务等打造环京跨城职住宜居空间，为促进通勤圈同城化发展提供重要支撑。另一方面，基于产业合作平台和现代物流体系建设促进北京非首都功能疏解与产业链融合，为推动产业圈加快形成并实现高质量发展提供重要支撑。功能圈建设可以有效促进北京与津冀之间人口、资金、技术等要素的充分流动，形成联系紧密、布局有序、生态优美的环京津高度融合区，并不断扩大对冀中南、冀北地区的带动，提升更大空间范围的一体化发展水平，进而推动京津冀世界级城市群发展壮大。

共同搭建功能圈的核心框架

城市的形成与发展是集聚效应与扩散效应不断作用的过程，当城市发展到一定阶段后，人口与产业进一步集聚会加大城市治理的难度。在市场规律作用下，大城市的许多功能如居住、生产、商务服务等自发从中心区延伸、转移到周边地区。由此，核心城市与外围地区会逐渐建立起较为密切的联系，形成功能互补、协同共进的整体。

近年来，京津冀三地紧紧抓住疏解北京非首都功能的“牛鼻子”，深入推进京津冀协同发展，已初步形成以北京中心城区、天津、北京城市副中心、河北雄安新区为主要支撑的功能圈核心框架体系。北京中心城区不断加强“四个中心”功能建设，在疏解承接工作中逐渐与天津、北京城市副中心和河北雄安新区之间形成密切的要素流动、紧密的产业协作和协同治理的格局，引领区域协同高质量发展。天津基于先进制造业、金融创新、改革开放先行区和北方国际航运核心区等优势，为现代化首都都市圈建设提供技术、金融服务支持和现代化交通物流保障等。北京城市副中心在疏解北京非首都功能、促进城市发展重心东移的同时，有效带动北三县规划建设。推进功能圈建设，深化北京城市副中心和河北雄安新区对接协作，推动形成错位联动发展格局。在此框架中，京津冀区域的物理连通性和治理协同程度不断提升，经济要素往来的空间范围越来越广阔。2021年，北京企业对功能圈投资次数达到2015年的2.2倍。①曹政：《协同发展绘就现代化首都都市圈》，《北京日报》2022年6月16日，第1版。功能圈建设作为首都都市圈建设以及京津冀协同发展的重要组成部分和先行基础，在促进跨城通勤、跨区产业协作和跨省融合方面正发挥越来越重要的作用。

明晰功能圈建设的重点任务

功能圈的作用主要是优化地区分工、促进要素流动、增强产业协作和提高生态环境质量等，其建设重点主要有三个方面。

共建共享基础设施与公共服务，畅通区域要素循环。环京地区通勤规模据估计已近百万人，需要在完善快速便捷交通保障体系的基础上推进公共服务一体化进程，为进一步促进都市圈同城化发展奠定坚实基础。目前三地在经济发展、基础设施建设等方面仍存在落差，不利于疏解承接工作的深入开展。在功能圈建设过程中，需要进一步统筹基础设施和产业园区的规划建设，推动科技创新园区建设发展，构筑高质量产业协作平台与现代化物流网络，推动北京空港、陆港与天津港的规划衔接融合，为产业协同与高质量发展提供有力保障。

统筹空间开发与生态治理，推动绿色高效发展。良好的生态环境是一种优质的公共产品，在功能圈建设中践行绿色发展理念，助力打造环境优美的首都都市圈。北京生态涵养发展区在建设首都生态屏障和重要水源保护地、培育生态友好型产业等方面取得了显著成绩。要以北京冬奥会成功举办为契机，加强北京生态涵养发展区与冀北张家口、承德等地的生态共建与协同治理，在源头上为首都、津唐乃至整个京津冀构筑水源与生态保护屏障。

培育重要功能节点与网络，促进区域协同联动发展。在空间上推动形成分工明确、功能互补的协作网络，是促进现代化都市圈建设的重要基础与保障。节点城市发育不足导致功能疏解承接存在断层，未能形成高效的网络体系，是过去长期制约京津冀区域发展的重要原因之一。需要在深入疏解北京非首都功能、深化城市间功能分工与协作、推进北京与津冀融合衔接的过程中，以北京和天津两地的中心城区为核心，以北京城市副中心和河北雄安新区为重要节点，以承担重要居住、生态等功能的中小城市、小城镇、产业基地、主要交通枢纽为次级节点布局多层级功能体系，优化首都都市圈空间结构，加快京津冀协同发展进程。

加快推进京津雄地区“功能圈”建设

北京市“十四五”规划纲要提出，以快捷高效的现代化交通体系为支撑，按照职住协同、功能互补、产业配套的圈层结构，加快建设现代化首都都市圈。京津冀经过多年的协同发展，建设首都都市圈已经具备一定基础。加快推进京津雄地区“功能圈”建设，从而为构建现代化首都都市圈发挥重要支撑作用。

加快基础设施互联互通与公共服务一体化发展，推动通勤圈同城化进程。不断提高核心地区与外围地区拓展跨城交通的积极性，充分发挥职住双方在资金、土地和劳动力等方面的差异化优势，在交通基础设施共建中做好分工与利益分配。加强社会保障政策的有效对接，促进实现居民身份同城化，使都市圈内居民跨区享受公共服务资源。促进核心地区与外围地区在医院、学校、商业中心、图书馆等方面的共建，鼓励京津企业参与投资，增强外围地区配套服务供给能力，促使核心地区的优质公共服务向外围地区延伸覆盖。加强技术交流与信息沟通，形成一体化的数字城市管理信息系统，共同营造和谐、便利、美好的就业生活氛围，促进跨城职住平衡。

强化产业协作平台与运行保障体系建设，加快推动产业圈形成与高质量发展。进一步发挥北京的科技创新优势，促进京津冀高新技术研发与转化的有机衔接。立足河北雄安新区作为高端高新产业集聚地的发展定位，加强软硬环境一体化建设，为推动形成有竞争力的产业集群和深度融合的产业链构筑高质量发展平台。畅通首都空港、陆上高速交通和天津、河北港口之间的联系，形成发达的大交通体系与现代化物流网络，为京津冀产业协同发展提供重要保障。

完善跨地区生态环境联防联控治理模式，实现区域生态环境治理成本共担、利益共享。充分利用北京绿色低碳技术创新、经济稳定发展等优势，天津新能源生产和运输等方面的优势以及河北新能源存储、运输等方面的优势协同打造新能源产业链，促进区域绿色发展。扩大新能源开发与应用比例，通过建设低碳示范园区等推动清洁生产，提升各地区生态治理能力与生态文明建设水平，通过生态廊道串起点、线、面一体化的生态安全格局，打造首都生态功能圈。

积极发挥北京和天津两地中心城区在研发创新、高端服务等方面的先行区与辐射源作用，为首都都市圈建设发展提供持续强劲动力。以北京城市副中心和河北雄安新区为重要功能节点，基于各自行政管理功能、科技创新功能、商务服务功能和高端产业功能等实现错位发展，在优势互补的基础上深化协作，辐射带动周边地区快速高效发展。充分发挥首都空港、津冀海港和其他陆上交通枢纽的节点功能，为要素流动和对外贸易提供强有力的配套。推动中关村科技园区、亦庄经济技术开发区和津冀产业园区等产业基地节点的共建合作，打造现代化产业链，促进京津冀经济能级跃升。

（本文是国家社科基金重大项目“建设现代化都市圈研究”〈项目编号：21ZDA070〉阶段性成果）