河道保护规划编制探析

孙骏 庄宝庆 张浩 顾乐雨 费晓磊

党的十八大以来，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发《关于全面推行河长制的意见》《关于同意调整完善全面推行河湖长制工作部际联席会议制度的函》等重要文件，明确“加强河湖水域岸线管理保护”“严格水域岸线等水生态空间管控，依法划定河湖管理范围”“落实规划岸线分区管理要求，强化岸线保护和节约集约利用”等要求。

2019 年8 月，江苏省水利厅印发《关于开展全省河湖保护规划编制的通知》，明确河道保护规划是保障防洪安全、供水安全、生态安全，促进河湖资源可持续、集约化利用的有力抓手，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是坚持以人民为中心、实现高质量发展、高品质生活、建设美好家园的重要手段。

2022 年5 月，水利部印发《关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》，再次强调各级水利部门应严格管控河湖水域岸线，强化涉河建设项目和活动管理，全面清理整治破坏水域岸线的违法违规问题，构建人水和谐的河湖水域岸线空间管理保护格局，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

河道保护规划是专项规划，通过划定岸线空间，并制定相应的管控要求，指导河道主管部门清退现有不合理的岸线开发利用项目，严格管控新增涉河建设项目，从而逐步实现河道岸线有序开发，达到人水和谐的新局面。

本文以锡山区为例，探析保护规划编制过程中的主要内容。

一、锡山区河道概况

锡山区地处长江三角洲腹地，无锡市东北部，总面积399km2，现辖东港、羊尖、鹅湖、锡北4 个镇以及东亭、云林、厚桥、东北塘、安镇5 个街道。锡山区河湖密布，纵横交织，规划编制对象包括15 条市区级河道以及138 条镇级河道，岸线总长度781.28km。

根据现场调研，锡山区现状河道岸线开发利用项目主要包括工业企业、生活管理房屋、桥梁、电力线路等，平均岸线利用率为25.54%，河道现状岸线利用率见图1。

图1 锡山区河道现状岸线利用率图

二、规划指标体系

河道保护规划的总体目标是围绕水安全切实保障、水资源永续利用、水环境整洁优美、水生态系统健康、水文化传承弘扬的总要求，建立与经济社会发展相适应的河道保护和管理体系，提升河道综合功能，发挥河道综合效益，建成“河畅水清、岸绿景美、宜居宜赏、人水和谐”的幸福河道。

河道保护规划指标体系可分水安全、水生态、水空间、水管理4 个方面。以锡山区为例，水安全、水生态主要依据《生态河湖状况评价规范》（DB32/T3674-2019）中河流健康评价指标；水空间主要依据江苏省“十四五”水利发展规划指标以及《江苏省水资源保护规划》中控制性指标；水管理主要依据锡山区河长制工作考核指标。河道保护规划指标体系见表1。

表1 锡山区河道保护规划指标体系表

三、河道功能定位与保护

河道功能定位与保护是河道保护规划的重要组成部分，但不是河道保护规划的特有内容，可以采用“拿来主义”，直接引用防洪规划、水系规划、各行业“十四五”发展规划等规划数据，并做好规划间的衔接。

以锡山区为例，河道主要功能包括防洪排涝、供水、生态、航运等。河道功能保护在收集水利、自然规划、生态环境、交通、城建、工信、供电等多个部门资料的基础上，通盘考虑锡山区水系格局，统筹不同河道的功能保护措施。

四、岸线空间划定

岸线空间划定是河道保护规划的核心内容，是今后河道岸线保护与利用的基础。根据《江苏省河道管理条例》第十五条规定：“县级以上地方人民政府应当设立河道水域和岸线资源的保护区、保留区、控制利用区和开发利用区，保证水域和岸线资源的有效保护与合理开发利用。”

河道岸线指的是临水边界线与外缘边界线之间的区域，其中临水边界线为河道常水位对应的水边线；外缘边界线为河道管理范围线（采用划界成果）。岸线空间划定可参考《河湖岸线保护与利用规划编制指南（试行）》中相关技术要求。

以锡山区为例，锡山区河道大部分位于城市开发边界内，在进行空间划定时除了考虑现有涉河建设项目、生态红线等要素的影响外，还要着重考虑河道与各街道（镇）总体规划、《无锡市锡山区国土空间规划近期实施方案》的衔接。同时，需要多次征求水利、自然规划、生态环境等行业主管部门以及各街道（镇）意见，尽可能兼顾河道保护与城市经济发展，使岸线功能分区合理可行，增强规划落地性。

锡山区岸线空间划定情况如下：

（一）岸线保护区

岸线保护区是指岸线开发利用可能对防洪安全、河势稳定、供水安全、生态环境等有明显不利影响的岸段。

划入锡山区岸线保护区的岸线包括：重要水利枢纽保护范围；《生态空间管控区域规划》中国家级生态保护红线、省生态空间管控区域。

（二）岸线保留区

岸线保留区是指规划期内暂时不宜开发利用或者尚不具备开发利用条件、为生态保护预留的岸段。

划入锡山区岸线保留区的岸线包括：锡山区各街道（镇）总体规划中规划公园、住宅、公益设施、绿地所在的岸线；为生态建设预留的岸线。

（三）岸线控制利用区

岸线控制利用区是指岸线开发利用程度较高，或开发利用对防洪安全、河势稳定、供水安全、生态环境可能造成一定影响，需要控制其开发利用强度、调整开发利用方式或开发利用用途的岸段。

划入锡山区岸线控制利用区的岸线包括：锡山区各街道（镇）总体规划中规划工业、商业、仓储等地块所在的岸线；《无锡市锡山区国土空间规划近期实施方案》中产业区块所在的岸线；现状利用程度较高的岸线。

（四）岸线开发利用区

岸线开发利用区是指河势基本稳定、岸线利用条件较好，岸线开发利用对防洪安全、河势稳定、供水安全以及生态环境影响较小的岸段。

划入锡山区岸线保留区的岸线包括：列入各行业“十四五”发展规划且不可避让涉河项目所在的岸线；列入锡山区交通局重大项目清单项目所在的岸线。

基于以上原则，锡山区岸线空间划定成果如下：岸线保护区占比1.67%，岸线保留区占比65.66%，岸线控制利用区占比29.21%，岸线开发利用区占比3.46%。

五、岸线空间管控

岸线空间管控是河道保护规划的重要抓手，是今后河道岸线保护与利用的依据。

全面推行河长制以来，各地河道面貌明显改善，但仍存在人为束窄侵占河道空间、过度开发河道资源、与水争地的问题。为进一步加强河道岸线空间管控，复苏河道生态环境，实现人水和谐共生，水利部在《关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》中要求地方各级河长办、水行政主管部门严格依法依规审批涉河建设项目，按照保护优先的原则，严格管控岸线开发利用强度和方式。江苏省水利厅在《关于印发＜2020 年全省生态河湖工作要点〉的通知》中也明确要求：应规范岸线资源高效利用，优化河湖水生态空间分区，强化准入管理底线约束，规范涉河建设项目审批，严禁高消耗、低产出、损生态的岸线资源利用项目，逐步搬离不符合岸线管控、水生态保护、水环境治理要求的已有项目和设施。

以锡山区为例，锡山区岸线功能分区成果是基于CGCS2000 坐标系绘制的矢量图，通过与现状岸线利用项目以及“三区三线”对比，可以发现河道管理范围内仍存在部分违法违规建设项目，部分河道管理范围甚至水域被划成了基本农田。违法违规建设项目大多是历史遗留问题，短期内完全清退较困难，可以逐步落实整改，在2025 年之前，清退堤岸上生产房屋、违规搭建以及堤防迎水面居民房屋等；2035 年以前，逐步解决堤脚线以内居民房屋及农业耕种问题。同时，争取以河道保护规划编制为契机，依据《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》等文件精神，按照“总体稳定、局部微调、量质并重”的原则，对河道两岸堤防之间不适宜稳定利用的耕地进行整改调划。

锡山区岸线空间管控要求如下：

（1）岸线保护区严格按照法律法规及相关规划，禁止一切不符合岸线主体功能保护要求的开发利用活动。河道整治、生态清淤、航道整治、国家重要基础设施等事关公共安全及公众利益的建设项目，经充分论证并严格按照法律法规要求履行相关许可程序，并经有权限的水行政主管部门审批许可方可实施。

（2）岸线保留区除建设必要且有规划依据的防洪、供水、水环境治理、生态修复等项目外，原则上应保持现状，不宜开发利用。

（3）岸线控制利用区重点是严格控制建设项目类型和开发利用强度，限制可能影响岸线功能和保护目标实现的开发利用活动，严格审批程序。

（4）岸线开发利用区内开发利用活动必须符合法律法规相关规定，应当服从相关规划要求，充分考虑与附近已有涉水工程间的相互影响，合理布局，提高岸线资源利用效率。

六、结语

河道保护规划是专项规划，主要包括河道现状情况、规划指标体系、河道功能定位与保护、空间划定与管理等内容，其中空间划定与管理是河道保护规划特有的内容，也是规划编制的重点。本文以无锡市锡山区为例，探析了河道保护规划的编制过程，并重点分析了岸线空间划定与管控的工作思路，可以为其他地区河道保护规划的编制工作提供借鉴