科学推进黄河流域统一规划实施

汪安南

（黄河水利委员会，河南 郑州 450003）

习近平总书记深刻指出：“用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。”［1］党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出“完善国家重大战略和中长期经济社会发展规划制度”。深入推动黄河流域生态保护和高质量发展，需要充分发挥规划的引领、指导和约束作用。基于流域性是江河湖泊最根本、最鲜明的特性［2］，必须坚持流域系统观念，坚持全流域“一盘棋”，强化流域统一规划和实施，整体谋划和推进流域保护治理。水利部党组明确提出强化流域治理管理，其重点任务是强化流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理［3］，“四统一”之中统一规划起龙头、关键作用。在黄河流域，流域管理机构要以推进新阶段黄河流域水利高质量发展为主题，着眼全面提升黄河流域水安全保障能力，加快完善流域水利规划体系，科学推进流域统一规划实施，咬定目标、久久为功，扎实推动黄河流域生态保护和高质量发展。

1 把准流域水利规划定位

流域水利规划是水利规划体系的重要组成，是谋划流域水利发展、改革和管理的重要基础。《中华人民共和国水法》规定，开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划。流域规划包括流域综合规划和流域专业规划；区域规划包括区域综合规划和区域专业规划。综合规划是根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署。流域范围内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划。《中华人民共和国防洪法》明确，防洪规划是指为防治某一流域、河段或者区域的洪涝灾害而制定的总体部署。防洪规划是江河、湖泊治理和防洪工程设施建设的基本依据。

从法律要求和实践角度看，流域水利规划是流域保护治理的顶层设计。开展黄河流域水利规划工作，必须遵循习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，深入贯彻落实习近平总书记关于治水特别是黄河保护治理的重要讲话指示批示精神，坚持新发展理念，构建新发展格局，统筹发展和安全，立足于黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略，准确把握重在保护、要在治理的战略要求，准确把握全面提升黄河流域水安全保障能力的目标任务［4］，从完善流域水沙调控和防洪减灾体系、推进水资源节约集约安全利用、加强水土保持和水生态环境保护、保护传承弘扬黄河水文化、提升流域保护治理能力等方面，加强黄河流域统一规划实施，确保一张蓝图绘到底。科学推进黄河流域统一规划实施，制定实施黄河流域综合规划、专业规划以及其他专项规划，需要更加突出黄河保护治理的特殊性，准确把握规划的基本定位和原则要求。黄河流域综合规划要立足流域整体，深入分析流域特点、发展基础、主要问题，突出谋划好保障流域水安全的总体部署，体现战略性、宏观性、基础性，着眼构建流域保护治理的整体格局，明确思路原则、战略目标、总体布局、重大任务和保障措施。黄河流域防洪等专业规划是以流域综合规划为遵循，细化深化实化流域综合规划的有关要求，侧重于专业领域的总体部署，体现更强的针对性、指导性、约束性，着眼水灾害防御、水资源节约保护、水生态保护修复、河湖水域岸线管理等各专业领域目标任务，明确空间分类和布局、工程和非工程体系、管控要求和措施以及重大工程、重大项目、重大政策等，是水安全保障具体领域重点工作的规划基础，是推进水利基础设施建设的基本依据。黄河流域专项规划和实施方案是依据有关法律法规及国家战略政策，根据流域保护治理的实际需要，以综合规划、专业规划为基础，就特定领域和任务作出的具体实施安排，具有更强的计划性、阶段性、操作性，目标、任务、措施和完成时限清晰明确，是推动落实黄河保护治理重点任务的重要抓手。

2 完善流域水利规划体系

要按照完善国家发展规划制度、建立健全国土空间规划制度等总体要求，根据水利规划体系框架，围绕新阶段黄河流域水利高质量发展的目标要求，逐步建立起定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的黄河流域水利规划体系，加强高质量的流域水利规划供给，形成规划合力，引领和推动全面提升流域水安全保障能力。

（1）深入贯彻党和国家的战略部署，突出发展规划的战略导向和引领作用。要深入贯彻落实习近平总书记关于治水特别是黄河保护治理的重要讲话指示批示精神，依据中共中央、国务院印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，着眼黄河长治久安和水安全风险，高度重视全球气候变化的复杂深刻影响，统筹发展和安全，对照新阶段水利高质量发展的目标任务和实施路径，科学制定黄河流域生态保护和高质量发展水安全保障规划，将党中央国务院决策部署转化为奋斗方向和行动措施，为扎实推进新阶段黄河流域水利高质量发展、树立大江大河治理的重要标杆提供遵循。新阶段的流域水安全保障规划，要深入研究黄河保护治理全局性、基础性、关键性重大问题，明确关键领域的重点任务和政策举措，谋划一批强基础、增功能、利长远的重大工程项目，有效解决当前和今后一个时期面临的突出矛盾，为推动黄河流域保护治理尽快取得突破性进展和标志性成果奠定规划基础。要尊重自然规律、生态规律和经济社会发展规律，把握治水机理，坚持生态优先，突出科学治水，做到人与自然和谐共生；坚持全局观念和系统思维，循道而趋、因势利导，使自然规律、生态规律为我所用，服务于人类的生存发展；统筹发展和安全，牢牢守住水安全底线，开发有度、协同共生，把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内；坚持以人民为中心的发展思想，协调人与水的关系、人与自然的关系，解决流域突出的水安全问题，让黄河可以持续地造福人民、造福中华民族；把水文化纳入水安全保障范畴，挖掘和发挥黄河水文化的丰富内涵和时代价值，为筑牢黄河流域水安全屏障提供文化支撑和精神动力。

（2）在流域水利规划体系中增加水利基础设施空间布局规划。按照加快构建黄河流域国土空间保护利用新格局的要求，统筹上中下游、干流支流、左右两岸的保护和治理，统筹水利枢纽建设、堤防建设、河道整治、滩区治理、蓄滞洪区建设、生态修复等重大工程，统筹水安全保障与产业布局、城市建设、乡村振兴等相关方面。在全面摸清并分析流域涉水空间本底条件的基础上，坚持保护优先，坚持底线思维，以划定涉水空间、优化水利基础设施空间布局、推进水生态系统保护修复为重点，以加强涉水空间管控和保护为抓手，提出流域涉水空间治理和空间结构优化调整的空间布局规划，为推进水利基础设施建设和涉水空间管控提供依据。涉水空间主要包括河湖水域岸线、蓄滞洪区、水源保护区涵养区、水土流失重点防治区以及水利基础设施管理保护区等，要从提升流域水生态系统完整性、安全性和保障流域水安全的高度，科学合理精准划定流域涉水空间。流域涉水空间的划定要与生态、农业、城镇等功能空间布局充分衔接，将其中具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域纳入生态保护红线范围，涉水空间要尽量避免与城镇空间重叠。

（3）系统完善综合规划、专业和专项规划的流域水利规划体系。针对黄河流域洪水是最大威胁、水资源短缺是最大矛盾、生态脆弱是最大问题、高质量发展不充分是最大短板等突出问题，聚焦让黄河成为造福人民的幸福河的目标，推动制（修）定流域综合规划。统筹组织做好黄河流域跨省区其他江河、湖泊的流域综合规划，推动湟水、沁河等重要支流及黑河综合规划审查审批，适时启动无定河、伊洛河、窟野河、北洛河、洮河等综合规划评估修订。加强防洪规划、水资源规划、水资源保护规划、水土保持规划、岸线保护与利用规划、采砂规划、河口保护治理规划、灌区发展规划、农村供水建设规划、水能资源开发规划等编制或修订。进一步强化流域水利规划对国家发展规划的支撑保障作用和对区域规划的指导约束作用。强化流域管理机构规划部门的规划归口管理作用，抓紧建立健全黄河流域水利规划编制目录清单，并根据需要动态修订；建立流域规划台账和规划管理信息平台，强化规划衔接协调，跟踪监测规划编制和实施进程；探索建立流域水利规划合规性审核制度，做好区域规划服从流域规划、专业规划服从综合规划的合规性审核，解决好各类规划间的衔接、协调问题。

3 丰富流域水利规划内涵

习近平总书记高度重视做好规划工作，强调“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。规划科学和规划质量是规划的生命。在完善流域水利规划体系的同时，要不断丰富流域水利规划内涵，更好地体现时代发展要求、发展质量、发展水平，更好地指导黄河流域水利高质量发展，更好地满足深入推动黄河流域生态保护和高质量发展战略实施的需要。

（1）坚持先进规划理念。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，突出“造福人民”，以全面提升水安全保障能力为主线；突出“高质量发展”，对标高质量发展要求设定规划目标任务；突出“底线思维”，守牢水灾害、水资源、水生态、水环境安全底线，防控化解各类风险隐患；突出“生态优先”，把节约用水、“四水四定”原则、水资源最大刚性约束、生态保护贯穿到规划布局、供需和配置各环节；突出“系统治理”，增强流域规划的整体性和系统性；突出“改革创新”，注重制度建设、体制机制创新。坚持问题导向和目标导向相统一，保障发展和管控约束相统筹，全面规划和突出重点相协调，战略性和操作性相结合，既尊重规划传统，更要创新发展，提高流域水利规划编制的开放度、透明度和社会参与度，发扬民主、集思广益，科学谋划推进新阶段黄河保护治理顶层设计。

（2）注重措施手段综合。突出以流域为整体的山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理。突出水灾害、水资源、水生态、水环境等四水问题的统筹治理和系统施策。突出防洪蓄泄兼筹、供水增减相济、生态保护修复互补、发展监管服务并重的综合措施手段。突出发展方向、总体布局、约束性指标、风险管控、体制机制和重大工程、重大项目、重大政策等规划目标任务。突出已有发展基础和创新发展动能的辩证统一，提升数字化、网络化、智能化水平和成熟适用科技成果应用水平。统筹推进新阶段黄河流域水利高质量发展“八大行动”，完善流域防洪工程体系，提升水旱灾害防御能力；实施流域水网重大工程，提升水资源优化配置能力；维护黄河健康生命，提升河湖生态保护治理能力；科学推进水土流失综合治理，提升水土保持能力；加强数字孪生黄河建设，提升科学精准决策支持能力；建立健全节水制度政策，提升水资源集约节约利用能力；保护传承弘扬黄河水文化，提升黄河水文化影响力；强化体制机制法治管理，提升流域现代治理能力［5］。

（3）力求实用管用好用。规划的实用管用根本在于规划的科学性和可操作性。要深入开展前期基础研究，加强流域规划的基础性问题和重大战略性问题研究，准确把握流域规律特点和新老水问题表现特征，牢牢抓住水沙关系调节的“牛鼻子”，科学提出解决流域水安全问题的基本思路和解决方案。要立足新发展阶段，统筹规划需要与可能，协调近期与远期关系，科学合理确定规划目标、规划任务和资源环境要素支撑保障条件，做深做实规划内容，增强规划的可操作性。各项流域水利规划，既讲宏观指导，也讲具体措施，进一步突出规划目标指标的约束力、任务措施的清单化，明确规划具体目标指标，将主要任务落实到重大工程、重大项目、重大政策上，使规划能落地、有实效，可检查、易评估。突出规划的项目支撑和资金保障，坚持“确有需要、生态安全、可以持续”的重大水利工程论证原则［3］，加强规划重大水利工程前期论证，充分考虑投资渠道与可能，区分轻重缓急，实化规划重大工程项目清单，既加快推进，也量力而行，保障规划顺利实施。

4 强化流域水利规划落实

规划实施是规划制度和规划编制的目标。要针对黄河流域水利规划实施过程中，在水资源管理、河湖管理等领域约束控制力不强，对控制开发规模和强度、优化城镇发展格局、引导产业转型升级、促进农业结构调整等方面引领约束作用不够等问题，建立健全黄河流域水利规划实施机制，在加强监督管理上下功夫，确保规划一经批准，必须严格执行、有效落实，切实把规划目标转化为发展实效。

（1）健全规划实施的工作机制。要按照“谁牵头编制、谁牵头组织实施”的原则，建立健全流域水利规划实施责任制，把各项流域水利规划确定的主要目标、重点任务细化落实到流域管理机构和流域内相关地方，明确流域管理机构与地方水行政主管部门推动规划实施的职责和主要任务，加强相关部门和单位规划实施的沟通协调，强化政策措施协同。加强规划的项目式、任务式等清单式管理，把握好规划目标任务与政策措施、项目建设、实施策略之间的内在联系，将规划任务转化为措施具体、责任明确的具体行动，强化规划与相关实施方案、年度计划间的衔接，确保规划通过实施方案和年度计划顺利实施。建立重大工程、重大项目推进机制，做到储备一批、开工一批、建设一批、竣工一批，发挥重大工程、重大项目在推进流域水利规划实施中的关键作用。要严格落实水工程规划同意书制度，充分发挥规划对流域保护治理开发的指导性和约束性作用。

（2）完善跟踪监测的评估机制。流域管理机构规划主管部门和规划编制牵头部门要加强流域水利规划实施的跟踪分析，做好统筹协调、过程把控、效能跟踪、督促落实工作。健全完善“年度监测分析—中期评估—总结评估”的流域水利规划评估体系，落实监测评估责任，对各项流域水利规划实施全程动态监测，必要时可开展第三方评估，强化监测评估结果应用。建立规划目标实现程度与规划实施过程控制的关联，加强对流域水利规划相关指标的有效监测、统计，掌握和分析实施进展效果，对规划实施中出现的问题，规划编制牵头部门要及时分析研究，会同有关部门和地方研究提出解决问题的方案并推进问题解决。同时，健全规划动态调整和修订机制，经评估确需调整修订的流域水利规划，规划编制牵头部门要及时组织调整修订并报原审批主体审批，既体现规划的原则性，也增强规划的动态适应性。

（3）强化监督考核的监管机制。科学推进黄河流域统一规划实施，规划实施情况的监督考核是关键的一环。必须发挥好监督考核指挥棒的作用，加强流域水利规划实施的监督考核和激励约束，增强各有关方面切实履行职责的责任意识，强化规划权威性、严肃性，解决好“规划是一套、做起来是另一套”的问题，推动规划目标任务更好落地见效。要探索建立健全流域水利规划实施的监督考核机制，严格规划实施监督管理，进行全过程、全方位、全要素监管，统筹国务院大督查激励政策、最严格水资源管理制度考核、河湖长制考核、项目安排、投资计划以及通报表扬批评等措施，研究制定规划实施监督考核结果与被监督考核责任主体绩效挂钩的具体办法，落实到规划实施责任部门、单位和责任人，实施有效有力的违规惩戒机制，对规划不落实、落实不到位或者不按规划实施的，要及时会商督促、挂牌督办、集中约谈、切实纠正，强化规划实施监督考核的刚性约束作用，保障流域水利规划顺利实施和目标任务全面落实。