浅析县镇人大重大事项决定权行使的维度把握——基于新兴县县镇人大民生实事票决制工作实践的思考

文 潘耀才

讨论决定重大事项是宪法法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。党的十九大报告提出支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权。党的十八届三中全会提出“健全人大讨论决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”2017年1月，党中央就健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告出台意见，提出明确要求。2019年12月，省人大常委会办公厅就推进民生实事项目人大代表票决制工作印发指导意见。笔者以云浮市新兴县县镇人大推进民生实事项目人大代表票决制工作实践为例，对地方人大讨论决定重大事项做了一些思考。

新兴县县镇人大票决制工作的主要做法和经验

（一）基本内涵

民生实事项目人大代表票决制，是指政府在广泛征求人大代表和人民群众意见建议基础上提出实事工程候选项目，经同级人大代表在本级人民代表大会全体会议上，以投票表决方式决定正式项目，交由政府组织实施，并接受人大代表和人民群众监督的制度。

（二）法律依据

1979年地方人大设立常委会以来，根据宪法和法律的有关规定，围绕党和政府的中心工作，结合各个时期本地政治、经济、文化和社会发展的实际，各级人大认真行使重大事项决定权，把党的主张通过法定程序变为人民的共同意志，为推动经济社会发展和民主法治建设作出了积极贡献。

宪法和地方组织法对地方讨论决定重大事项都作出了规定。

我国宪法明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。同时又明确提出：人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。宪法第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”

地方组织法第八条规定，县级以上的地方各级人民代表大会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。地方组织法第四十四条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。因此，重大事项决定权是宪法和法律赋予地方各级人民代表大会及其常务委员会的一项重要职权。

2019年12月，广东省人大常委会办公厅贯彻落实广东省委有关文件要求，在总结我省各地经验的基础上，就推进民生实事项目人大代表票决制工作提出指导性意见。

（三）主要做法

新兴县实施票决制工作分三步走：先试点镇、再县里、后县镇全覆盖。即：2018年，根据省、市人大推进县乡人大工作和建设以及开展“推进县乡人大工作年”有关指导意见精神，为充实镇级人大代表活动内容、发挥镇级人大法定职能，先在六祖、簕竹两镇搞试点；2020年6月起在县级层面实施；2020年7月在全县其他各镇人大全面实施，实现县镇全覆盖。据统计，至2020年8月底，全县各镇共征集民生实事建议项目138个，提请票决候选项目110个，票决确定84个。县级层面共征集民生实事建议项目27个，提请票决候选项目13个，票决确定10个。最终票决确定县级民生实事项目涉及道路交通项目有3宗、教育项目2宗、医疗卫生项目2宗、民政福利2宗、环保建设1宗；镇级涉及城镇建设、生态环境、道路交通、农田水利、文化教育、医疗卫生、民政福利等各方面。纳入代表票决制工作的民生实事项目，主要是以政府财政性资金投入为主，由政府在本行政区域内实施的具有普惠性、公益性和社会效益较为突出的民生类公共事业项目，一般应为当年度可以完成的，确需跨年度分步实施的项目，应有明确的年度阶段性目标。

新兴县民生实事项目人大代表票决制的工作流程，一般分为民生实事项目征集初定、项目审议票决、项目监督评估三个阶段，具体包括项目征集、项目初定、项目审议、项目票决、项目监督、项目评估六个环节：① 项目征集。一是候选项目征集，政府通过电视、广播、报纸、网络等多种途径发布通告，向全社会公开征集民生实事项目的意见和建议，同时通过开展调研、座谈等多种形式，动员组织政府各部门各单位，结合各自职能提出项目建议；注重从人民群众来信来访和人大代表所提议案建议中多渠道征集项目建议。二是人大代表参与，即县人大常委会组织人大代表通过走进代表联络站等方式，面对面听取人民群众意见建议，反映群众诉求，积极提出民生实事项目选题建议。② 项目初定。即政府对征集到的所有项目进行汇总整理，并进行项目必要性、可行性充分论证，形成建议方案后经政府常务会议讨论提出，报经本级党委同意后，报送县人大常委会或镇人大主席团，形成供人民代表大会审议票决的候选项目。最终确定票决候选项目差额，比例一般为20-30%左右。③ 项目审议。分三个环节：政府报告，即每年年初举行的人民代表大会上，政府向大会报告候选项目情况，并印发全体代表；代表审议，即人民代表大会会议期间，安排必要时间，组织全体代表对候选项目进行审议，在审议时，政府及部门的相关负责人列席会议，回答人大代表询问，说明候选项目情况，主席团会议听取各代表团审议情况的汇报，依法将候选项目提交大会票决。④ 项目票决。大会票决，即主席团提出民生实事项目人大代表票决办法（草案），参照人代会人事选举模式，采用无记名投票方式，按照获得代表赞成票多少，从高到低依次选定正式项目，票决结果当场公布并向社会公告。⑤ 项目监督。跟踪监督，即政府加强项目实施进度和财政资金使用绩效等督促检查。县人大常委会或镇人大主席团将民生实事项目的实施列入年度监督工作计划，运用听取审议专项工作报告、预决算审查监督、专题询问以及组织人大代表视察、专题调研等形式，加强对项目实施情况的监督检查，推进民生实事项目实施。⑥ 项目评估。县人大常委会或镇人大主席团听取县政府或镇政府关于民生实事项目实施情况报告，并进行满意度测评；大会期间，政府就民生实事项目完成情况报告全体代表，对未能如期完成的项目，由政府向人大代表作出解释与说明。对执行不力造成严重后果的，县人大常委会或镇人大主席团可以通过询问、特定问题调研等方式强化监督。

新兴县县镇人大探索实施民生实事项目人大代表票决制的做法，提供了人大讨论决定重大事项的实践案例。实践表明，实施民生实事项目人大代表票决制作为基层人大探索行使重大事项决定权的有益尝试，对于加强和改善党的领导，践行以人民为中心的发展思想，推动决策民主化、科学化，更好发挥人民代表大会制度优势和功效，具有重要意义。

（四）几点体会

一是体现了坚持党的领导。县镇人大、政府在民生实事项目征集、审议票决、监督测评等票决制工作的各环节及时向县委、镇委请示汇报；候选民生实事项目在提交人大会议票决前先由政府提交本级党委会议讨论通过，再按照法定程序向县人大常委会或镇人大主席团提出。工作过程始终体现了坚持党的领导原则，通过法定程序，将党的路线方针政策和决策部署转化为国家意志。

二是坚持以人民为中心发展思想的生动实践。民生实事项目人大代表票决制过程，坚持发扬民主，尊重代表的主体地位，主题突出民生，全程吸收民意。票决制工作，使人大代表在大会、闭会期间的职责得到了具体落实，代表不仅要全程参与，还要带头并发动群众参与相关工作，有利于唤醒代表履职意识、拓展代表履职途径、激发代表履职积极性。目前，新兴县各镇每年闭会期间代表活动普遍都在5次以上，而且都有实质性内容。同时以代表联络站为基础，还形成以代表集中视察、专题调研、主题活动、走访和代表联络站接访为内容的代表联系群众新体系，充分发挥了代表主体作用。镇人大主席团会议每两个月召开一次，人代会会期也从以往只开半天延长至现在的至少一天，从而有效激活乡镇人大工作，以实际作为提升了自身地位。

三是开启了各级人大依法履职的新局面。民生实事项目人大代表票决制把人大决定权和监督权有机结合起来，形成“组合拳”，赋予了重大事项决定权更为具体的形式，赋予了监督权更加丰富的内容和法治内涵，这既能促进人大代表依法履职行权，还能推动人大重大事项决定权更加具体化，是对人民代表大会制度的丰富和发展。

四是加强基层民主政治建设的有益、有效的探索与实践。民生实事项目人大代表票决制工作让地方党委、人大、政府和人民的角色定位更加清晰，权责更加明确，使坚持党的领导、严格依法办事和充分发扬民主找到有机结合点，符合基层民主政权建设的客观实际。而且，这种做法相对比较简便易操作，社会认可度高，有利于激发和调动全社会的积极性，是加强基层民主政治建设的一次有益、有效的探索与实践。项目决策、实施方式的改变，有利于全社会形成“心往一处想、劲往一处使”的良好氛围，也有助于改善干群、党群关系和密切人大代表与群众联系，还能有效推进政府工作的科学化、民主化和规范化。

实际工作中面临的问题

一直以来，与人大其他职权行使相比，地方人大重大事项决定权行使还不够充分。尤其是在国家层面尚未对此立法的大背景下，地方各级人大在行使重大事项决定权方面还存在一些缺位、虚化现象，各级政府重大决策出台前向本级人大报告也处在探索阶段。主要存在以下几方面问题：

一是认识不够到位，行使职权不甚积极。目前，基层人大同志对行使重大事项决定权存有诸多顾虑：一怕与党委有争权之嫌，犯了忌讳；二怕与政府有分权之疑，伤了和气；三怕自身有越权之虑，失了位置。总觉得何谓重大事项理论上说不清，如若“越位”“错位”“失位”，不如“少为”“慢为”“不为”。因此，往往形成了优柔寡断的尴尬局面。这是影响重大事项决定权行使的首要因素。

二是界定不够明晰，行使职权受到局限。虽然我国宪法和地方组织法规定了地方人大常委会有重大事项决定权，但规定过于宽泛、原则，没有具体规定重大事项的范围、启动讨论的程序、决定约束力的大小、行使部门应当承担的法律与政治责任等，在实践中不便于操作。虽然有些地方人大也进行了探索，但缺少比较成熟的经验，对重大事项的界定比较模糊，可操作性不强。在这种情况下，一些地方人大认为“多一事不如少一事”，生怕越过重大事项的边界，白干“受累不讨好的事”，而有意无意地“忽视”了这项工作。这是影响重大事项决定权行使的重要因素。

三是机制不够健全，行使不够顺畅。新兴县票决制工作实现了全覆盖，县镇普遍制定了票决制的工作实施办法，基本形成了“党委决策、人大决定、政府执行、代表参与、群众助推”的实施模式，但在探索与实践过程中，还存在制度保障不平衡、组织机制不顺畅等方面突出问题。比如项目的确定、增加或者调整，项目确定后如何实施与监督等缺乏制度化、常态化的沟通渠道和制度保障。

四是监督不够有力，行使力度弱化。新兴县县镇两级人大都在人代会上实行了民生实事项目人大代表票决制，但是在项目监督方面，目前大多数以事前监督为主，事中、事后监督欠重视，对当年未完成的项目，缺少后续跟进的程序。票决前热情较高，跟踪督办评估不多。视察调研、听取汇报、满意度测评等常规手段运用的多，专题询问、质询、特定问题调查甚至第三方绩效评估等刚性手段运用的少，“组合拳”打得不够多，无法保证监督实效，使决定决议的落实效果不够理想。

完善工作制度的几点思考和建议

当前，如何有效行使重大事项决定权，缩小人大制度设计与实际功效的差距，已成为县级人大及其常委会或镇人大主席团亟待深入研究并加以解决的问题。笔者认为，可以从以下几个方面予以尝试。

一要深化认识，增强行使重大事项决定权的主动性。根据党委的决策或意图，地方人大依法对本区域的重大事项作出决定决议，既是履行宪法和法律赋予的职权，又是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要途径。地方人大必须坚定不移地坚持党的领导，在党委领导下依法有序大胆开展重大事项决定工作，认真研究解决行使职权中的突出问题，真正发挥人大的职能作用，确保人民当家作主的权利落到实处。

二要主动协调，完善人大行使重大事项决定权的工作机制。建立完善配套制度机制，将票决制工作列入党委政府的重要议事日程，适时修订各级人大常委会有关讨论、决定重大事项的地方法规，加快制定民生实事项目人大代表票决制工作的指导性意见。与此同时，建立健全人大常委会决定重大事项向同级党委请示报告制度、人大与“一府一委两院”联系沟通制度，完善人大行使重大事项决定权的工作机制。

三要注重实效，准确把握重大事项决定的维度。讨论决定重大事项是宪法和法律赋予人大的一项重要职权。因此，各级人大应该从“是不是党委关注的、是不是法律赋权的、是不是人民群众期盼的、是不是政府薄弱的”“四个维度”布局工作，讨论决定重大事项时应立足全局、着眼问题、聚焦发展，并就如何做实重大事项决定权进行积极实践和探索。紧紧围绕“四个维度”行使重大事项决定权，可以更好地彰显人大工作的政治性、法律性、人民性和权威性。

四要强化监督，确保重大事项决定决议落到实处。人大关于重大事项的决定决议，只有落地生根才能结出硕果。为避免人大决定成为“稻草人”决定，就必须发扬抓铁有痕、踏石留印的精神，把重大事项决定权与监督权紧密结合起来，运用法定监督手段进行督办，促进决定决议落实。综合运用各种监督手段，改进监督方法，通过开展专题询问、工作评议或者满意度测评的方式，加大监督力度。比如，建立督办工作机制，通过专项检查或调研，及时发现、研究、解决问题；建立“回头看”工作机制，对一些事关重大问题的决定决议，对其执行情况跟踪监督。