“三权”分置背景下广东省中山市土地流转问题及对策研究

吴腾飞，盛科荣

山东理工大学 经济学院，山东淄博 255000

1 土地流转、“三权”分置的概念以及内涵

“三权”分置是近年在推动农村经济发展、促进农业产业转型中提出的一个新的发展概念，主要是将土地的产权进行分离，即将土地的所有权、承包权和经营权进行分离。“三权”分离制度进一步推动了我国土地的灵活化管理。“三权”分置与农村土地归集体所有并不矛盾，“三权”分置是在集体联产承包基础上发展的概念，体现了生产关系不断适应生产力发展的规律。最开始土地承包权和经营权是一个整体的概念承包经营权，而随着时代发展和经济结构的不断转换，农民对土地的需求增多，土地对农民不再是唯一的经济来源，因此农民对土地流转的愿望增加。“三权”分置制度是土地制度自我完善的过程，也是推动农村生产关系不断优化的过程。

2 广东省中山市农村土地流转现状

中山市属于我国土地流转较多的一个市区，高达92.3%，规模性家庭农场的需求推动了土地流转速度。中山市处于珠江三角洲的核心区域，二、三产业比较发达，吸收了大量的农村人口，导致农村基本劳动力不足，土地闲置也为土地的规模化生产奠定了基础。自2002年起，中山市开始实施土地反承包，由三角镇率先推广，然后扩展到坦洲镇等周边区域，由政府将一些包产到户的小规模土地或者分散的土地集中进行承包，经过农业部门的规划和指引，再将土地承包给一些农户进行生产和养殖，推动农业生产的规模化发展。2010—2012年，中山市政府给予规模经营的农户超过100万元的补贴，截至2017年底，农业产业化模式已经实现初步形成，既促进了土地资源的充分利用，也提升了农民群众的基本生活水平。

3 中山市土地流转的特征分析

3.1 农民主体特征

采取问卷调查的方式了解中山市土地流转中的各个行为主体特征，对不同主体特征的特点进行总结。

在参与调查的396户村民中，男性204例，占51.5%，女 性192例，占比48.5%。被调查人口年龄跨度较大，涉及青年、中年老年等多个年龄层次，40～49岁年龄段有105例，占26.5%，是人数最多的年龄层次；50～59岁年龄段有77例；30～39岁年龄段有89例，占22.5%；18～29岁 年 龄段有67例；60岁以上有58例，人口年龄整体比较平均，老龄化趋势不明显。

受教育程度方面，高中学历227例，高等教育学历101例，初中以及以下学历68例，调查人口中文化程度属于中等偏上水平。在所调查的人口中，一口之家有38户、两口之家有76户、三口之家有100户、四口之家有92户、五口以及以上的家庭有90户、整体家庭结构良好，空巢及孤寡情况并不凸显。

在家庭收入方面，112户家庭收入为3万～5万、94户 家 庭 为1万～3万、88户家庭为5万～8万、76户家庭的收入在8万元以上、26户家庭收入较少，为1万元以下。因此区域经济结构状况处于全国中等偏上水平。农民生活可以得到基本的保障。

在外出务工方面，没有人员出去务工的家庭有99户、1人外出务人员有143户、2～3人外出务工家庭有140户、4人以及以上家庭务工人员有14户。总体上来看，农民对土地不具有较强的依赖性，为推动农业现代化奠定了基础。

3.2 农民土地特征分析

在被调查的396户农村家庭中，承包4 hm2及以上土地的有59户、承包2.6～4.0 hm2的 有88户、承 包0.667～2.600 hm2的有216户、承包土地0.667hm2的有23户、没有进行土地承包的有10户，可见农村承流转中土地资源充足。

396户农村家庭中有235户家庭存在土地闲置没有参与流转的情况，有80户家庭的闲置土地参与到土地流转过程中，48户家庭闲置土地全部没有进行流转，18户家庭全部土地闲置进行了流转，15户家庭没有闲置的土地。在调查居民中曾经参与过土地流转的占据85%以上，只有少部分家庭从来没有参与到土地流转中，因此当地土地流转存在较强的基础。

3.3 土地流转特征

通过对农民土地交换愿望以及出租愿望以及出售愿望以及其他土地流转愿望进行调查，设计土地流转期望量表，根据实际调查情况对不同的土地流转方式进行赋值，利用KMO系数和巴特利球形度来进行检验和分析发现，选取户数总分中位数为3，土地交换资源和土地出租意愿为2.71和2.98，均低于中位数3，而土地出售的愿望约为3.02，大于中位数，农民用土地入股进行经营意愿为3.12，说明农民在土地流转形式中对入股的形式相较于其他土地流转形式具有更强的认同感，农民也比较在意土地流转后土地的用途。

3.4 土地流转影响特征

通过模型对农民土地流转的认识分析发现，农民对土地流转是否会增加农民收入的感知资意愿为值2.91，土地流转可以减少农民土地闲置的负担感知意愿值为2.94，这两项调查结果均低于中位数3，说明农村对土地流转收入增加和土地闲置负担减少的感知度不高。土地流转可以满足农民的土地需求感知度为3.22，说明农民比较认同可以推动农业生产灵活性。农民对土地流转不规范和土地流转会失去最初的保障感知意愿均高于3，说明要进一步推动土地流转应该加强市场规范，为农民提供失去土地后的安全感。

3.5 政府部门行为特征

通过调查发现，大部分被调查的居民对“三权”分置土地政策具有一定的了解，而还有近1/3的人了解不全面，政府正在推动“三权”分置土地政策的宣传，但是对政策缺乏认识的村民会影响土地流转的情况。农民对政府部门会保障农民在土地流转中的权益的感知度为3.2，说明农民对政府持相对信赖的态度，而对“三权”分置能够更好促进土地流转以及政府在土地流转中发挥主导作用认知感值为2.96和2.91，说明农民对“三权”分置下的土地流转存在质疑，影响了农民参与土地流转的积极性。

4 “三权”分置背景下中山市土地流转问题以及影响要素

4.1 农民主体特征存在的问题

通过调查可以得知，土地流转容易受到家庭成员性别、文化程度以及年龄和外出务工程度的影响，年龄越长者，对土地越看重，参与土地流转的意识就越低，这与时代背景具有一定的关系。年轻人相较于年龄结构较大的人群更容易理解“三权”分置土地经营权和承包权对土地流转农民权益的保障。农民家庭中外出打工人口越多，参与土地流转的意愿比较大，外务工增加了农民收入，减少了对土地收入来源的依赖，因此希望土地能够流转。家庭成员中决策者受教育程度越高，其参与土地流转的意愿就越高。通过对中山市农民特征进行分析发现，中山市具有城镇化基础，农民对土地的依赖程度相对较少，农民对土地流转没有表现出强烈的需求。

4.2 土地特征存在的问题

中山市大部分村民都具有一定数量的土地经营权，这样就增加了流转的土地数量。土地经营细碎化，不利于大规模生产，农村土地闲置问题较为突出，虽然很多家庭都参与过土地流转，但是对当前土地流转机制并不满意。农大部分村民对土地流转具有一定的认知，说明农村土地流转存在良好的基础。土地闲置情况对土地流转影响不大，农民拥有土地的数量会影响“三权”分置背景下农民参与土地流转的积极性。通过对中山市土地流转分析发现拥有土地数量越多的村民参与土地流转的积极性越大，而土地数量较少的农民参与土地流转的积极性。则相对较弱。

4.3 土地流转形式存在的问题

当前农村有多种土地流转形式，包括土地交换、承包以及入股等。大多数农民对土地交换方式持否定或不满意的态度。虽然部分农民认可保留土地承包权而转让土地经营权的行为，但是这种方式仍然不能被广泛认可。农民对保留土地的承包权而出售土地的经营权的或者购买他人土地经营权的土地流转形式认同度比较高。这种土地流转形式在一定程度上推动了土地流转和市场的结合，但是由于其基本保障体系不健全，仍然存在较多的问题。农民对租赁他人土地经营权的积极性不高，更加希望以土地经营权入股，与其他人共同进行土地的经营。农民对土地流转比较关心的问题是土地流转后的用地性质的改变。当前不论哪种土地流转形式都不能完全满足农村村民的基本需求，而土地流转与农民需求不一致，就会阻碍土地流转的实施和推动。

4.4 土地流转影响存在的问题

土地流转并没有让农民感觉自身的收入增加，土地流转对农村经济发展并没有起到明显的带动作用。土地流转和三全分置对土地资源的优化配置作用并不明显，对促进农村生产力的发展作用并不突出。农民认为土地流转降低土地闲置的做法并不完全认同。虽然中山市依然存在较多的闲置土地，农民对土地流转并没有表现出较大的热情或者期望，说明市场在土地流转中的作用还存在一定的不足，大部分农民认为土地流转可以满足自身从农业生产时的需求感，说明农民对土地流转前景仍然较为乐观，因此当地政府或者主管部门应该根据农民的需求进一步推动“三权”分离的土地流转制度，以满足农民的需求。

当前农民认为土地流转过程中存在利益分配不均的情况，土地流转的某些制度或者政策不合理，一定程度上打击了农民的积极性，农民认为当前市场在土地资源配置方面也存在较多的不规范，土地流转市场建设仍然需要进一步完善，才能够进一步推动农村经济和农民生活水平的提升。农民在潜意识里对土地具有较大的依赖作用，土地流转中农民感觉到了失去了土地的保障作用，因此在土地流转过程中对农村土地“三权”分置制度对农民利用的保障问题处理没有达到相应的心理预期，因此土地流转过程中仍然存在较多的不完善影响了农民参与土地流转的积极性。

4.5 政府态度或行为存在的问题

政府是平衡农民利益，推动土地流转的重要主体。但是当前中山市政府的作用很多工作并没有做到位或者做得并不完善，首先农民对土地流转得各项政策了解比较少，这样容易引发农民对土地流转的议论，甚至会由于农民对土地流转缺乏认识出现一些反对土地流转的声音，对土地流转相关政策的推行造成不良的影响。部分农民认为“三权”分置能够更好地关注农民的需求和利益，说明中山市政府在推动土地流转过程中侧重保护农民的利益，调动农民参与土地流转的热情。农民对“三权”分置政策能促进土地流转和政府在土地流转中的主导作用认知并不强烈，说明中山市政府工作还存在较多漏洞，对“三权”分置背景下的土地流转宣传不到位，农民对“三权”分置背景下的土地流转缺乏认识，政府的导向作用不明显等，因此“三权”分置背景下土地流转仍然存在较多的问题。

5 进一步推动土地流转的政策

5.1 关注年龄较大人群结构需求，优化产业调整，对农民开展教育培训

年龄因素是影响农民参与土地流转的重要因素，随着中山市未来发展中农村人口结构老龄化问题逐渐突出，已经成为土地流转过程中不能忽视的要素，甚至老年人会干预年轻一代的土地流转行为。政府部门在制定土地流转政策或者推行方面，不能按照传统的思维或者模式进行，应该根据人口的年龄进行深入思考，不应该只关注农村年轻人的需求，也应该关注老年群体的基本的农业保障需求，因此应该关注人口结构的层次需求，增加土地流转政策的人性化，促进政策更好地实施，从而使居民受益。

5.2 加快农村土地改革

在前面分析中发现农民拥有土地的数量会影响其参与土地流转的意愿。“三权”分置理念刚推行不久，正处于尝试推广阶段，与“三权”分置有关的制度或者某些管理措施还不够完善，因此很多农户获得土地经营权或者承包权仍然存在较多的困难。部分土地的经营权或者承包权难以确定，主体不明确，影响了农村土地的流转。因此应该进一步推动土地制度改革，完善相关的农村土地“三权”分置制度，解决农户土地使用权和流转的难题，为土地流转和使用提供更多的法律或者制度保障，减少土地流转过程中的纠纷，增强土地流转的政策完善和推广。

5.3 尊重农民对土地流转形式的诉求

在推动土地流转时应该了解人们对不同土地流转形式的看法，比较分析村民们对那种土地流转形式更加认可，中山市村民对农村土地经营权以入股合作经营的土地流转方式比较认可，因此在选择土地流转时或者制定与土地流转相关的配套政策或者措施时应该考虑农户的需求，尽量从整体角度进行开发，科学组织和管理农户，视集体为农业生产项目开发的主体，进行大规模土地资源整合或者开发再利用。与宅基地相关的土地流转是农村比较关心的问题，因此在规划或者征用这部分土地时应该尽量注重维护原有宅基地的性质，如果不得已需要进行流转土地性质的改变，需要与农户或者宅基地的产权人充分进行协商，达成一致意见后才可以进行变更，需要对农户进行合理的补偿，以平衡农户的需求。

5.4 推动土地急转满足农民的生产需求，促进土地资源的合理利用，保障农户权益

土地流转过程中能否满足农户的生产需求是推动土地流转实施的重要因素，在考虑农村土地政策或者设计激励措施时，应该平衡经济效益和社会效益，要重点考虑农民生产活动中对土地的需求，要将人口结构环境和产业模式作为重要的考虑要素，促进农业生产水平的提升，增强农民生产热情，推动土地流转能够提升经济水平，促进农村社会的和谐和稳定。农户具有减轻土地闲置负担的需求，因此应该采取鼓励和激励措施减少土地闲置负担，规范处理土地细碎问题，可以建立大型的生产项目或者大型的农业生产合作社，鼓励农村以土地方式进行入股，促进土地资源的整合和利用。土地流转市场的不规范在一定程度上限制了农户参与土地流转的积极性，因此应该进一步规范土地流转市场，推动土地产权交易的规范性，减少私人交易，制定完善的土地交易流程，进一步完善土地流转的价格机制，推动土地流转的公平、合法性。应该进一步加强对土地流转行为的监督，监督市场交易主体或者参与市场管理的人员，杜绝土地流转中出现腐败问题。在土地流转过程中农户也比较关注自身保障以及土地保障等问题，因此应该尽快推动“三权”分置政策的实施，对农户加强制度保障，让农户具有土地的承包权和经营权，促进农户放心进行土地流转，土地急转不会阻碍农户维护自身合法权益。

5.5 政府部门增强主导作用，制定保障措施，推动“三权”分置政策的推广

农户对“三权”分置政策的了解影响了土地流转，因此应该重点促进“三权”分置政策推广和实施，让农户对政策具有深入和全面了解，能够在政策框架的支持下积极参与土地流转。政府部门应该制定保障措施推动“三权”分置政策的实施，在实施过程中促进农户权益保护与土地流转的统一。进一步增强政府的引导作用，政府部门应该根据生产特点或者实际情况，发挥市场在土地流转中的作用，增强农户权益和农业生产计划在市场中的导向作用，支持农户和土地流转参与者积极进行协调，促进农业的可持续发展。

6 结束语

“三权”分置下的土地流转有助于进一步促进农村土地资源利用，调整农村产业结构，保障国家的粮食生产安全。在当前土地流转中受到农民主体、农民土地特征以及土地流转形式、政府部门态度等多方面因素的影响，因此应该针对影响要素制定完善的解决措施有序推动土地流转和农业生产，农民需求和农业发展的结合，促进经济效益和社会效益的统一。