乡村振兴战略背景下城乡系统性融合困境及对策研究——以嘉兴市秀洲区为例

□唐佳琪，李芬英，吴 广

（1.中共嘉兴市秀洲区委党校，浙江 嘉兴 314000；2.嘉兴学院文法学院，浙江 嘉兴 314000）

1 乡村振兴战略背景下城乡系统性融合发展的必然逻辑

农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。乡村振兴和城乡融合相辅相成，能够有效解决“三农”问题。在乡村振兴战略背景下，推进城乡系统性融合有其必然逻辑。

1.1 乡村振兴战略及城乡融合发展科学内涵

乡村振兴战略以农村为发展主体，坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，加快推进农业农村现代化。产业兴旺要求推动农业现代化发展，提升农业产值，因地制宜，发挥优势，促进一二三产业融合发展，延伸产业链条，促进产业兴旺。生态宜居要求生态环境良好，生活基础设施和服务完善，当前，人居环境综合整治和美丽乡村建设能极大地推动生态宜居目标的实现。实现乡风文明要求弘扬优秀的传统农村文化，保护农村非遗记忆，培育淳朴的乡村风气，将社会主义核心价值观融入农村乡风乡貌中。治理有效是促进基层治理体系和治理能力现代化建设的要求，要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。生活富裕不仅是农村集体的富裕，也是农村居民个人的富裕，不仅是收入的提升，更是精神文化、社会心态的提升与变化。

城乡融合发展以城市和农村为发展主体，城市与农村相互联系、相辅相成。在社会主义建设初期，国家重点发展重工业，以农业保障工业，以农村发展城市，经过几十年的发展，城镇化率超过60%，已经到了工业反哺农业，城市支持农村的阶段。城乡融合旨在缩小城乡差距，促进城乡各要素的流动，形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。

1.2 城乡系统性融合要素理论

浙江省委书记袁家军在农村工作会议中指出，要加快农村改革系统集成，持续为乡村发展提供强大动能。城乡融合是一个系统性工程，包含着诸多要素，其本质在于要素之间的流动，基于城乡要素对比的优劣势，实现优势资源流动和稀缺资源的互补状态，从而推动城乡融合发展。

习近平总书记强调，坚持农业农村优先发展，优先考虑干部配备，在要素配置上优先满足，在公共财政投入上优先保障，在公共服务上优先安排，其本质就是融合城乡要素。

广义的要素包括土地、资金、劳动力、技术、公共服务、文化等。通过畅通要素流动渠道，建立健全融合机制，将农村的优势要素，如土地、劳动力等流向城市，将城市的优势要素，如资金、技术、文化、公共服务等流向农村，解决不平衡、不充分的发展问题。

1.3 城乡系统性融合发展对乡村振兴的驱动机理

城乡系统性融合与乡村振兴的出发点和落脚点在于人民的美好生活，两者本质上目标一致。乡村振兴通过农村的发展对缩小城乡差距、推动城乡融合起到重要作用。城乡系统性融合通过打通城乡要素流动为农村发展提供资源和要素，是乡村振兴的重要驱动。城市与农村通过经济产业融合、发展要素融合、社会公共服务融合、文化融合、生态融合五大融合，解决乡村振兴中城乡协调、产业关联、文化冲突、秩序重构等重要问题，助推乡村振兴，激发农村发展活力[1]。

2 秀洲区城乡要素碎片化融合发展现状

2004 年，时任浙江省委书记的习近平同志在浙江嘉兴蹲点调研时指出，嘉兴市完全有条件成为浙江省乃至全国统筹城乡发展的典范。2019 年底，嘉湖片区入选国家城乡融合发展试验区，嘉兴市全域成功入围国家城乡融合发展试验区。为了了解当前秀洲区城乡融合发展现状，课题组深入秀洲区5 个镇、10 个农村进行调研，对全区113 个行政村书记发放问卷，回收有效问卷106 份，向村民发放1 000 份问卷，回收有效问卷936 份。调研发现，当前城乡融合面临着部分碎片化融合情形，融合程度有待提升。

2.1 经济融合：产业结构单一，农业现代化程度不高

经济融合是推动城乡融合的物质基础。调研发现，当前秀洲区农村发展主要以农业（种植水稻、莲藕、苗木等）为主，农业现代化发展程度不高，产业链条较短，产品深加工较少，利润空间有限。近年来，“大棚房”“非粮化”等专项整治工作进一步制约了农业产业发展。村内第二、第三产业较少，在整治“低小散”企业和产业转型升级发展中，大部分农村家庭作坊被取缔，较大型纺织厂转移至苏北和中部地区，农村逐步呈现出村庄“空心化”、人口老龄化状态，导致产业发展缺乏相应的条件[2]。

农村村级集体经济发展总体质量不高。村均经常性收入占嘉兴市平均收入72.66%，村均经营性收入占嘉兴市平均收入40.31%。同时，发展质量不高，村级经营性收入占经常性收入48.92%，远低于嘉兴市平均收入。调研发现，村集体收入来源主要是上级拨款补助（91.51%）、集体资产出租（83.96%）、土地流转管理费（72.64%），缺乏“造血”功能。

村民收入增长缓慢。49.79%村民认为2019 年以来年收入没有增长，10.9%的村民认为逐年减少。村民家庭年均收入在10 万～20 万元不等，但是大多数农户家里是4 口人及以上，人均收入不高。村民收入来源主要为外出务工、经商或房屋出租，其中，在企业打工的占65.38%。

2.2 要素融合：土地、人才、资金等要素流通不畅

要素融合是推动城乡融合的重要组成部分。在全域土地综合整治下，秀洲区流转面积1.6 万hm2，占家庭承包总面积的78.96%，但各农村土地流转程度不均，30%的农村有60%左右可流转土地还未盘活。目前，整治范围内的农村宅基地实行自愿有偿退出机制，用宅基地使用权换房、换公寓，有效集约土地，增加财产性收入。集体经营性建设用地入市尚在探索阶段，未建立城乡统一的土地市场，入市途径和范围尚待明确，农村土地流入市场仍不畅通。

农户承包经营权股份化机制不健全，大部分农村集体资产尚未股份化，村集体开展股份分红程度不高。秀洲区只有10 个村实施股份分红，占总村数的8.85%。农村发展缺乏人才资源，缺乏吸引人才的条件。村书记和村委班子成员学历普遍较低，只有22.64%是本科生（在职函授所得）。职业农民和农业专家较少，66.04%的村庄没有上级下派的驻村第一书记、农村工作指导员、科技特派员等派驻人员[3]。

2.3 社会融合：基础设施及社会公共服务配套不均

基础设施和社会公共服务关系人民群众的日常生活。93%的村民认为城乡差距主要体现在基础设施和公共体系差距上，希望这一方面有所改善。

道路交通方面，虽已实现道路村村通，但是部分农村道路狭窄且缺乏养护，路灯设置不均衡，亮度不够，容易形成安全隐患。公共交通虽已覆盖全村，但是班次少，难以满足人们的出行需求。

教育方面，有79.05%的农村没有幼儿园或托儿所，村内小学教育资源有限，师资队伍力量薄弱。

养老方面，有94.34%的农村设有居家养老服务中心，但是条件简陋，缺乏医养设备、专业护理员。目前，秀洲区每百名老年人拥有护理员17 人，与市级标准差距较大。

物流运输方面，大部分农村内部物流快递难以送达，仅能送到乡镇，不利于农村居民收取。

2.4 文化融合：共享优质文化资源程度待提升

文化融合是指城乡能够共享优质的文化资源，包括文化娱乐硬件设施和文化产品等。目前，秀洲区实现了农村文化礼堂行政村全覆盖，但是这些文化阵地使用率较低（7 d 使用1～2 次）、日常开放时间短、活动场地小、可供娱乐的设施少、缺乏后期维护。缺乏文化专业指导人才，农村文化队伍组建同质化严重，质量不高。公共文化投入总量及占地方财政总收入比重偏低，群众文化活动质量及活动经费指标偏低。以送戏下乡为例，每场次经费预算为3 000 元，无法提供高质量服务。缺少相应的基层公共文化设施建设、文化活动补助政策[4]。

2.5 生态融合：农村环境保护及治理问题突出

改善生态环境是当前农村发展的重要问题。目前，农村生态环境问题依旧突出。过量使用农药、化肥造成土壤板结，污染土地和水资源；就地焚烧秸秆造成空气污染严重；农村养殖业无序发展造成河水、土壤有机物质污染严重；农村旅游经济发展带来的生活污水、固体废弃物等持续增加；生活垃圾分类落实不到位；部分村镇企业违规排放污水、堆填废物现象时有发生。农村居民生态环保意识有待提升，对于美丽乡村建设的维护意识和主体意识还需加强。

3 秀洲区城乡系统性融合助推乡村振兴的基本路径

根据《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》精神，秀洲区协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略“双轮驱动”，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，以促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置为重点，为新型工农城乡关系的形成提供秀洲经验。

3.1 调整产业结构，以经济融合助推产业振兴

促进一二三产业融合发展，做强“农业+”现代新农业。加快农业数字化改造，建设农业双创中心、现代农业智慧产业园，打造种业强区。促进农业全产业链发展，创建稻米、青鱼、莲藕等10 亿元以上全产业链。推动农旅文一二三产融合发展，积极培育休闲农业、创意农业、精深加工业和现代农业服务业。

大力发展美丽经济。发挥北部国家湿地公园和湖荡优质生态优势，以国际一流水准建设生态、创新、产业、文旅融合发展的示范区联动片区。大力发展乡村产业跨界融合新模式，提升发展乡村旅游、农家乐、民宿、康养、乡村夜经济等美丽经济新业态。

多渠道促进农民增收致富。鼓励农民进城创业、就业，扩大农民在城镇第二、第三产业的比例。引导农民采取农村产权入股、租赁、托管等方式，发展多种形式的股份合作经济。创新性实施“飞地抱团”项目低收入家庭帮扶增收计划，开展保底分红。

3.2 打通城乡要素双向流动，以要素融合助推人才振兴

优化配置城乡土地资源。以全域土地综合整治为抓手，促进城乡土地资源优化配置和高效利用，实现农户安置由宅基地安置为主向公寓房安置为主转变、村庄布点由分散向集中转变。探索农户承包经营权股份化机制，通过股份化把承包权变股权、农民变股民，促进承包经营权流动。探索农村集体经营性建设用地入市机制，激活农村土地资源，促进村强民富。

加快营造人才集聚优势。创新科技、人才项目的金融支持和金融服务，推出“人才投”“人才贷”“人才险”等。制定科技成果入乡转化政策，吸引高层次人才、乡贤、高等院校科研院所智力下乡，吸引农创客、新农人从事现代农业、数字农业。

多渠道增加资金投入。财政优先投入农业农村，将土地出让收益用于农业农村的比例调整到50%以上。积极推进金融服务，与金融机构建立合作机制，围绕城乡融合，重点投向公共服务和基础设施建设等领域。设立城乡融合专项基金，引导社会资本投入。

3.3 完善公共服务体系，以社会融合助推组织振兴

推动城乡基础设施大融合，促进城乡交通、供水供电、供气、通信网络等一体化建设。高标准规划建设城乡路网的交安、亮化、绿化、公交停靠站等配套设施，提升公路网密度，高水平建设“四好农村路”。实现新农村电气化镇村全覆盖、城乡一体化供水覆盖，实现供水、供电、供气同网、同质、同价、同管理。加快农村5G 基站、新能源汽车充电桩等新基建建设，扩大物联网、人工智能等终端布局，建立城乡一体布局合理的仓储物流、商贸和保鲜冷链设施网络。

推进城乡公共服务大融合，优化配置公共教育、医疗卫生、社会保障、文化体育等基本公共服务资源，补齐民生短板。全面推进“互联网+义务教育”，提高乡镇学校课堂教学质量，引导城镇优秀骨干师资向农村学校、薄弱学校流动，实现常态化教师轮岗交流，促进师资均衡配置。建立城乡统一的医疗保障体系，加大医疗卫生装备投入力度，实施秀洲区村卫生室“强基工程”“互联网+卫生健康”共享融合。积极推动农村养老制度改革，逐步推进农民基础养老金与最低生活保障金并轨同标。

3.4 加强城乡文化衔接，以文化融合助推文化振兴

持续提升城乡文化体育事业水平，促进文化要素在城乡间双向流动，完善城乡融合的公共文化服务体系，实现镇（乡、街道）图书分馆全覆盖和行政村（社区）文化礼堂全覆盖，在偏远自然村推广布局智慧阅读设施设备，创建智慧阅读驿站，全面落实文化下派员、村级文化专职管理员“两员”制度。丰富和优化基层文化服务供给，开展浙江省“158”工程、送戏下乡和传统戏曲进村社区活动，推进“三百”工程文化百万家系统活动，精准对接百姓文化需要，疏通公共文化服务“最后一公里”，提高百姓文化获得感、幸福感。

3.5 城乡联动生态治理，以生态融合助推生态振兴

推进城乡生态环境大融合是秀洲区作为长三角生态绿色一体化发展示范区协调区的必然要求。全域开展城乡一体“五水、五气、五废”治理。深化“五水共治”碧水行动，强化河（湖）长制，推进“污水零直排区”提质扩面。全域加强山水林田湖草系统保护与修复，实施北部湖荡清淤、整治、绿化、生态修复基础工程，打造具有地方水文化特色美丽河湖。推进生物多样性保护，加强农业面源污染防治和耕地保护。围绕“四清四化三提升”，纵深推进农村人居环境建设，加强农村厕所管理、农村生活污水管理、农村生活垃圾分类管理，打赢农村人居环境全域提升翻身仗，打造农村秀美环境，创建省级生态文明建设示范区。