创新联合体建设的地方实践、关键问题及政策建议

■文/徐海龙 陈志（中国科学技术发展战略研究院）

党的十九大以来，习近平总书记在多次讲话中提到“支持龙头企业牵头组建创新联合体”。2020年11月3日发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提到，“推进产学研深度融合，支持企业牵头组建创新联合体，承担国家重大科技项目。”部分省份基于对习近平总书记重要讲话和以上《建议》等国家文件的理解进行先行先试。但是关于创新联合体的内涵，至今尚无清晰和权威的界定，创新联合体如何组建和运行，也仍存诸多争论。

一、地方创新联合体实践的突出特点

我们考察了山东、江苏、浙江、安徽、江西、陕西六个省份省级层面创新联合体建设的相关政策文件，从内涵定义、组建条件、实施方式和政策支持四个方面总结了地方创新联合体实践的突出特点。

（一）从内涵定义看，创新联合体是以突破产业关键共性技术为目标组建的体系化、任务型协同创新组织

创新联合体目前还没有一个完整和权威的定义，通过梳理各省份组建方案，我们发现，各地对创新联合体的定义不尽相同，但其内涵界定趋向一致。在功能定位方面，强调创新联合体组建以突破制约产业发展的关键核心技术为目标，是一种具有明确目标的任务型组织模式；在组织方式上，强调领军企业牵头组建，同时有效整合产业链上下游“政产学研金服用”等各类资源，是一种体系化的组织方式。在主体协同方面，强调各类创新要素的有效集聚和优化配置，是一种多主体协同的利益共同体。如江苏省科技厅《关于组织开展2022年江苏省创新联合体备案试点工作的通知》，明确提出“加快构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，引导创新型领军企业牵头整合产业链上下游资源，共同组建体系化、任务型的创新合作组织和利益共同体，着力突破制约产业发展的关键核心技术，努力提升我省企业和产业核心竞争力。”浙江省科技厅《关于组织开展2021年省级创新联合体组建工作的通知》指出，“创新联合体是充分发挥政府作为创新组织者的引导推动作用和企业作为技术创新的主体地位和主导作用，以关键核心技术攻关重大任务为牵引，由创新能力突出的优势企业牵头，政府部门紧密参与，将产业链上下游优势企业、科研机构和高等院校有效组织起来协同攻关的任务型、体系化的创新组织。”

（二）从组建条件看，行业领军企业牵头组建是地方创新联合体实践的显著特征

地方组建创新联合体实践中，紧紧抓住了领军企业牵头这一关键组织特性，充分发挥企业在发现创新机遇、识别和降低创新风险、利用市场机制整合各类创新主体资源、协调创新主体行动的优势。六省份均在组建条件中设定了联合体牵头单位应具备的基本条件。如陕西省要求牵头单位是陕西省内注册的独立法人企业，能够聚集产业链上下游企业、高校和科研院所等创新资源，在国内具备一定的行业影响力，建有省级以上重点实验室、工程技术研究中心等科技创新平台；有足够的前沿技术识别能力和较强的辐射带动作用，能够发现并抓住产业变革中的创新机会，支撑和引领产业发展。综合各省份设定的资格条件来看，独立法人资格、创新组织能力、聚集高水平研发人才队伍能力以及科技创新核心平台建设能力是创新联合体牵头单位必须具备的核心条件。此外，江西、安徽和陕西对参与联合体组建的成员单位，在资格要求、合作意愿和实力特点等方面也做了规定。

（三）从实施方式看，强化任务导向，构建市场化制度化运行机制

创新联合体组织实施的关键在于明确任务导向和建立体系化运行机制。一是以明确的攻关任务为目标，任务来源主要通过国家和省级的重大科技计划项目选取。如江苏提出通过“揭榜挂帅”等多种形式申请承担国家和省重大科技计划项目。安徽提出围绕新一代信息技术、人工智能、新材料等十大新兴产业关键核心技术，以及量子信息、未来能源、未来显示等事关发展全局和长远需求的基础核心领域，由省科技厅统筹部署适合通过创新联合体方式开展的科技攻关重点领域和方向。二是牵头企业与成员单位合作建立尊重市场规律的优势互补、分工明确、成果共享、风险共担的体系化运作机制。一方面，建立实体化运作机构，如江苏和浙江均提出组建实体性创新联合体，落实国家目标或满足区域重点产业发展需求。另一方面，建章立制，规范和保障创新联合体运行。陕西和浙江均要求牵头单位与成员单位签署具有法律约束力的《创新联合体组建协议》。通过协议明确技术创新目标，任务分工和成员单位的责任、权利和义务，科技成果和知识产权归属、许可使用和转化收益分配办法以及违约责任追究方式等，保障成员的合法权益，形成定位清晰、优势互补、分工明确的协同创新机制。

（四）从政策支持看，政府提供多元化政策支持

为促进创新联合体组建，充分发挥联合体机制作用，加快产业关键核心技术攻关，地方政府制定了包含项目、资金、平台、人才等在内的多元化支持政策。一是提供项目支持。浙江在省级科技计划中设立专门针对联合体的专项，陕西提出省重大科技项目可定向委托创新联合体承接，江苏优先支持创新联合体申报国家重大科技计划项目。二是加强资金支持。山东根据创新联合体建设进度分批拨付不同比例的补助资金；江苏针对创新联合体协同攻关项目和基础研究投入给予资金补助；安徽探索利用会员制、股份制、协议制等方式，多渠道吸引企业、金融和社会资本投入联合体建设。三是强化平台支持。江苏支持创新联合体内形成稳定合作关系的成员单位，组建或参与建设省重点实验室、技术创新中心、工程技术研究中心、新型研发机构等创新平台。四是人才支持。浙江选派一批省内外高校、科研院所和科技服务机构等的科技人员，以工业科技特派员身份入驻创新联合体，参与联合体组织管理协调、技术路线选择、攻关方案设计、技术咨询指导等事务，提升攻关效能。

二、构建创新联合体需重视三大问题

（一）做好定位清晰、方向明确的系统化顶层设计

2021年5月28日，中国科学院第二十次院士大会、中国工程院第十五次院士大会上，习近平总书记指出，“要发挥企业出题者作用，推进重点项目协同和研发活动一体化，加快构建龙头企业牵头、高校院所支撑、各创新主体相互协同的创新联合体，发展高效强大的共性技术供给体系，提高科技成果转移转化成效。”此后，“按照市场机制联合组建创新联合体，协同推进研究开发与科技成果转化”被写入新修订的《中华人民共和国科学技术进步法》。但是关于创新联合体的内涵界定、功能定位、组建方式等，尚未出台正式文件予以明确。一方面，一些关于“创新联合体”的讨论认为，创新联合体是一种泛指，即各种科技创新主体的联合形式，即创新联盟、国家技术创新中心、国家产业创新中心和国家制造业创新中心等平台载体都属于创新联合体的具体形式。从地方实践来看，各地对创新联合体的认识存在一定共识，但并不完全一致，如江西提出创新联合体的牵头单位是“省内外最具优势地位的科研机构”，而不一定是领军企业。另一方面，国家和地方对创新联合体的需求存在明显区别，国家鼓励龙头企业牵头组建创新联合体，期望以“强联合”的产学研协同创新解决制约产业发展的“卡脖子”技术，具有明确的国家战略需求导向。受限于自身创新资源水平和配置能力，“卡脖子”技术攻关并不是地方组建创新联合体的主要目标，地方更希望通过联合体这种新的组织模式在更大范围内、以更高效率组织创新资源，以更快的速度促进科技成果转化应用，从而促进地方经济发展。再者，不同产业面临的“卡脖子”难题有明显的行业特点，需要采用更具适应性的联合体组织模式和运行机制。因此，加强创新联合体建设的系统化设计，对消除分歧，凝聚共识，防止创新联合体概念的泛化和滥用，指导地方和行业结合自身需求，瞄准国家需求开展“卡脖子”攻关，同时面向不同类型和层次需求，分类施策，推动产学研用协同创新和大中小企业融通创新，提升我国科技竞争力具有重大意义。

（二）科学处理好市场主导和政府引导的关系

开展产业关键核心技术攻关是任务型创新联合体的主要使命，明确由龙头企业牵头组建，表明创新联合体是一个市场主导的联合攻关组织，应充分发挥龙头企业在市场选择、技术需求判断和技术路线选择方面的作用。然而，相较于一般的技术创新，关键核心技术创新具有更强的外部性特征和公共产品属性，并且关键核心技术往往具有攻坚难度和前期投入规模更大、风险性更高、对基础研究依赖性更强等特征，导致这一领域创新主体缺失，技术创新外部性进一步弱化了对创新者的激励，使得关键技术环节创新者数量和创新投入严重不足，仅仅依靠市场力量自发组织研发攻关往往比较低效，必须强化国家作为重大创新组织者作用，发挥重大科技项目、后补助或科技奖励等政策工具指挥棒作用，引导创新联合体攻关同时聚焦国家和企业自身需求。此外，国家对联合体的战略需求往往与企业的经济效益最大化目标相悖，必须建立必要的知识产权归属机制和利益补偿机制，给予参与国家科技任务的创新联合体相应的政策支持。以日本大规模集成电路计划（VLSI）和美国半导体制造技术联合体（Sematech）为代表的国外典型联合体组织的成功经验表明，需要充分发挥牵头企业作为项目“出题人”和“阅卷人”作用，由企业主导技术攻关项目的组织实施并承担主要研发任务。政府在做好顶层设计的同时，通过产业政策、财政政策和知识产权政策等一系列配套政策的支持，保障技术攻关机制的顺利运行。

（三）建立协同高效的组织机制和治理模式

支持企业牵头组建创新联合体，既是充分发挥龙头企业对产业链上下游强大的组织能力和带动作用，同时也是对多主体协同创新治理模式新的探索。当前各地创新联合体实践中，多主体协同创新的高效组织机制和治理模式尚有欠缺。一是“政、产、学、研、用”联动的科研攻关组织机制尚待完善。央地协同、政企结合、研产融合、开放合作的技术创新闭环尚未形成，协同一致的创新机制和利益共同体连接机制尚需完善，立足基础研究和应用研究、紧密结合国家重大科技部署、围绕产业关键共性技术的创新格局仍待发展。二是创新联合的治理模式仍有待探索。如资金投入和分担问题，研发过程中条块壁垒、信息沟通、创新成果的合理分享等方面的机制问题，创新主体之间的有效沟通问题，以及创新要素在创新链上跨部门、跨领域流动的体制障碍等，仍然没有清晰的治理模式。三是创新联合体作为任务型组织，如何在任务过程中加强监管、规范运行，并在任务结束后建立合适的退出机制，也还缺乏相应规则。

三、政策建议

创新联合体是一种新的创新模式，目前地方实践尚处于初始阶段，相关的研究也还不够深入，需要在不断实践中总结经验，在不断优化中螺旋式上升。基于以上总结分析，提出以下政策建议。

（一）研究制定创新联合体组建的工作指引

加快制定国家层面关于创新联合体组建的工作指引，有力指导地方创新联合体组建和运行。一是清晰界定创新联合体内涵及在国家创新体系中的功能定位。明确创新联合体是以解决制约产业发展的关键核心技术问题为目标，由领军（或龙头）企业基于自身需求牵头组建，以共同利益为纽带联结政产学研用和产业链上下游多主体参与，政府力量和市场力量协同发力的体系化、任务型的研发组织。二是加大创新联合体政策供给，围绕创新联合体组建、运行、转建和退出全过程制定配套支持政策。实行牵头单位负责制，以联合体协议为契约，明确参与各方的权利和义务，特别是知识产权和利益分配机制，形成有效的行为约束和利益保护。三是分类施策。明确国家层面创新联合体组建条件、实施方式和政策支持措施，鼓励地方政府和企业结合自身需求，按照国家层面要求支持龙头企业牵头组建创新联合体开展产业关键核心技术攻关，对符合国家战略需求方向且取得重大攻关成果的，可通过税收、后补助或以奖代补的形式予以支持。针对央地、政企和行业不同特点，允许地方和行业探索建立适合自身特点的创新联合体运行机制。

（二）加大对领军企业牵头组建创新联合体的政策支持

更好发挥领军企业特别是科技型领军企业的牵引带动作用，支持领军企业面向国家需求，聚焦产业链关键环节和技术断点，牵头组建创新联合体开展技术攻关。一是支持创新联合体参与重大科技任务需求凝练和方案制定，缩短科技成果转化链条，将问题的提出交给市场。二是在国家重大科技项目中，遴选一批适于联合体承担的科技项目，以“揭榜挂帅”或“赛马制”等方式，由符合条件的创新联合体承担，支持运行绩效好且具有持续合作意向的创新联合体创建国家科技创新基地。三是坚持市场主导、政府引导原则，赋予领军企业更大自主权。牵头企业对联合体所承担的国家重大科技任务拥有技术路线制定权、攻关任务分解权、参与单位决定权、经费使用自主权和攻关成效考核权。

（三）推动创新联合体不断改进组织机制和治理模式

针对创新联合体运行中组织机制和治理模式暴露的问题，不断加大改革力度，持续推动联合体迭代升级。一是将创新联合体作为深化科技体制机制改革的试验田，在成果转化、人员激励、科研评价等方面开展政策先行先试，推行经费包干制、信用承诺制等科研项目组织管理方式。对中央企业参与创新联合体的研发投入，在经营考核中视同利润加回，对于取得重大成果的企业在年度考核中给予加分奖励。二是面向半导体、航空航天、生物医药等重点领域，征集创新联合体技术攻关典型案例，总结组织和治理经验，特别是在决策和运行机制、资金筹措机制、知识产权管理机制和协同攻关机制等方面的典型做法，供行业内学习借鉴。三是强化创新联合体运行监管，重点监督财政资金使用的合规性，以及是否偏离联合体章程确定的运行机制，制定目标导向的简易审查程序，减少行政干预。