河南黄河湿地保护法治化的障碍及对策研究

○ 王利，郑自彤

（河南大学 法学院，河南 开封 475001）

河南黄河湿地位于河南省西北部黄河中下游段，是我国东部平原、西部山地丘陵和黄土高原的过渡地带。黄河从三门峡灵宝市进入河南省境内，至濮阳台前县出境，其干流全长711千米，流域涉及河南省10个市（三门峡、洛阳、济源、焦作、郑州、开封、新乡、濮阳、鹤壁、安阳）47个县（市、区），流域面积 3.62万平方千米[1]。黄河湿地地区从西到东依次有四种地貌：灵宝至三门峡水库大坝为黄土台地、三门峡水库大坝至小浪底水库大坝为低山、小浪底大坝至桃花峪为山地到平原的过渡地带、桃花峪以下为冲积平原（河床高出两岸地面3米～10米）[1]。黄河是哺育中华民族的母亲河，黄河流域是中华文明的文化发祥地，黄河湿地担负着涵养水源、净化水质、水土保持以及保护和发展生物资源生态多样性等重大使命。整体上看，国家对黄河湿地保护的相关立法尚不完善，而地方性相关的法律法规政策也不尽相同，因此黄河湿地保护立法应对能力亟须改善。2019年习近平在郑州召开的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表了重要讲话，黄河流域生态保护和高质量发展开始上升为国家战略，相关法治建设分析的文献也日渐丰富，典型如《<黄河保护法>立法思路与框架研究》[2]、《新时代黄河流域生态保护和高质量发展之生态法治保障三论》[3]等。截至2022年1月27日，以黄河湿地保护为主题词在知网进行检索，涉及社科类文献92篇，但涉及黄河湿地保护法律问题的文献仅有6篇。除《黄河湿地保护法治研究》[4]一文针对黄河湿地整体法治化问题进行分析外，其他皆从黄河湿地的地方区域视角展开分析，典型如《黄河三角洲湿地保护法律问题研究——以山东省东营市为例》[5]；而专门针对河南黄河湿地进行法治化问题分析的文献尚未检索到。因此，当前文献虽能为黄河湿地保护提供基本法律框架或范式指引，但无法为诸如河南湿地等区域化、个性化的黄河湿地的保护提供有针对性的法治化解决思路。本文拟通过对河南黄河湿地保护现状的分析，阐释河南黄河湿地保护法制化的必要性及其所存在的问题，以探寻促进河南黄河湿地保护实践与法律制度的有效融合路径，为黄河流域生态保护和高质量发展战略的实施提供借鉴。

一、河南黄河湿地保护的现状及其强化法治的必要性

（一）河南黄河湿地保护的现状

数据显示，截至2020年，河南省湿地重点保护规划面积累计达到32.8万公顷，湿地保护率由2015年的37%提高到2020年的52.19%[6]。河南黄河沿线地区湿地覆盖总面积14.2万公顷，占全省湿地总面积的22.67%。目前，全省已按照规划建立国家重点特色湿地自然保护区11个（国家级3个，省级8个）和国家重点特色湿地公园98个（国家级35个，省级63个）[6]。全省重点县区已普遍建立湿地保护区或湿地公园，珍稀野生动物物种保护成效突出，如青头潜鸭在民权黄河故道国家湿地公园和新乡黄河鸟类湿地国家级重点自然保护区内栖息的数量达300多只，大鸨、青头潜鸭、大天鹅、震旦鸦雀等150多种珍稀野生物种鸟类也得到了有效保护[7]。

2016年以来，河南省先后实施了生态效益补偿、退耕还湿、湿地生态保护等74项黄河湿地恢复补助建设项目，以努力恢复与修复黄河退化生态湿地，有效改善了湿地的生态环境，丰富了湿地的生物多样性。河南黄河湿地生态保护利用体系已基本形成，湿地生态保护利用面积和湿地生态保护利用率大幅度提升。在深入推进黄河流域生态保护和高质量发展的国家战略的指导下，河南省持续加强对黄河流域湿地的环境保护和生态修复，扩展黄河流域生态保护示范区面积，确保黄河湿地资源安全和生态安全。

（二）河南黄河湿地保护法治化的必要性

1.河南黄河湿地保护管理虽取得了积极实效，但实践中仍存在问题。首先，部分湿地区域仍存在鱼塘养殖、土地复垦、村镇建设占用等不合理使用的现象。据2021年7月中央第五生态环境保护督察组的反馈，河南黄河湿地保护区仍然存在大量鱼塘未及时清退、部分鱼塘虽已退出但未能恢复原貌的现象：在焦作孟州市黄河湿地保护区的核心区位，甚至存在着某水产公司拥有80余公顷鱼塘违法养殖8年之久而未能清理的事例；湿地占补平衡政策落实不到位，2018年以来全省11个建设项目共占黄河湿地10.49公顷，均未按要求恢复或重建湿地[8]。这些现象直接导致湿地面积逐渐减少，进而影响黄河湿地多样化功能的发挥，尤其是直接影响了生物资源多样性的保护效果。其次，当前不合理的黄河湿地利用方式在一定程度上导致水资源的短缺。黄河湿地历来是农业、工业、电力、矿山、油田、煤炭、交通和城镇居民日常生活等方面的主要水源，湿地中的水资源大量短缺成为制约黄河流域及相关地区社会经济建设发展的主要因素[9]。再次，因植被建设实效欠佳、引水灌溉和水利工程建设相关措施不合理等原因，部分黄河河岸水土流失情况严重，造成湿地淤积和湿地面积减少，直接影响了湿地生态功能的发挥。法律制度是塑造符合国家战略所需社会秩序的基本保障，所以唯有健全黄河湿地保护法治保障，才能有效塑造黄河湿地保护的相关利益人之间的有序关系。

2. 完善河南湿地环境保护立法是河南黄河生态文明建设的必经之路。生态文明建设作为中国特色社会主义事业的重要组成部分，就是把可持续发展提高到绿色经济发展的战略高度，努力为中华子孙后代留下更多的珍贵生态资产，这关涉中国人民的切身福祉和中华民族的未来。湿地生态保护是生态文明建设的重要组成内容，不仅有利于经济社会的可持续发展，还能给人们带来资源福利和更多的生态利益。强化河南黄河湿地的法治化保护，不仅能更好地改善黄河湿地的环境，还有利于提高河南黄河湿地沿线地区经济社会的发展水平，促进黄河流域生态文明建设。

3.湿地保护法治化可更好地促进我国经济社会的持续稳定和发展。法律规范是实现治国之道的重器，保护河南黄河湿地同样需要发挥立法的引领和促进作用。唯有通过各方利益关系的调整，做到规范公正，才能实现黄河湿地全方位、全领域的管控，做到立法决策和政治决策同步。从实践来看，法律规范在湿地保护的实践中具有特殊功能：可制裁和预防湿地保护中的违法行为，有效保护公民和组织在湿地环境中的合法利益，引导公民和组织在追求利益的同时满足生态利益；为湿地保护中的经济和行政措施提供法律依据并进行法律制约，确保实现湿地资源开发利用目的的正当性与合法性。因此，在全面推进依法治国的大背景下，唯有完善河南黄河湿地保护的法治建设，依法严格贯彻和落实黄河湿地保护的行政、司法管理路径，积极融入社会公众实践，才能全面规范解决黄河流域湿地保护中的既有问题，并促进责任政府、法治政府和法治国家的建设。

二、河南黄河湿地保护法治化的障碍

河南省高度重视湿地综合保护管理工作，于2015年出台了《河南省湿地保护条例》，为促进河南省湿地自然资源综合保护提供了重要的法律政策支持。2018年河南省出台《河南省湿地保护修复制度实施方案》，要求河南省各地市加强湿地保护，注重湿地生态功能的维护，实现河南黄河湿地的可持续发展。河南省地方政府随后相继颁布了《郑州市湿地保护条例》《三门峡市白天鹅及其栖息地保护条例》等地方性法规。但整体来看，河南黄河湿地立法与全面贯彻依法治国精神以及运用法治手段保护生态环境的时代要求仍存在差距，主要体现为法律体系不完善、管理机制不协调、法律责任不明确、监督机制不完备等问题，极大地阻碍了河南黄河湿地保护区高质量发展和生态保护的有效融合。

（一）法律体系不完善

《中华人民共和国湿地保护法》（以下简称《湿地保护法》）于2021年12月刚刚颁布，对我国湿地资源管理、湿地保护与利用、湿地修复等基本问题进行了规定，但因其是基本立法，条款体现为原则性；而立法实效性则需要具体的实施细则和相应的地方性立法补充完善后才能得到有效保障。根据现行立法，湿地实行分类保护，其主管机关有所不同，如河流、湖泊湿地由水行政主管部门和地方各级人民政府负责管理和保护，滨海湿地由自然资源主管部门和沿海地方各级人民政府负责管理和保护，城市湿地由住房城乡建设主管部门和地方各级人民政府负责管理和保护，其他各类区域的湿地保护由国家相应的行政部门统一管理。所以在没有上位法明确具体管理职权界限的情况下，各部门执法难免会出现过于追求本部门利益最大化的情形。从《河南省湿地保护条例》来看，此条例针对黄河湿地的生态保护管理设立了专章进行特别规定，但这些规定不够具体，总体上仍然笼统、模糊，缺少操作细则和统一标准，因此在一定程度上会导致实践中有法不依、执法不严的现象。鉴于我国湿地资源保护立法与地方性法规的现状，为有效预防湿地生态资源的破坏和解决湿地覆盖面积逐渐萎缩等问题，有必要尽快出台《湿地保护法》实施细则，以完善我国湿地资源保护的法律依据和法律体系。在此基础上，河南黄河湿地保护法律体系也应该进行相应改善，并对诸如湿地分类保护机关权限等上位法中诸多一般性规定进行细化和明确，同时还应结合河南黄河湿地保护实践的需要强化地方特色条款的内容，全面强化立法的可操作性与实效性。

（二）管理机制不协调

《河南省湿地保护条例》第六条规定：“湿地保护工作实行综合协调、分部门实施的管理体制。县级以上人民政府林业部门负责本行政区域湿地保护的组织、协调、指导和监督工作。依法设立的湿地管理机构负责湿地保护的具体工作”。黄河湿地生态系统复杂多样，需要对其实行跨区域、跨部门的共同管理。为此，河南省设立了黄河湿地国家级自然保护区管理局，并下设三门峡、洛阳、焦作、济源四个管理分局[7]。同时还规定，湿地保护由政府各职能部门分管行使职权，比如林业部门负责管理沼泽类湿地，水行政部门负责管理河流类湿地，住房城乡建设主管部门负责管理城区湖泊类湿地。但在实践过程中，因湿地保护观念尚不成熟、地方政府部门湿地保护实施政策不完善、地方机构改革不彻底等原因，黄河湿地管理仍存在职责模糊、疏于管理、遗漏管理等问题。此外，《河南省湿地保护条例》虽明确规定县级以上人民政府林业部门主管本行政区内的湿地资源保护管理工作，但实践中主管部门与分管部门同级，因此主管部门就无权协调分管部门，甚至处于弱势地位。如此一来，统一管理难以实现。而缺乏充分的协调配合，必将影响湿地保护的工作效率，统一监管与分部门负责的湿地保护模式的设定目标就无法实现。考虑到湿地环境本身所具有的整体性与湿地资源的分散性所存在的矛盾性，在当前统分管理模式下，建立部门间的协调机制就具有必要性，即当职权交叉或不明晰时，由第三方进行客观判断和抉择。

（三）法律责任不明确

1.对黄河湿地保护只规定了禁止性义务，而没有具体责任规定。例如《河南省湿地保护条例》第三十四条①《河南省湿地保护条例》第三十四条：“沿黄河区域人民政府应当加强湿地保护，禁止下列行为：（一）将黄河湿地保护区域规划为城市建设用地、商业用地、基本农田;（二）在黄河湿地保护区域内建设居民点、厂房、仓库、餐饮娱乐等设施;（三）其他非防洪防汛和湿地保护的建设活动。”规定了湿地保护中的禁止性行为，第三十六条②《河南省湿地保护条例》第三十六条：“因黄河河道滚动新产生的滩涂湿地，应当列入黄河湿地保护范围，禁止任何单位和个人侵占。”规定了黄河湿地的保护范围，但这些规定缺乏相应的责任规定，所以只能在一定程度上起警示作用，在实践中无法直接适用，立法的实效性难以保障。实践中，当黄河湿地区域出现部分非法项目及非法建筑时，地方政府往往出于社会稳定的考虑，以经济、民生为由不予拆除违建；而其整改方式多为缴纳罚款，强行拆除整改行为较少，致使黄河湿地保护立法实效性大打折扣。

2.对于违反规定的政府部门的工作人员和黄河湿地主管机构的管理人员未列出具体的处分规定和刑事责任形式。对于黄河湿地的保护，不仅要惩戒黄河湿地污染者的行为，还需要公职人员严于律己。《河南省湿地保护条例》第四十三条③《河南省湿地保护条例》第四十三条：“违反本条例规定，县级以上人民政府及有关部门、湿地管理机构有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”规定了追究相关主管人员刑事责任的具体情形，这对公职人员行使职权具有规范作用。然而此条例对于公职人员的处罚规则并不细化，缺少更直观的规范警示作用，就有可能给违法行为人造成侥幸心理。基于经济社会因素的考虑，地方公职人员可能会出于“底线”思想，将湿地破坏行为放在其他既定、甚至其他环保工作之下，这就会因监管机制不健全而致使黄河湿地保护实效低下。

3.对于不特定的两个或两个以上行为人共同对黄河湿地造成破坏的情形缺少明确的法律规定。根据相关法理，二人以上共同实施侵权行为，造成他人利益损害的，应当承担连带责任。但立法是法理的具体呈现形式，立法内容的明确化有利于执法效率的提升，且有利于强化公民守法行为的指引功能。因此，立法应该对不特定的两个或两个以上行为人共同对黄河湿地造成破坏的情形及其法律责任予以明确，且应强调，无论行为人主观上是否有破坏湿地生态环境的心理，只要其在客观上造成了严重后果，就应该根据因果关系承担各自的法律责任。

（四）监督机制不完备

河南黄河湿地保护的监督机制尚不健全，存在着专业管理人员欠缺、经费不充足、监管能力薄弱等问题。首先，对企业的环境安全审查存在调查不全面或处理不到位的情况。一些企业在申报环境影响评价的过程中，存在环评报告等信息公开不规范、听证程序简化、相关部门监督不到位的现象，进而有可能对湿地生态系统造成不可逆转的破坏局面。其次，主体部门对其职责范围内的湿地保护和管理信息没有实现全面及时公开，公民获知相关信息较少，对黄河湿地的保护和管理缺乏持续性关注，无法有效发挥公众对黄河湿地保护的社会监督作用。而对于黄河湿地保护的相关宣传，相较于大气保护、水资源保护、基本农田保护等不到位现象，公民很难从根本上树立保护黄河湿地生态环境的观念，这在一定程度上会导致社会监督缺失。最后，缺少对政府工作人员执法的监督。由于各部门的权责划分不明确，容易出现信息交换和工作沟通不及时的情况。所以，只有监督机制健全，才有利于河南黄河湿地保护工作的有效开展。相较于其他生态环境保护领域，黄河湿地保护因缺乏诸如林长制、河长制等系统化、全面化的长效保护机制，基层政府及主管部门也因此会缺乏相对的主观能动性。

三、河南黄河湿地保护法治化的改善措施

（一）完善法律体系

我国虽然已建立了以《湿地保护法》为核心，与地方性湿地保护法规相结合的法律体系，但是黄河湿地保护属于特殊性的问题，国家层面的立法尚缺乏具体的实施细则，新出台的国家立法与地方立法之间的衔接性也有待完善。就《河南省湿地保护条例》而言，虽设立专章对黄河湿地保护做出了专门性的规定，但是条款数量有限且可操性有待扩展，所以应该结合河南黄河湿地实践需要，通过出台具体的实施细则等形式，对一些关键性的规定或者内容进行明确细化。如：明确各部门职责、建立部门间的沟通协作机制；完善湿地保护和开发过程中的配套措施；在开发前进行湿地环境影响评价，严格执行湿地开发利用审批程序；在开发过程中重视黄河湿地生态补偿制度应用，等等。另外，考虑到《中华人民共和国立法法》赋予地方在环境保护方面的立法权限，河南省地市级人大和政府应以《湿地保护法》和《河南省湿地保护条例》为基本指导，以现有问题为根本出发点，实施创新型的政府抓总、林业主导、部门联动、分工负责的保护管理体制，制定地方性黄河湿地保护实施细则，使相关法规更具有针对性和执行性。

（二）构建协调管理机制

湿地是融合了水生和陆地生态系统多种元素的特殊自然环境，具有经济、生态、景观等诸多功能。为达到资源保护与资源开发的最佳管护效果，湿地的保护和管理需要在整体目标定位、保护方法采用、系统性保护协调等方面采取综合性措施。目前，河南省主管部门的统一监督管理和分部门负责实施的湿地管理模式都是根据湿地生态要素的特点而进行的分类管理，虽涉及自然资源部门、土地部门、林业部门等，但其职责划分较为模糊，在督查、整改、保护、行政执法等方面往往存在职责缺失与重叠的问题，对湿地保护难以形成“齐抓共管”的理想局面，不利于湿地整体生态系统的维护。因此需构建有效统一的协调管理机制。首先，强化主管机构职责。根据我国《湿地保护法》的规定，林业草原主管部门负责湿地资源的监督管理，所以林业草原主管部门应该积极履行湿地监督管理职责，在湿地保护规划和相关国家标准的拟定、湿地开发利用的监督管理、湿地生态保护的修复工作等方面，针对黄河湿地特殊保护进行细致的统筹规划，适时建立适合黄河湿地特殊保护现状的管理机制。其次，建立专门协调机制。基于黄河湿地资源的分散性、生态系统的一体性以及保护的复杂性，黄河湿地保护需要统一管护，需要分管部门间的协调配合，建立一个专门协调机制。在各地黄河湿地保护机制中，应该注重建立健全诸如部门间联席会议之类的议事协调机构，发挥综合协调职能。其中，林业草原主管部门在积极履行对黄河湿地保护统一监督管理的职责外，还应该结合具体情况适时会同自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境、农业农村等相关主管部门，建立黄河湿地保护协作、信息通报等可操作性的机制。例如，2020年12月颁布的《淮安市湿地保护条例》第十八条创新地规定了湿地保护的智慧监测机制，要求市、县（区）自然资源主管部门应当会同生态环境、水利、农业农村、住房和城乡建设等部门，建立湿地智慧监测系统，通过信息和通信技术手段感测、分析、整合湿地内的各项关键信息，对包括水质、大气、土壤、噪声、动物、植物、人为干扰等各种问题做出智能响应，对湿地进行实时动态监测，实现数据共享，定期向社会发布结果。此条款以现代科技为链条，将各个部门链接，细化职能，高效地对湿地进行检测保护，并对检测结果进行社会共享，加强了各部门之间的联动保护机制，这对包括河南省在内的地方湿地保护立法的完善提供了借鉴和启示。所以，在湿地保护过程中，既需要适时构建有效统一的协调管理机制，还需要明确湿地保护部门的职责目标和工作内容。在遵循相同的保护原则和管理理念下，各部门应根据湿地保护中不同的利益诉求进行公平协调，就黄河湿地的保护和合理利用达成共识，顺利实现黄河湿地保护的目标。近期，河南省办公厅印发《河南省四水同治规划（2021—2035年）》，将湿地保护列入规划目标，并以湿地保护率为准确指标。其“第七章 水生态保护与修复”的第二节“湿地保护与建设”，为湿地保护提供了相关行为标准与策略，并将湿地保护与修复列入生态工程建设，为河南黄河湿地保护和部门管理完善提供了实践导向。

（三）明确法律责任

结合黄河湿地保护的现状，对黄河湿地保护中相关法律责任的规定尽快予以明确化、具体化。首先，当破坏者侵犯了对黄河湿地享有权利的个人和企业的权益时，应该明确权利人可以通过法院追究破坏者的民事责任。民事责任的承担方式可多种多样，包括停止侵害、恢复原状、赔礼道歉、赔偿损失等。同时还应明确，对湿地环境破坏所致民事责任的归责原则为无过错责任原则，将其归属于环境侵权责任的一种特殊形式。其次，在立法中应该对行政主体的责任范围和形式予以明确化。湿地保护中的行政责任是行政主体在湿地资源保护和管理过程中违反国家有关法律规定应承担的法律责任，一般是根据行为人所实施行为的严重程度和造成的后果来确定责任范围。行政责任是湿地保护的重要责任形式，基于行政主体在湿地资源管理与生态保护中掌握较多的资源，同时还承担着基本的职责，所以有必要通过适时运用不同形式的法律责任，对湿地保护和管理利用进行全面规制，以利于科学、合理、有效地预防湿地资源和生态的损害，切实维护湿地保护中的各种合法权益，强化湿地资源管理和保护时效。

（四）建立监督机制

1.建立内部监督机制，强化湿地保护职责。首先，建立部门与部门之间、部门内部公职人员之间的监督机制，以明晰湿地保护职责，强化湿地保护职责实效性。呼和浩特市人大常委会于2021年8月颁布的《呼和浩特市湿地保护条例》第十三条第三款规定：占用市级重要湿地的，提请市人大常委会审议，将常委会组成人员的审议意见交市人民政府办理，市人民政府应当将办理结果及时报告市人大常委会。此规定明确了地方政府对湿地占用行为的审批程序，填补了原地方法律中的缺失部分，确保了部门间的监管程序落实有效、推进合理。其次，湿地保护监管职责部门应加强对破坏湿地环境的企业的监督，将责任落实到位，采用区域限批、黑名单等惩罚措施，确保黄河湿地生态安全。

2.完善外部监督机制，保障公众的知情权和救济权。随着我国社会经济的快速发展和人民生活水平的稳步提高，人们对于生态文明建设的需求也越来越高，公民已不仅仅满足于经济的需求，还注重追求生活质量和生活环境的安全性。结合此情况，2017年3月，东营市人大常务委员会颁布的《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》第十一条将黄河湿地在内的自然保护区进行分区管理，规定在“实验区内，经依法批准可以从事科学研究、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖繁育珍稀、濒危野生动植物和适当的生产经营活动”。《河南省湿地保护条例》第十四条虽然对湿地也实行分级分类保护，但既没有细化保护区域，也没有涉及公众参与湿地保护的活动规定。因而，上述山东的规定可为河南黄河湿地保护提供借鉴，在湿地得到全面保护的情况下，可考虑在湿地内赋予公众适当的活动许可，如科研、文旅和适当的生产经营活动等，在增强公众湿地保护法治意识的同时，也可完善公众对于湿地保护的知情权。同时，政府可以采取信息公开、召开听证会等形式，实现湿地保护信息的透明化，提高公众的参与意识，引导公众对企业和执法者进行监督，共同维护湿地的生态资源。检察机关、社会组织也可以强化公益诉讼制度在湿地保护中的适用，从而实现对湿地保护的有效监督，维护社会整体生态利益。

四、结语

黄河湿地因其独特的自然地理特征和生态功能受到黄河沿线各地的广泛关注，黄河湿地对于提高人们的自然生态价值和社会经济价值的作用也日益凸显。加快黄河湿地保护法治化进程，契合依法治国时代需求，是我国走可持续发展道路、建设生态文明的具体举措。对河南黄河湿地法治化现状予以分析，探索其法治化的完善路径，不但有利于维护黄河湿地生态功能及生物的多样性，也是保障国家生态安全、促进生态文明建设、实现人与自然和谐共生的重要举措，还可为促进黄河流域生态保护和高质量发展提供积极的微观借鉴，从而丰富推进国家治理体系和治理能力现代化的理论成果。