乡村振兴背景下甘肃脱贫摘帽地区村庄规划编制思考——以庄浪县为例

孙建强

（甘肃省城乡规划设计研究院有限公司，甘肃 兰州 730000）

1 引言

十九大以来，全面打赢脱贫攻坚战和全面实施乡村振兴是全国各族人民的工作重点。2020年底，在中共中央的坚决领导下甘肃省庄浪县同全国832个国家级贫困县同步实现脱贫摘帽，全国脱贫攻坚目标任务圆满完成，为全面建成小康社会打下了坚实基础。

未来对于已实现脱贫摘帽的落后地区村庄如何巩固脱贫成果、做到脱真贫、真脱贫，要实现从“脱贫攻坚”到“乡村振兴”到“共同富裕”，是一项复杂的系统工程，除了政府层面相关政策的过渡衔接和配套、行政层面的指导，规划的衔接是必不#少的“第一剂”。如何做好脱贫地区村庄规划工作，切实发挥村庄规划对脱贫摘帽地区乡村振兴和乡村建设的引领和支撑作用。基于此，本研究主要结合切身工作，针对乡村振兴战略背景下实用性村庄规划编制过程中所面临的困难和问题，提出以下几点思考。

2 目前已编村庄规划存在的问题

2.1 村庄规划覆盖率高，但实用性较差

通过调研发现大部分村庄前期已编制过一版甚至多版村庄规划，形式有村庄建设规划、美丽村庄规划、综合整治规划、村庄风貌规划、产业发展规划等多种类型的规划版本，规划的覆盖率基本达到村庄数量的90%以上。从规划的执行方面看，除部分易地搬迁安置点类建设规划实施度较好，其余规划由于规划内容不切合实际、过分追求村庄外观的“高大上”、规划之间缺少衔接、流于形式、注重数量缺乏质量，缺乏对村民实际需求的关注和落实，规划缺少实用性，造成有规无法依的窘境。

2.2 村庄的基础研究仅村庄论村庄，缺少宏观统筹

村庄规划研究的主要对象是围绕与村民息息相关的衣食住行，生产、生活、生态、文化等要素及村庄自身的特质，现阶段甘肃大部分村庄依然是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，与城镇相互依存，互促互进、共生发展，共同构成村民活动的主要空间载体。现有村庄规划中，基本都着眼于单个村庄的发展，对村庄周围相关联的村庄、城镇缺少研究，缺乏区域全要素统筹和区域间功能、产业、交通等多方面的协同。首先，缺乏对区域村庄体系优化的整体谋划，简单地就村庄自身研究自身，对相邻区域内村庄发展、区域的设施共建共享、协同发展缺少考虑，导致公共基础设施和生活配置设施布局的重复与无序，形成设施的浪费和利用效率低下；其次，过于关注村庄建设项目安排和用地扩展、村庄风貌改造、产业策划，缺少考虑村庄自身的经济条件、产业基础、人地关系，盲目确定脱离实际的村庄发展定位和目标，照搬套用或随意确定产业发展方向，大搞劳民伤财的形象工程；最后，形成村庄规划中建设用地不集约，产业类同、村庄风貌缺乏特色，村庄肌理遭破坏等问题，不符合“望得见山，看得见水，记得住乡愁”愿望。

2.3 刚性管控与弹性利用结合不足

村庄规划是未来指导村庄发展和村域内项目建设的法定依据，规划是建立在对未来发展预测的基础之上，因政策及发展环境机遇的变化，预测存在不确定性的因素，因此村庄规划应做到刚柔并举。但在现有规划中存在刚性有余而弹性不足的现象，主要表现在建设用地安排过于具体，缺少兼容使用等规定；产业发展缺少与市场行为的结合，人为主观判断因素过多，对产业用地的安排略显简单粗暴；“留白”制度的应用不够。为了应对未来土地利用的不确定性，各地都提出了用地规划的“留白”制度，然而在具体村庄规划编制中，真正应用了“留白”制度的村庄很少，更没有提出相应的管控要求[1]。

2.4 规划的落实和建设管理不到位

村庄规划的主要作用在于指导村庄建设，协调解决村庄发展中存在的不足和问题，应广泛听取村民意见、了解村民实际需求。但实际工作中由于赶进度，不能100%专注调查征求村民发展意愿及意见，村民参与规划的深度不足。规划编制完成后，由于基层城镇和村庄普遍缺少规划建设相关专业人才，相关管理组织机构不健全，规划的宣传和指导处于空白状态，村民对规划不了解、认识也不到位，造成规划的落实和建设管理不足，未发挥出应有的效应和作用。

3 新时期的村庄规划编制如何做

没有脱贫攻坚，就没有乡村振兴；乡村不振兴，脱贫攻坚就不#能巩固。为有力保障乡村振兴战略的实施，巩固脱贫攻坚的成果，根据国家和省市的有关工作部署，甘肃省印发了《甘肃省村庄规划编制实施方案》《甘肃省人民政府关于促进乡村产业振兴的实施意见》《关于开展村庄规划试点工作的通知》《甘肃省村庄规划编制导则》等意见及标准，各地州、县积极响应要求，全面组织开展实用性村庄规划编制工作。

3.1 准确把握新时代村庄规划的内涵

近些年，全国城镇化高速发展，西部落后地区城镇化也取得了喜人的发展成绩，但是城乡二元结构依然存在，且有不断加剧的态势，城乡两极差异化格局在不断显现，农村地区总体上依然处在落后、萧条、衰败的状况[2]。在推进生态文明建设和乡村振兴战略的重叠期，新的国土空间规划体系逐渐完善，国家提出要编制“多规合一的实用性村庄规划”，而乡村是生产生活生态高度复合的有机体，所以村庄规划要有多系统合一的思维，突出问题导向，自上而下与自下而上结合，解决好乡村发展的实际问题，重在落实。对比“社会主义新农村建设”与“乡村振兴”政策，在目标、理念等方面是一次全方位的升级，从“生产发展”到“产业兴旺”，从“村容整洁”到“生态宜居”，从“管理民主”到“治理有效”，从“生活宽裕”到“生活富裕”，村庄规划作为实施乡村振兴战略的重要抓手，承担着新的历史使命。因此，法定村庄规划的定位应该放在规划体系改革和国家空间治理体系建设的语境下认识。村庄规划作为村庄建设管理依据，应突出法定性并加强管控性内容。规划方法上要体现村庄的主体性，尊重村民意愿，处理好自上而下和自下而上的关系，既要防止过度行政化，也要避免过度自治化，避免城市化。

3.2 紧扣乡村振兴战略要义

庄浪县属于传统农业县，人多地少、干旱多灾、交通不便严重影响全县发展。目前，全县已建成100万亩水平梯田，瓜果蔬菜种植加工等产业也取得较大发展，被农业部划定为“全国苹果优势产区”。果蔬产业初具规模，是村民收入的主要来源，也是庄浪县支柱产业之一，尽管如此，全县的经济发展依然与其他县市存在较大差距。未来乡村振兴依然困难重重，对刚摆脱贫困的庄浪地区来说，未来乡村振兴村庄规划的编制应紧扣产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴五大方面，针对性推进城乡融合发展。规划内容主要考虑解决产业发展、人才支撑、文化传承、生态保护、组织建设、城乡融合的问题。充分开发利用万亩优质梯田、古丝路文化、大宋文化、关山天池等自然和人文景观，丰富的物产资源，适宜的养生环境等激发村庄振兴之路。

3.3 梳理家底、客观认识村庄发展现状

庄浪县为甘肃省43个国家级贫困县之一，全县90%的村庄分布在山区地带，自然生产条件恶劣，生态脆弱，长期受贫困困扰，脱贫前贫困村有178个，占行政村数量的60.8%。

全县村庄因分布地域不同，在生产、生活、交通、环境、经济、产业、习俗、文化等方面有共同的相似性，也存在一定的差异。村庄规划应基于“三调”普查、七普人口普查、历史文献资料、历年统计数据等资料，采取入村现场踏勘、农户走访及问卷调查等方式充分了解村庄的用地现状、土地利用情况、人口分布及增减变化、经济收入水平、产业发展基础、建筑风格类型、村民实际需求、村民的建设意愿等，对村庄进行分类研究，合理划分村庄类别。同时利用规划师的视角，村民的身份和姿态客观分析认识村庄发展现状，寻找村庄的差异和突破点。

3.4 统筹谋划、因村制宜、精准规划

新时期的村庄规划以县域为空间进行统一统筹，坚持城乡融合发展，破除体制机制弊端，解决好城乡发展不平衡、农业农村发展不充分的问题。编制的核心是统筹“土规”与“城规”的融合，协调好各相关管理部门的事权范围，形成统一工作底图，统筹乡村资源，搭建数据平台，破解“规划打架”的矛盾。其重点要处理好区域产业发展规划衔接、公共设施和服务规划衔接，做好顶层设计，既尽力而为，也要量力而行，结合村庄实际，加强规划调研，因村制宜，精准规划、精准施策，制定从脱贫攻坚到乡村振兴的“实用、好用、有用”的规划蓝图。

村庄规划要按照“绿水青山就是金山银山”的绿色科学发展理念，坚持保护与建设并重，保护好建设开发的生态底线，为生产、生活创造优质的生态环境，防止调减耕地和永久基本农田面积[3]。将不挖山、不填湖、不毁林，保护好乡村的山水格局、田园风光、历史文化资源作为规划编制的基本原则。以全域规划的理念，以多样化为美，突出地方特点、文化特色和时代特征，保留村庄特有的民居风貌、农业景观、乡土文化，体现乡土田园特色和风土人情，避免照搬城市的规划设计手法，防止不切实际盲目拆村并居，防止“千村一面”。

3.5 多方参与、开门编规划

坚持“政府引导、村民主体”，多部门联动发力，村民积极参与。规划编制过程中应积极联合自然资源、交通、水利、农业农村、住房和城乡建设、环保、教育、卫生、民政等与村庄发展高度相关的部门参与到“多规合一”实用性村庄规划的编制、执行和监管全过程之中。充分调动发挥村民的规划主体作用，借鉴发达地区村庄规划共谋共建共管的先进经验，共谋以提升村民认识水平、共建以发动村民积极参与、共管以加强农村民主政治建设的做法，将村委或村民小组同意的村规民约引入规划执行过程之中，通过村规民约相互监督。

同时，建议试行驻村规划师制度，形成村庄精准规划模式，村庄的差异性很大，很难用统一的模式编制出对每个村都有效的实用性规划。当下编制村庄规划的规划师大多不了解乡村，有些人有农村生活经历，但是作为村庄的优秀人才，他们早已离开了农村，农村只是他们的记忆；很多人连农村都没有去过，规划任务只是其所在单位的工作安排。因此规划师要下沉到村，真正理解农村，理解百姓需求，才能编制出符合村庄实际的有用规划。

3.6 强化村庄规划的时代责任

实施乡村振兴战略是新时代做好“三农”工作的总抓手，是写入党章总则的重大战略部署，也是巩固贫穷落后地区脱贫攻坚成果的重要措施。村庄规划是农村地区从脱贫摘帽到乡村振兴的“第一道工序”，是未来开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设规划许#证、进行各项建设等的法定依据，也是实施乡村振兴战略的重要前提[4]。合理的规划引导、科学管控，能有效指导村庄健康发展，是共同构筑“望得见山、看得见水、记得住乡愁”美丽村庄的重要保证。

4 结语

脱贫攻坚行动让庄浪县摘掉了贫困的帽子，为实现“两个一百年”和伟大“中国梦”奠定了坚实基础。实施乡村振兴为彻底解决“三农”问题，激发乡村发展新动能，增强乡村吸引力具有深远意义，也明确了乡村发展的新任务，为村庄规划指明了原则方向。同时也为实现乡村振兴，脱贫摘帽地区做好村庄规划的衔接极为重要，规划应遵循以人为本、因地制宜、坚持节约优先、保护优先，实现绿色发展和高质量发展，并结合实际，尊重村民意愿制定有利于村庄#持续发展、有利于村庄特色保护、有利于提高建设管理水平的实用性村庄规划。