美国社区应急管理经验对我国的启示

周小寒 王 兴工程师 刘润增

(1.北京润兴汉德应急管理科技有限责任公司，北京 100089；2.中国矿业大学(北京) 应急管理与安全工程学院，北京 100083)

0 引言

应急管理部和地方各级应急管理机构的组建标志着我国应急管理体系建设进入新的历史时期，新时期必将带来新要求和新挑战，其中加强基层应急管理能力尤为重要。基层既是落实应急准备和风险防控的“最后一公里”，也是突发事件应急响应和恢复重建的“第一公里”，加强基层应急管理能力与队伍建设，有效提升基层应急管理效能，是推进应急管理体系和能力现代化的前提。当前，我国普遍存在基层应急力量较弱的问题，常态化管理落实难度大，而突发事件一旦发生，很难科学有序高效地开展响应和应对工作。

近年来，我国十分重视基层应急能力建设工作，在理念上强调提升基层应急能力和筑牢人民防线，在政策上提出相关资源要向基层转移，并积极开展探索活动。目前我国基层在应急管理能力建设上普遍存在的问题与局限，主要体现在我国基层现有职业化应急管理力量缺口较大，基层应急管理理念、认知和主观能动性水平较弱，实际投入和资源效能较低，政府、企业、社会力量以及社区成员间的衔接和联动能力不足等方面。这些问题导致即使有政策指引，也难以实质性提升基层应急能力建设的质量。在常态化管理和突发事件的突袭下，难以扮演好“最后一公里”和“第一公里”的角色。

习近平总书记多次作出重要指示，强调要健全公共安全体制机制，构建基层社会治理新格局，要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。美国作为社区应急管理工作开展较早的国家[1]，其经验具有较强的借鉴性。因此，本文对美国社区应急管理理念、战略以及美国社区应急响应队的运行机制与特点等进行分析，以期对我国基层应急能力的建设提供参考。

1 社区是美国应急管理工作的核心

自1979年美国联邦应急管理署(Federal Emergency Management Agency，FEMA)成立以来，特别是进入21世纪后，美国在应急管理工作中始终重视社区的作用，将社区应急管理作为工作核心[2]。FEMA发布的《美国联邦应急管理署2018-2022战略规划》[3]中，多项目标围绕以社区为核心的应急管理理念开展，包括构建应急准备文化、加大保险覆盖、帮助人们做好灾害准备工作和恢复能力建设、不断改进和创新社区响应能力、构建“最佳模式(BEST)”的应急救援力量、整合社区可获得的资源、救援体验合理化高效化、完善国家灾害恢复框架中社区主导型支撑体系、激励在降低风险方面的投资等策略。

《美国联邦应急管理署2022-2026战略规划》[4]中，强调同情、公平、正直和尊重是联邦应急管理署的核心价值观，在面对社区存在贫富、种族、文化等差异时，在为社区应急管理工作提供资源、资金等方面的援助时，要秉持这一核心价值观，帮助社区审查、建设和提升应急管理能力，从而提升国家应急管理水平。为应对挑战，《美国联邦应急管理署2022-2026战略规划》提出3大战略目标，这些目标的达成，能够帮助FEMA面对日益增加的减灾挑战，支撑FEMA所服务的社区能够实现减灾措施的多样性。

近年来，美国坚持“完整社区路径(A Whole Community Approach)”[5]，即尝试充分发挥营利性和非营利性部门(如企业、宗教组织、残疾人组织等)的关键能力，促进它们之间的参与与合作。由此可见，美国在现阶段所遵循的应急管理理念与战略是以社区为核心、以人为中心、以公平为价值观，努力实现“公平”“韧性”“做好准备”等。

2 美国社区应急管理经验

2.1 基于社区构建的应急准备文化

2.1.1 支撑社区应急准备文化的机构与计划

FEMA下设个体与社区应急准备部门(Individual and Community Preparedness Division，ICPD)[6]，是服务个人与社区开展应急准备的主要部门。该部门将基础科研、教育、信息通讯、系统工具、管理工具等相结合，促使社区具备应急准备、保护防护、救援响应和灾害恢复的能力。该部门为社区公众提供经过研究与验证的保护行动指南，以指导公众保护自己和拯救生命，同时持续改进服务不足的社区，帮助社区获得关键的灾害准备信息并制定战略。根据FEMA官方数据统计[7]，ICPD通过电子邮件、通讯、社交媒体和直播活动，持续开展应急准备教育和培训工作，年触达量超过8 770万人，年浏览量超过8.9亿次。在社区激励方面，FEMA设立“个人与社区应急准备奖”，以表彰为社区应急准备工作提供创新实践成果的突出个人、组织机构和社区。另外，ICPD针对社区应急管理工作，总体协调市民响应者相关计划，包括“专业救助前你就是帮手”(You Are the Help until Help Arrives)计划、市民服务队委员会(Citizen Corps Councils)计划、社区应急响应队计划(Community Emergency Response Team Program)等。其中，社区应急响应队计划在全美社区应急管理工作中尤为关键，影响和价值最为突出。

2.1.2 保险是应急准备文化中的重要工具

FEMA帮助社区认知和理解风险，旨在更好地进行风险管理，特别是通过保险工具来有效转移风险，同时提高灾后快速恢复能力。历史验证保险可以帮助个人与社区更快速、更有效地实现灾后恢复和重建。通过不同类型的保险覆盖来管理风险，是构建应急准备文化的重要手段。FEMA在构建和完善全灾种保险工作上扮演着关键角色，包括调研保险覆盖需求、帮助个人与社区做好财务准备、开发适合“完整社区路径”的保险、保障公共设施与建筑保险覆盖等。除此之外，FEMA通过国家洪灾保险计划(National Flood Insurance Program，NFIP)专注于扩大洪水灾害保险覆盖的财产数量，与保险行业、房地产行业、抵押贷款业及社区等紧密合作，并由美国国会推动保险购买。

2.1.3 塑造广泛多维度的应急准备文化

为帮助社区提升应急管理能力，美国在构建以社区为核心的应急准备文化方面开展大量工作。FEMA在社区和非营利组织中开展应急管理相关培训，以期在突发事件发生后能够为人们提供救助；重视社区应急管理意识形态建设，通过增强人们的应急准备意识，促使人们提高应急物资的储备比例，还能够增加采取应急准备行动的人员比例；与社区各利益相关方充分开展合作，以了解不同人群面临的情况和挑战，通过各利益相关方的参与，FEMA帮助社区制定目标明确的应急管理解决方案；持续增加员工数量，并通过激励策略促使员工更富有创造力，提出完善应急准备文化的新方式；运用员工、合作伙伴、急救人员和其他应急管理专业人员的知识与丰富经验，形成具有协作性、创造性和包容性的灾难应对解决方案。

2.2 美国鼓励针对社区的减灾投入

FEMA大力支持社区在防灾减灾方面的投资，并发挥着关键作用。防灾减灾措施与行动，可以挽救生命，还能减少财产与经济损失，同时降低救援、恢复的成本以及次生灾害所产生的影响。为提升社区应急管理能力并促进社区应急队伍发展，FEMA的联邦保险与减灾部门吸收大量研究结果，持续探索并增加突发事件发生前的减灾投资，并激励合作伙伴增加对减灾措施的投资。

减灾投入旨在挽救财产和生命，节约资金和降低成本至关重要，而减灾措施与行动同时也能刺激新的就业增长和其他形式的经济发展。自1995年以来，FEMA等政府部门财政资金在减灾领域投入成本约为270亿美元，最终产生超过1 600亿美元的效益。其中，“成本”是指：改善现有设施的前期建设成本和长期维护成本，或者更好建设新设施的额外前期成本；“效益”是指：投资减灾措施与行动在未来所产生的收益或减少灾害实际损失的现值。另外，美国在社区建筑减灾规范方面、私营部门减灾、公共设施和交通基础设施等生命线领域也投入大量资金与资源，并获得较为理想的效益。这些资金和资源的投入有效加速社区应急能力的提升，一定程度上促进新产业发展并带来就业的增长，降低救援与处置成本。

由此可知，行之有效的减灾措施投入都会产生效益，无论是社会效益还是经济效益，且持续投入所产生的效益更高。

2.3 美国社区应急响应队

2.3.1 沿革与发展

“社区应急响应队(Community Emergency Response Team，CERT)”这一概念最初产生和实践于美国洛杉矶消防局[8]，源于导致万人丧生且威胁整个加州的1985年墨西哥城地震灾难。洛杉矶消防局意识到，灾难发生初期，人们极有可能将独自面对突发情况，而在此次地震灾难救援工作中，志愿者发挥了很大作用，但因志愿者们未经过培训，有100多名志愿者因救援行动丧生。

鉴于此，洛杉矶消防局决定为洛杉矶的居民开发一套灾难响应培训体系，使得在未来发生灾难时和灾难发生后，志愿者们能够通过安全、负责和有效的方式来提供援助。洛杉矶消防局在1986年首次开展社区应急响应队的培训试点工作，随后美国各地消防局和自然灾害多发地区的各个社区纷纷效仿洛杉矶消防局的组织模式和培训模式。

1993年，“社区应急响应队”成为美国国家计划，美国FEMA于1994年拓展社区应急响应队的培训资料，使其适用于所有灾难，并在全美各个社区推广这一计划。发展至今，全美实施超过2 700个社区应急响应队计划，已有60多万人接受培训和认证，遍布全美各个区域，这些是美国建立应急准备文化必不可少的关键因素，更是美国有效开展以社区为核心的基层应急管理工作的基础[9]。

2.3.2 职能与任务

如今，社区应急响应队计划是一项获得美国国家支持、在各地方实施的项目，其使命是帮助社区培养有组织、有专业知识和专业技能的志愿者，使志愿者了解生活和工作的区域可能会发生的灾害，针对可能造成危害的风险进行相应的风险管控和灾害准备工作。社区应急响应队计划为社区成员提供一致性、全国性的组织和培训体系。

在突发事件或灾难发生时，当职业应急救援人员或队伍尚未抵达并提供援救之前，社区应急响应队作为第一响应者，履行帮助其家人、邻里、同事和其他社区成员的职责。社区应急响应队在应急管理的全流程中执行基础响应和救援处置任务，包括：灾害与应急准备、灾害与危害减缓措施、照看邻里及社区成员、向公众发布信息、支撑支援职业应急救援人员及指挥中心、协助管理交通和人群、维护现场治安并开展初级灾害评估、初期应急处置、轻型搜救、急救与医疗护理、信息通信与信息记录以及协助善后处置、灾害重建等工作。经过长期发展，职业应急救援队伍在突发紧急事件和灾害灾难情况下能够充分依赖社区应急响应队，使得职业应急救援队伍能够专注于更复杂、更关键的专业应急救援和处置任务。

2.3.3 资质培训与认证体系

社区应急响应队的培训与认证体系包括讲师资质和成员资质的培训与认证。讲师资质培训与认证，旨在为社区应急响应队成员基础培训与认证版块培养经验丰富的讲师[8]。而参加讲师资质培训与认证的前提是已经完成成员基础培训并获得资质认证，同时还需要由社区应急响应队的赞助机构提供一封推荐信。成员资质培训与认证，旨在使学员完成培训后能够掌握基本灾害响应技能与理论知识，同时具备教授和传播课程内容的能力。

基于参与社区应急响应队培训及认证体系的实践，总结其培训与认证体系的特点如下：一是被招募参加培训的学员均为自愿参与，且为各行各业的本地社区成员，除身体素质作为安全基础条件外，无过多限制，有利于每个成员能够更好发挥自身价值；二是培训课程以理论学习为基础，大部分培训内容为实践操作类的实训，包括个体技能训练和团队协作训练，且多为真实场景演练，有利于学员掌握实战技能和团队协作技能；三是培训考核通过后，学员将获得由美国国土安全部和州应急管理部门联合颁发的相应资质认证证书；四是成为社区应急响应队成员后，仍然可以重复参加相关培训学习和实践训练，以巩固和提升实战能力；五是成为成员后，将加入到相应的机构联络网络中，由组织和指挥体系中的具体负责人负责联络，并在突发事件发生时，负责人承担召集成员和确认行动任务的工作。

2.3.4 实践与价值

社区应急响应队的成员是在本地社区居住生活、工作、学习的社区成员，来自各行各业。近年来，随着突发事件频发，社区应急响应队计划也不断完善和发展。在各个社区应急响应队管理者的努力下，已经拓展和深入至青少年社区应急响应队、校园社区应急响应队、工作场所社区应急响应队等不同版块，其中校园社区应急响应队具有很强的代表性。

以位于美国阿肯色州拉塞尔维尔市的美国阿肯色理工大学为例，阿肯色理工大学的校园社区应急响应队(Arkansas Tech University - Community Emergency Response Team，ATU-CERT)的组织协调机构设立于大学的应急管理学院，成员由应届学生、往届在职学生、教职工及周边居民组成。ATU-CERT充分运用应急管理学院的专业优势和能量，在成员招募、组织、培训、宣传和执行任务等方面具有较高的效率和效果。另外，ATU-CERT将国际应急管理协会阿肯色理工大学分会、阿肯色州志愿组织协调委员会、阿肯色州灾难调节指挥委员会、911中心和郡应急管理运行中心等机构的工作与应急管理学院的实习实践深度有机融合，使得ATU-CERT成员具备积极性高、培训与演习频率强、基本技能扎实、信息化水平有保障、装备与物资齐全，各类基础信息、准备工作和可协调资源清晰且充分联动的优势。

ATU-CERT定期开展社区应急响应队演习演练、专题培训以及讲师资质培训和成员资质培训，资质培训并通过考核的讲师和成员由国土安全部和阿肯色州应急管理部门联合签署颁发资质证书。ATU-CERT长期执行城市应急响应任务，为911中心和郡应急指挥中心提供行动支持，并且参与周边城市龙卷风等自然灾害救援工作。

社区应急响应队的运行，从多个维度在以社区为核心的美国应急管理工作中发挥着重要作用：在应急管理理念和技能普及上发挥着巨大作用；在社区应急响应队伍人员组织、应急准备工作、风险管控等“最后一公里”的应急管理工作中发挥着重要作用；在突发事件发生后的“第一公里”应急响应工作中发挥着至关重要的，甚至有时候起到事件初期管控或处置的决定性作用；相对于职业化应急救援队伍，起到“从社区里来，到社区里去，最熟悉社区”的强有力的辅助作用；在重大事件发生时，通过应急心理服务起到安抚各类人群的“变压器”作用；起到各类组织、各路人马的协调与信息传递作用；在重大事件发生或灾害后善后处置、安置协调、恢复与重建中起到主力军作用。

3 美国社区应急管理经验对我国的启示

尽管美国与我国对“社区”这一概念的理解存在差异，但是通过探究美国社区应急管理经验，可以看出，在我国基层应急管理的建设方面，与美国社区应急管理工作具有较为相似的需求和目的，在应对突发事件的频率、强度以及类型上也具有一定相似性。相较而言，美国社区应急管理建设起步较早，在发展过程中也遇到很多类似我国目前或未来可能遇到的问题与困境，积累了较为深刻的认知基础和不同时期的实践经验。本文研究发现，美国在社区应急管理核心价值、应急文化建设、各方协作与资源投入、抗风险手段、社区应急响应队建设等方面优势明显。因此，美国社区应急管理工作的有益做法对于解决我国目前面临的问题具有极大的借鉴意义。本文基于对美国应急管理工作经验的深入研究，结合我国基层应急管理的实际情况，围绕应急准备文化、资金投入与资源匹配以及基层应急响应队伍标准体系等方面提出3点建议。

3.1 构建应急准备文化

应急准备文化是国家应急管理的重要基础，也是应急准备研究领域颇受关注的热点之一[10]。作为应急管理的基石，应急准备文化的核心是实现人的思想、意识和行为自觉。应急准备文化建设的目的是构建全民全时态维护社会安全环境的自觉、日常减少和规避风险的自觉、灾时自救互救的自觉。构建应急准备文化，应以基层为核心，横向从个人、家庭、社会组织机构、政府等各个维度出发，纵向从社区、街道、市、省、国家各个层级深入。

要构建好应急准备文化，首先需要设立相应支撑机构，树立正确的理念，充分、全面地了解和理解基层风险情况；其次，要反映出应急准备的多种可能性，运用保险工具，缩小保险覆盖缺口；最后，要培育和建立能够有效推动横纵联动的合作体系[11]。应急准备文化体系的建立，能促使政府力量以及各个社会成员在面对突发事件时，具备快速响应、精准决策、果断行动的能力，从而实现最大限度降低损失、最快速度灾后恢复。

3.2 激励资金投入与资源匹配

政府应加强各方面资源、政策配套的引导，激励全社会在降低风险方面的投入。在应急管理投入与效益比方面，可参考美国近年来的研究，根据美国国家建筑科学研究院关于灾害风险与减灾效益的独立研究成果表明[12]，在减灾措施上每投资1美元，未来可为城市节省平均6美元的救灾及灾后恢复支出。这种投资回报证明，通过加大安全与应急方面投资，可有效降低应对灾难的成本，创造不低于6倍的经济和社会效益。我国基层应急管理处于发展时期，可以通过激励措施为政府和社会资源提供新的机遇。在灾难发生之前，通过多方投入来降低未来的灾难成本，加速灾后恢复。

因此，需在评估量化基层各类风险、描绘风险一张图以及减灾和应急准备等环节配置激励投入机制，制定有助于凝聚资源、创造投资价值、紧密合作体系的决策和战略。为使激励更具有针对性，投入方式的选择必须符合基层的多样化需要，以政府投入作为引导示范，制定灵活、全面的机制，将更多资金投入到减少风险、安全防护、应急准备以及人员队伍能力提升等方面，同时与社会资源合作，各地方制定鼓励基层应急管理能力建设的投入和发展战略。

3.3 培育和强化基层应急响应队伍标准体系

在突发事件应对过程中经常遇到的问题集中反应在以下几方面：应急组织架构不同、信息缺乏、沟通不充分、缺乏指挥链、缺失有效协调、没有统一目标、术语不同、指挥权与决策权不清晰以及救援和指挥人员工作量超标等[13]。这些问题可能导致应急处置低效、缓慢、混乱以及资源浪费或不足等结果。培育关键角色和强化基层应急响应队伍标准化体系尤为重要。通过发挥最小治理单元“当地人知当地事，当地人管当地事”的响应与指挥优势，构建全部社会成员共同参与的模式，在能力建设、赋予授权、保持专业、培训创新等方面，通过整合可获得的全部资源，能够形成最贴近真实日常情况、最迅速进入现场、最早获取信息、最果断进行决策的基层应急响应力量。

强化基层应急响应队伍标准化体系，可参考借鉴美国社区应急响应队的标准化体系与模式[14]，通过组织社会应急力量科学有序地开展招募、培训、认证、组织与架构、管理与运行、方案与指挥、装备物资、信息沟通与保障、后勤保障、行动保障等活动，构建适合我国特点的基层应急响应队伍标准化体系。

4 结论

我国应急管理事业处于发展的关键时期，而基层作为我国应急管理工作的基础，目前面临存在着普遍问题和局限性，基于此，本文通过研究和分析美国社区应急管理的优势与经验，吸取美国社区应急管理的有益做法，提出通过构建应急准备文化，进一步强化我国基层应急管理工作的理念和地位；结合我国国情与特色，依托管理机构和社会成员建立适合我国的基层应急队伍组织体系，健全基础技能培训与认证体系，形成社会力量与职业力量有机衔接联动并高效开展基层应急管理全流程工作的模式。

本文基于作者多年应急管理的学习与工作的经验，研究并总结得出适合构建我国基层应急管理的几点建议措施。由于时间和精力的有限，对于美国应急管理的本土化问题仅开展部分研究，在我国应急管理事业的发展时期向其他国家借鉴经验是有益的，但更为重要的是深入剖析我国国情，将好的模式合理地转化应用在发展我国应急管理事业当中，这也是笔者持续努力的方向。