职能转型过程中对属地中央金融企业财会监管的探索与实践

●辜东方 黄 露 袁慧娜 臧云特

自2021 年初财政部组织部分监管局开展加强财会监督试点工作以来，各试点监管局采取多种措施先行先试， 在财会监督试点工作中积累了先进的经验做法， 为探索具有特色的财会监督机制建设提供了经验参考。 一年来， 财政部浙江监管局以财会监督试点为契机， 以打好防范化解重大风险攻坚战为核心， 积极履行财政部国有金融资本出资人监管和金融企业财务制度执行监督等职责授权， 创新穿透式金融财会监督模式， 推动属地金融企业财务基础管理提升， 取得了阶段性成效。

一、准确把握财会监督的重要意义及内涵

（一）从推进国家治理体系和治理能力现代化的政治高度认识金融财会监督

在十九届中央纪委四次全会上，习近平总书记发表重要讲话， 首次将财会监督纳入国家监督体系重要组成部分。 从历史的高度赋予财会监督新的定位， 要求从国家治理的高度来认识财会监督的重要内涵。 一方面，深化了对财会监督本质的认识， 将对经济社会主体的财政、财务、会计行为实施监管的经济属性拓展到保障党和国家关于财经工作的方针政策有效落实、加强党的领导的政治属性；另一方面，构建财会监督制度体系和监督机制，能强化对权力运行的监督和制约， 有利于推进国家治理能力和治理体系现代化。

财会监督试点工作以来，财政部浙江监管局深入贯彻学习习近平总书记关于财会监督的重要精神， 不断加大财会监督与其他监督方式的配合，发挥更大的监督合力， 从完善党和国家监督体系、 推动国家治理现代化的高度在健全完善党和国家监督体系中承担新使命、展现新力度。 针对属地中央金融企业特点， 从推动中央重大财政金融政策部署贯彻落实、 加强属地中央金融企业财务会计制度情况监管、强化资产质量和风险状况监管、 推动财务基础管理提升等多个重点方向着力开展金融财会监督， 实现对属地中央金融企业的主动纠偏和重点领域的问题整改， 发挥财会监督工作的最大成效。

（二）新定位推动金融财会监督职能延伸

对金融企业进行财会监督是财政部各监管局的重要职责之一。 浙江监管局从中央国有金融资本出资人监管角度，发挥属地财政金融监管优势， 强化对属地中央金融企业财务制度执行监督，并综合采用调研、监控、审核、绩效评价、检查核查等多种方式推行财务资产常态化、不定期现场专项核查，形成金融企业财会监督规范化和标准化，紧防金融风险向财政风险转移。 在金融财会监督过程中，坚持财务成本监督与业务风险监督并重原则， 突出定位于财税政策财经纪律、会计信息质量和薪酬合规等财务事项执行监督，定位于风险资产分类、准备金计提、不良资产处置、呆账核销以及集中采购等业务事项监督，监督规范金融企业向地方政府投融资行为，助力国有金融资本健康、可持续发展。

在此基础上，浙江监管局进一步拓展金融财会监督工作的广度和深度。 在监管广度上，监管对象从商业银行拓展至保险、证券等行业，业务领域从资产管理公司拓展到租赁公司等业务部门，并实施分类监测，力求实现金融业态的全覆盖，实现对全辖金融财务会计制度执行和风险监测，了解驻浙央属金融企业的财务运行情况。 监管深度上，紧盯金融企业在会计核算、税收缴纳、经营收费、财务管理、风险管理及薪酬管理等相关财务会计政策的执行情况，针对政府隐性债务等现场监管中发现的涉及地方政府和国有企业融资中存在的倾向性和苗头性的问题及情况，延伸相关国企开展追踪调研，形成从债权到债务更为全面的闭环式监管模式。

（三）新作为催生加强金融财会监督的紧迫性

金融行业的高风险特性，决定了其风险的外部性远大于非金融企业，尤其是在技术进步和市场资源配置功能不断深化的推动下，金融企业各类新型交易活动和新业态层出不穷，与地方政府债务风险交叉积聚，这对金融财会监督工作提出了更高的要求与期望。 从金融财会监督角度来看，不仅关注金融企业在财务管理、内部控制等制度方面的执行情况，对会计核算、会计信息的真实准确进行监督核查，更重要的是密切关注其背后的新型商业模式和交易活动是否合法，关注其在执行国家财税政策、财政资金使用管理中是否合规，以及财经纪律执行是否到位。

二、推进金融财会监督的经验与做法

近年来，财政部浙江监管局围绕财政部决策部署， 立足财政国有金融资本出资人监管职责，结合属地监管实际，从宏观、中观、微观三个层面围绕中央金融企业财务运行监管，主动抓、持续抓了一些先行性的工作，推动财政治理现代化。

（一）宏观层面：以“四个体系”打造金融财会监督框架，夯实财会监督基础

针对中央金融企业的特点，浙江监管局积极履行对中央金融企业的双重监管职责，通过创新监管方式方法、运用综合集成的办法，积极探索构建以目标体系、工作体系、指标体系和分析体系为导向的金融财会监督框架，体现现代金融财会监督特色。 所谓“目标体系”是以防风险、促发展为重点的两个工作目标，是金融财会监督的指挥棒；“工作体系”是指立足于工作的内容、载体和方式，依托日常监控、现场巡检、函告预警三大抓手进行谋划；“指标体系”包括不良资产处置与呆账核销、贷款投向及计息、中间业务收入、营业费用管理及核算、集中采购管理、授信合规性审查、五级分类及拨备计提、薪酬福利及履职待遇等八个方面；“分析体系”主要涵盖了浙江全省金融经济形势分析、分行业专题等分析，透视区域整体情况，及时预警苗头性趋势性风险，多维度研判系统性行业性风险。

实践证明，在对多家驻浙央属银行机构开展现场监督实践的过程中，“四个体系”的金融财会监督体系不断成熟，部分体系已经形成了可供复制的标准化模板。 在推动系统观察和整体纠偏上，形成分析与监督相互促进，有效拓宽财政金融监管的广度与深度，合力防范区域性财政金融风险， 为实现标准化金融财政监督提供了经验，奠定了基础。

1、省域金融经济形势分析。 对浙江全省金融经济运行情况进行分析是研判区域整体情况的重要观察方法。 浙江监管局聚焦财政金融特色，一方面，主动探索金融防控协调联动工作机制，与人民银行、 银保监局、 统计局多部门建立信息共享；另一方面，从财政金融安全的独特视角切入，通过经济运行、金融运行、金融业主要行业运行三个维度透视浙江全省整体情况， 既能从宏观层面加强政策执行监测和效应分析， 系统分析各项政策执行对消费、投资、进出口的影响，动态监测全省银行、保险、证券等金融机构财务与经营数据，从而探寻政策制度症结； 又能聚焦财政重大风险隐患，从金融（资金供给）、债务（资金需求）两端切入，剖开复杂金融交易行为的多层嵌套结构，追溯融资行为的本源，及时、有效地发现金融机构违规向地方政府提供融资等重大风险问题， 提升监管质效。 依托形势分析，2021 年共提示近12 类需要关注的热点难点， 经过深度加工提炼打造了一系列专题材料获得多位部省领导肯定， 有的专门召开会议作了专题研究。

2、金融领域的银行、保险、证券各行业专题分析。 金融领域各行业各有自己的特色， 其风险表现也各不相同，浙江监管局根据不同行业特点，深入开展专题行业分析。 如以资产管理公司为分析对象，开展《浙江省不良资产收购与处置分析》，从批量接收、处置回收、成本去化层层推进剖析不良资产处置风险。 此外， 不同金融行业之间也存在交集，为了控制风险跨行业蔓延，浙江监管局聚焦同一风险在不同行业的多维度视角分析， 如针对不良资产，从银行不良生成及转让、资产管理公司接收与处置两方面同向聚焦，实现全链条监控，对系统性风险作出预判。 多篇关于全省不良资产处置的专题材料，得到省领导批示。

（二）中观层面：以“金融债权与政府债务”双向协同，通过实施穿透式监管，深化金融财会监督工作

对金融企业实施财会监督是甄别地方政府是否违规举债的重要方式。 浙江监管局通过 “金融债权与政府债权”双向协同和交叉重合监管，有效解决单项监管信息不对称问题， 进一步拓展对金融财会监督的深度和力度。

从“金融债权与政府债务”双向协同监管角度来看，浙江监管局致力于围绕“金融债权与政府债务”两个监管翼不断摸索，从债权债务两端按不同逻辑次序串联锁定监管主体， 拓展监管范围及辐射面。 一方面， 从地方政府端开始， 依照地方政府—国有企业—会计师事务所—金融机构的顺序进行延伸，既能以点带面拓宽监督覆盖面，又能通过各相关主体之间的关系进行相互验证， 从整体上进行债务金融风险防范。另一方面，从金融机构端出发， 依照金融机构—贷款客户—会计师事务所—地方政府的顺序进行延伸， 重点对金融机构财会信息质量真实性进行监督， 通过比对验证国有企业、金融机构、会计师事务所等提供的财务会计报表，深入挖掘其违规问题。 例如，浙江监管局在2021 年对两家银行进行现场监督过程中，通过抽查、比对9 户国有企业的财务报表，发现其中有4 户存在虚增收入和利润以获取高额授信的行为。

从“金融债权与政府债务”交叉重合部分监管角度来看， 地方政府通过金融机构进行违规举债是债务金融监管的核心内容。 但由于违规举债隐匿性很强， 仅从地方政府或金融机构某一端难以发现问题。 针对债务监管和金融监管中存在交集的部分，浙江监管局从两端双向协同，顺着资金流分析各项融资行为， 层层剖开复杂的金融交易关系，为地方政府隐性债务问题寻找线索，拓展检查深度。例如，浙江监管局在对商业银行进行现场监督中对部分棚改贷款进行抽查， 发现单从银行端授信资料并无问题，但从政府端进行求证比对后，发现银行存在信贷审批要件造假等问题， 为地方政府违规举债开了后门。

此外， 浙江监管局在日常监管中不断加大从地方政府端的穿透力度，如依托债务监测平台，抽查全省十个地市资产规模居前的20 户国有企业，通过分析资产、负债和全口径债务变动情况，盘查其建设资金来源， 直接穿透到涉融项目最终还款来源， 挖掘政府付费和涉及政府未来支出责任的线索，查找并锁定违规举债问题。

通过强化“金融债权和政府债券”两端监管，从不同维度将地方政府、金融机构、国有企业、会计师事务所有机联系起来， 形成了既相互验证又有所侧重的综合监管体系， 为加强金融财会监督探索出了新路。

（三）微观层面：以日常监督、专项监督、督促整改多向发力， 推动单户金融企业财务基础管理不断提升

浙江监管局依托金融财会监督试点工作，将部分金融机构纳入重点监督名单，推行日常监督、专项监督、督促整改，深挖细查，深化金融企业问题整改，与常态化财务自查形成有效互补。 一是以日常监督规范金融企业财务自查常态化、规范化。 通过定期收集监管资料，综合运用指标分析、电话问询、资料函证等方式，持续对纳入重点监督名单的金融企业资产财务状况进行点对点的跟踪监测。 二是不定期开展专项监督检查。 在日常监督基础上， 对个别金融机构直接进场监督，围绕金融企业成本费用管控、薪酬管理、呆账核销、授信合规性审查、政府及国企融资规范性等方面深入查找问题，摸底金融企业贯彻落实国家政策的情况。 2021 年，浙江监管局确定两家金融企业开展财会监督试点工作，检查发现两家金融企业存在财务、信贷业务管理等18 类25 个问题，涉及问题金额91.29 亿元。三是压紧压实金融企业主体责任，深化问题整改。 通过政策宣讲、逐一约谈、线索移交等方式，督促被监督机构积极落实整改， 切实从思想认识和政治高度上对被监督机构敲响警钟。 一方面，对发现的问题逐项梳理整改，并严肃问责。 浙江监管局制发监管函，要求银行对整改工作高度重视， 详列整改清单， 明确责任部门、进度时限和整改措施。 对于涉及责任问题，依规追究处理两家金融企业的相关责任人共计51人，并开展合规警示教育。 另一方面，对共性问题以点带面开展系统排查， 进一步扩大银行自查覆盖面， 要求全辖各分支机构及条线部门对整改类似问题、重点领域、风险疑点进行系统梳理，做好风险排查工作。

三、加强金融财会监督的相关建议

（一） 推进金融财政监管高质量人才队伍建设，提升财会监督履职能力

高效的金融财会监督必须要有高质量的监督队伍作为保障。 由于金融业务创新速度快，新业务模式层出不穷， 这对金融财会监督业务履职人员提出了更高的要求。 建议紧扣财政部门履职定位和人才需求，建立金融领域财政人才库，加强金融监管的针对性培训和实战锻炼， 培养政治素质过硬、业务能力精湛的人才队伍，不断提升金融财会监督的影响力。

（二）搭建统一的大数据监管机制或平台，加强金融企业财务指标的动态监测

对金融机构的财务运行和风险情况进行监测分析， 有利于了解掌握金融机构的资产质量和风险情况，是防范财政金融风险的重要手段。 建议以会计核算数据为基础， 搭建统一的大数据监管机制或平台，对金融机构的收支情况、费用指标、薪酬管理等财务指标进行监测， 及时了解各项业务经营情况，提升实时风险研判和预警能力，筑牢风险意识。

（三）强化金融财会监督成果运用，持续扩大财会监督影响力与震慑力

加强成果运用是提高金融财会监督工作效能的重要途径。 建议对金融财会监督中发现的问题依法给予惩罚，特别是重大、典型案例要加大曝光力度， 持续发挥财会监督的震慑力和警示作用。 针对财会监督检查中发现的问题，要深入挖掘原因，进行成果提炼和总结，将其作为深化财政改革、完善国家治理体系的重要参考。