新冠肺炎疫情下养老服务业税收优惠政策偏差探析

郑 军，秦 妍

（安徽财经大学金融学院，安徽蚌埠 233000）

2020 年春节，重大公共卫生事件“新冠肺炎疫情”在武汉暴发并迅速蔓延至全国。作为近年来全球治理领域的重大卫生事件，疫情的快速传播对世界各国人民的生产生活造成了巨大伤害。[1]它不仅对国民的身体健康、生命安全造成巨大威胁，也对我国就业、生产、服务等供给方面产生了巨大的冲击，其中也不乏养老服务行业。而让国民享有基本养老保障，一直以来都是我国社会保障的核心、社会福利体系的重要内容和政府的重要职责。[2-3]近些年，我国老龄化发展程度逐渐加深，养老服务行业的供需矛盾也日益加剧。政府为了支持养老服务行业的发展，一方面运用财政手段为养老服务业提供资金支持，以此减轻养老服务行业发展的压力，另一方面通过推行税收优惠政策，以此来激励和引导养老服务产业的发展。[3]由于新冠肺炎疫情的影响，据财政部最新数据统计，截止到2020 年10 月，我国社会保障和就业支出达到27396 亿元，同比增长9.3%，卫生健康支出为15217 亿元，同比增长6.2%。[4]在新冠肺炎疫情的影响下，为了积极有序地推进复工复产工作，保障服务业的发展进程，政府对养老服务业实行了阶段性减免的税收优惠政策。基于此，降低新冠肺炎疫情对我国养老服务业的影响，借助税收优惠政策保障养老服务业发展，不仅是政府履行养老服务供给责任的基础，更是应对新冠肺炎疫情完善养老服务业体系的重要措施之一，对今后突发事件下养老服务业的发展具有重要的理论意义与现实意义。

一、新冠肺炎疫情下养老服务业供需矛盾再度加剧

近年来，随着政策扶持力度的加大，我国养老服务业发展的基础条件有了大幅度改善。疫情下，传统影响养老服务业发展的因素仍然存在。政府财政仍是养老服务业发展的主要资金来源，老龄化趋势加剧与专业服务人员缺乏也是政府重点关注的方面。但由于新冠肺炎疫情的影响，我国养老服务业供需矛盾再度加剧。

一是养老机构防疫物资供不应求。对于一些免疫力低下的老年人来说，新冠肺炎疫情的出现加剧了老年人患病的风险，这会促使老年人加大对养老服务行业抗疫物资的需求。疫情的快速传播导致养老机构储备的各项防护资源供不应求，浙江省桐乡市通过各种途径千方百计筹集配备防疫物资。到2020年4月，桐乡市已配置口罩4万多只、消毒片1万多片、手套3 万多副，除此之外还配置了消毒液与消毒车，[5]但这些仍然无法满足老年人庞大的需求。

二是恐慌焦虑情绪蔓延，精神养老需求提高。据大数据统计，疫情期间老年人精神慰藉需求，在上海市长宁社区老人“刚需”调查中排名第三，这也体现了疫情期间老年人精神关爱的重要性。[6]许多养老机构暂停亲属来访后，电话、微信成为老年人解除思亲之念重要渠道，让老人安心居住、子女放心宅家也成为养老机构疫情防护的重要目标。[7]

三是养老服务专业人员严重短缺，居家养老也无法得到保障。到2020 年12 月，北京市各类养老机构与社区养老服务驿站已经超过1500 家，而养老护理人员却仅有10000余人。就当前形势来看，北京市出现了严重的养老护理人员人才流失现象，而且养老服务人员队伍缺乏稳定性。[8]在疫情防控工作进入最吃劲的关键阶段，湖北武汉洪山区社会福利院老年人的日常防护、健康护理、精神陪伴都急需专业人员援助。[9]同时，疫情期间工作人员无法上门服务，多数老年人无法享受以往的居家养老服务。

四是养老机构经营成本不断提高，持续经营压力逐渐增大。根据2020 年江西省赣州市16 家养老机构调查显示，由于疫情下养老机构的封院管理政策，大约有500 位老人无法享受入住养老服务，这将对养老机构造成150 万元的月损失。[10]而福建省龙岩市为了实行养老服务机构“扁平化”管理，开始要求各地区以智慧养老服务平台的形式，对各类居家社区进行养老服务，这无疑增加了养老服务机构的运营成本。[11]

二、新冠肺炎疫情前后影响养老服务业发展的财税政策比较

疫情前后有关养老服务的税收优惠政策主要是直接性的税额减免与间接性的税基减免两种形式。相比于疫情前的税收优惠政策，疫情间有关养老服务业的税收优惠政策主要是阶段性税收优惠政策，其主要目的是支持养老服务机构渡过难关。而无论是疫情之间还是之前的税收优惠政策，它们既存在差异也存在共性。

疫情前后养老服务业相关税收政策的差异，是政府解决疫情下养老服务业供需矛盾的表现。为了降低疫情对养老服务业的伤害，保障养老服务行业的正常运行，疫情期间的税收优惠政策的支持力度更大，优惠涉及范围更广。首先，就疫情间税收优惠力度更大来说，在疫情的影响下，老年人对养老服务行业抗疫物资的需求很大，政府因此也提高了的社会捐赠优惠的力度。[12]例如，财政部分别于2020年2月1 日与6 日通过官方公告的形式，对捐赠用于疫情防控的进口物资，免征进口关税、增值税、消费税，[13]对个人收到养老服务单位发放的疫情防疫用品，不计入个人的工资收入。[14]其次，就优惠涉及范围更广方面，疫情下有关政策就保障养老服务医护人员的收入进行了规定。安徽省在不断强化自身防疫各项工作进程的同时，向武汉市江汉区派遣了28 位专业养老服务人员，帮助社会福利院打好疫情保卫战。[15]为了保障疫情间从事养老服务医护人员的收入，财政部指出政府将通过发放临时性补助或者奖金的形式，为参加疫情防控的医务人员与防疫工作者提供生活资金来源。[14]

疫情前后养老服务业相关税收政策的共性是反映两者内在一致性的重要方面，它主要体现在政策系统协调性与针对性不强、优惠方式单一、创新性不够与时间限制等方面。[3,16]正是由于此类共性问题的存在，税收政策的激励效应与执行效果大大降低。首先，就系统协调性与针对性不强来说，疫情前后相关税收优惠政策主要出自国务院及财税、民政、发改委等多个部门，与养老服务相关的税收政策都穿插在“复工复产”与“疫情防控”等政策中，且较多注重经营环节成本的降低，系统性与针对性不强。目前，发改委有关政策是对整个服务行业进行的税收减免，并没有以养老服务业为直接对象，[17]而民政部的相关政策都是采取不同措施减免养老机构运营成本，对于养老服务业其他环节的税收优惠几乎没有涉及。[18]其次，就税收政策优惠方式单一来说，疫情前后有关养老服务业的税收政策主要通过减免养老服务机构管理费，降低养老服务业运营成本，对捐赠类、养老保险以及机构服务人员个人所得税方面的政策也只是采取优惠和提前扣除等方式，例如财政部《公益慈善事业捐赠个人所得税政策的公告》与《关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关捐赠税收政策的公告》。最后，就创新性不够来说，疫情前后针对智慧养老层面的相关政策很少，税收政策覆盖面有限，缺乏创新性。同时，疫情前后规定实施期限的相关政策也影响了政策效力的持久性，例如财政部《关于阶段性减免企业社会保险费的通知》关于三项社保免征期只有5个月。

疫情前后，无论是采用直接性税额减免还是间接性税基减免的政策，都存在政策未涉及的方面，可能会造成政策措施无法从根本上降低养老服务行业成本、满足疫情下老年人需求的目的，进而导致养老服务未来发展不畅。

三、新冠肺炎疫情下养老服务税收优惠政策偏差分析

税收作为政府手中直接掌握的经济杠杆，以其特有的非直接偿还性、强制性、规范性特征，在现代市场经济条件下是一国最为基本且最为重要的收入工具。[19]在新冠肺炎疫情的影响下，政府更是采取税收优惠政策来保障我国养老服务业的发展。本文通过明晰疫情下养老服务业发展的供需矛盾，比较疫情前后养老服务税收优惠政策，进而对养老服务税收优惠政策进行偏差分析，探究两者的差异与共性，以便基于疫情下养老服务的供需矛盾，发掘养老服务税收优惠根源性问题。疫情下税收政策的偏差使政策执行效果大大降低，具体如下：

（一）疫情中养老服务税收优惠政策缺乏针对性疫情下政府实施的养老服务税收优惠政策缺乏针对性主要是指，政策多以条例的形式出现在“复工复产”等文件中，并没有直接针对“养老服务”为主的成文文件，内容上也主要注重养老服务业经营环节税收减免。其内容制定与施力环节存在针对性不足的缺陷无法直接反映养老服务供需矛盾的解决措施，因而地方政府无法全面实施相关政策，造成政策反响力不够。首先，就疫情下的税收优惠政策内容制定来说，缺乏养老服务业的针对性文件。疫情下有关养老服务的税收优惠政策，大多是穿插在“慈善捐赠”“复工复产”“减免社保”等相关文件中，而明面上直接以“养老服务税收减免”为主的相关税收优惠政策较少。例如,发改委2020年5月发布的指导意见是对整个服务行业进行的税收减免，但内容上并没有以养老服务业为对象，直接规定养老服务业的税收减免额度。[17]虽然民政部部分文件中有对养老服务业的税收优惠内容，[18]但仍然存在涉及面不广的问题，这也使政策缺乏针对性。其次，就疫情下的税收优惠政策施力环节来说，主要针对经营环节，对其他环节针对性不够。我国养老服务业的有序发展是多环节的配合与协调共同决定的，它涉及筹资、经营、投资及分配等环节。[20]2020 年2 月，武汉政府为了保障养老机构的正常运营，一方面通过多方调集，筹备了口罩、防护服、手套等疫情防护品；另一方面，通过接受社会捐赠，筹集总价为4156 万元的物资。[21]总体来说，疫情下养老服务业为了满足老年人的各项需求，需要进行大量的筹资。同时，为了做到更精准的疫情防护，保证老年人的健康安全，需要对各项资源进行合理分配。这些都需要大量资金作为基础，但现有政策多注重经营环节，不能对养老机构其他环节进行针对性的减免，政策的实施效果不能达到良好预期。

（二）疫情下养老服务税收优惠方式单一 疫情期间养老服务税收优惠政策的方式比较单一，这主要体现在政府制定的相关税收政策，多是以提高运营补贴、减免管理费、减免水电费为主，而对捐赠类、养老保险以及机构服务人员个人所得税方面的政策也只是采取优惠和提前扣除等方式，对居家养老的覆盖面不全。因此，税收优惠的方式单一，覆盖面不全，只能从单方面降低养老服务业的运营成本，反而无法满足疫情期间老年人的各项需求。实际上，我国政府在对养老机构的建设与标准方面的投入远远超过了社会保障兜底的功能，公共财政承担了公办养老机构的大多数经费，公办养老机构收费额度比较低，政府弱化托底承担大量老年群体的养老护理职责。[22]而对于民政部发布的《新冠肺炎疫情期间养老服务机构扶持政策要点》来说，政策也只是提出采取阶段性减免公建民营养老服务机构管理费的方式，来降低养老机构的运营成本。基于家庭结构变化规律，目前小家庭结构已经是我国养老的主要依托。[23]疫情期间，部分地区要求养老机构进行封院，这也造成养老机构入住费收入大量减少，损失程度加大。据2020 年4 月民政部举行第二季度新闻发布会表示，一方面，民办养老机构封闭式管理的政策，让其收入比同期减少了20%；另一方面，民办养老机构疫情防控物资、养老生活物资以及职工薪酬的支出却增加了20%-30%。这样的收入减少与成本的增加，给民办养老机构的日常经营带来了巨大压力。[24]湖南省为了保障民营养老机构的日常经营，以100元一人的入住费，给予民办养老机构资金补助。[25]疫情期间，部分老人采取居家养老，其也需要购买大量疫情防护用品，然而政策并没有涉及对居家养老消耗的物力、财力等方面的优惠，覆盖面不够，这不仅加重了家庭成员的养老负担，也影响了居家养老服务的发展。

（三）疫情间阶段性税收优惠政策缺乏持久度

由前文税收优惠政策比较情况来看，疫情期间的税收优惠政策缺乏持久度是指，疫情下阶段性税收优惠政策的实施效果不能保持良好的进程。疫情期间政府对养老服务业的税收优惠力度虽然很大，但都集中于阶段性政策，随着疫情防控工作的逐渐到位，阶段性税收优惠政策的变化，使原本有起色的养老服务业又面临缺乏资金的状况，养老服务业供给层面仍面临巨大压力。疫情影响下，政府对养老服务体系建设中针对税务政策的支持多见于各种税务的免征、优惠，激励社会力量参与养老服务体系的建设。[26]但目前针对养老服务业的税务政策都是适应疫情变化的阶段性政策，政策的持久性不长也会影响政策的实施效力。国家税务总局《支持疫情防控和经济社会发展税费优惠政策指引》对个人或企业有关疫情防疫物资捐赠优惠的规定，激励了社会各界捐赠的行为，这在疫情期间满足了老年群体对养老服务业的防疫需求。但此类养老服务的税收优惠政策都是阶段性的，其对养老服务业发展的影响也是阶段性的。据有关资料显示，2020 年3 月至4 月，浙江省桐乡市为了帮助养老服务行业渡过难关，为养老服务机构配置了口罩、消毒片、手套、体温计、消毒液等物品，然而其并没有考虑疫情之后老年人与养老机构对此类物品的需求。[5]疫情过后，老年人及其子女对养老服务业卫生环境的要求并不会比疫情期间低，养老服务行业仍需采购消毒水与手套等防护品，但现有政策的施行阶段并不包括疫情之后，为了保障疫情过后养老服务行业的发展，考虑政策的持久性是非常必要的。

（四）疫情下新型养老税收优惠政策创新不够基于前文税收政策比较分析，养老服务税收优惠政策创新性不够，指其未能依据疫情下新型养老服务的发展现状，制定符合当前养老形式的税收优惠政策，而只是已有政策优惠力度的再扩大。主要体现在缺乏因智慧养老投入降低养老服务业成本的创新政策，致使养老服务行业因预算不够而无法提供相应服务，无法满足老年人的精神需求。大数据时代的到来及其在养老服务产业的应用，使得中国养老服务产业呈现出新格局。[27]“人工智能+养老”模式将互联网与养老结合，通过智能终端对老年人语音、动作、情绪、身体状况等数据进行采集，为老年人提供购物、身体护理、心理咨询等服务，[28]减少了疫情期间的人员接触，有利于疫情的防范。在疫情期间，大部分养老机构都采取了全封闭管理，不与外界接触。为了满足老年人的日常照料、生活购物以及精神需求，重庆渝北区将养老服务与物联网、人工智能等新技术相结合，为老年人提供助餐、助浴、助医等服务，切实保障特殊老人的刚需。[29]甘肃省阿克塞县将智能服务信息平台投入到居家养老服务中，不仅为全县老人提供细致的生活照料服务，还为孤独与空巢老人提供精神慰藉服务。[30]对于疫情下政府实施的税收优惠政策，其目的虽然也是为了降低养老服务业的各项成本，但其政策制定内容与方式并没有具体涉及新型养老的方面，缺乏对养老机构使用人工智能产品服务老年人需求高额花费的针对性税收优惠政策。养老服务业随着市场需求在不断创新，而政府并没结合疫情制定针对新型养老服务的税收优惠政策，政策的创新性不够，无法满足现代养老服务业的发展需求。

四、基于新冠肺炎疫情影响的养老服务业税收优惠政策优化路径

综上所述，通过对疫情前后影响养老服务业发展的财税政策比较分析，以及疫情下养老服务业税收优惠政策的偏差分析，不难发现，如何制定专项的税收政策以及合理的税收减免方式，增强税收优惠政策的针对性与覆盖性，如何适时调整税收政策进而拓展税收优惠的领域，达到在保持政策持久性良好效果的基础上，增强政策创新性的目的。对此，本文提出以下四点建议：

（一）制定专项税收政策，增强政策针对性 针对疫情期间养老服务税收优惠政策内容制定与施力环节存在针对性不足的缺陷，政府需要制定专项税收政策，增强政策的针对性。为此，一是加强养老服务税收优惠制度的建设，由税务部门主导，其他部门辅助，统一“复工复产”“慈善捐赠”“养老服务”等文件中的表述，建立针对养老服务业发展的专项税收优惠政策。二是建立信息互通机制，养老服务业相关财税政策的执行涉及到税务、财政、民政等多个部门，通过建立多部门政策协商与信息互通机制，避免因多部门执法而造成政策执行效果降低。三是不仅要重视养老服务业的经营环节，养老服务业的筹资、投资以及分配环节也应该纳入到税收优惠政策制定的内容中，通过地方政府抽样调查，合计养老服务业各环节的成本支出，从而细节化减免养老服务业各项支出，从整体上降低养老服务业的成本。

（二）探索税收减免方式，增强政策覆盖性 针对疫情期间养老服务税收优惠方式单一，覆盖面不全的缺点，政府需要探索多样化的税收优惠方式，增强政策的覆盖性。为此，一是要充分发挥间接优惠方式的引导作用，对投资新型养老的企业，可以对其购买的智能化设备采用加速折旧的方法，从而减轻企业的所得税。二是拓宽捐赠税收优惠的条件，对于个人与企业通过非政府部门或非营利性社会团体，向养老机构捐赠的各项物资和医疗用具等，也应当享受税前扣除的优惠。三是适当对负担不起养老院费用的家庭提供一定的补贴，以此激励更多的家庭送老人去养老机构，从而减轻居家养老的压力，为老年人提供更多的保障。

（三）适时调整税收政策，增强政策持久性 针对疫情期间的税收优惠政策的阶段性期间限制，政府应当适时调整税收优惠政策，增强政策的持久性。为此，一是通过地方政府调研总结，汇总疫情前后实施效果良好的税收优惠政策，并结合养老服务业的发展现状，制定更加完善的税收优惠体系。二是通过养老产业主管部门定期发布的养老产业报告等资料，明确政策实施的效率与效益，通过及时有效的评价，适时调整税收政策。三是结合疫情期间有关养老机构医疗物资减免的税收优惠政策，在疫情结束后的一段时间也应当维持该政策的执行，满足疫情后老年人对养老服务业卫生环境的要求，从而增强税收优惠政策的持久性。

（四）拓展税收优惠领域，增强政策创新性 针对疫情期间养老服务业使用人工智能而造成经营成本大大提高的现象，政府应当拓展税收优惠领域，增强政策的创新性。为此，一是地方政府应当加快制定和完善相关政策法律法规，为养老机构构建“互联网+养老”的模式提供有力的制度保障。二是由地方政府统计养老服务财政支出情况，编制养老服务财政补贴计划，为智慧养老基础建设提供税收优惠支持，鼓励养老机构建立智慧养老服务平台。三是制定相关税收优惠措施，以财政补助或补偿税收收入等形式鼓励慈善组织与社区志愿组织参与到养老服务发展事业中来，引导和鼓励社会组织为养老服务业构建智慧养老平台提供资金。