国土空间规划体系下的村庄规划

李春晖

（营口市自然资源事务中心，辽宁营口 115000）

2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确了国土空间规划“五级三类”的编制体系，其中要求在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划。

2019年6月，自然资源部印发《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，提出结合国土空间规划编制在县域层面进行村庄分类布局工作，依据差异化分类，聚焦重点、突出特色，坚持有序推进、务实规划。在覆盖村域全部国土空间的村庄规划编制中，应强调“多规合一”，侧重于保护村域山水林田湖草等全要素自然生态资源，合理管控村庄建设用地和振兴产业发展。同时，突出村庄规划可实施、可管理的“实用性”，对于重点发展的村庄编制综合性规划，对于简单人居环境整治的村庄只规定国土空间用途管制、建设管控和环境整治重点，对于紧邻城镇开发边界的村庄可与边界内的城镇建设用地统一编制详细规划。

此外，强化村民主体和村委组织的规划参与度，将政策规定、规划内容、文化保护等方面纳入村民可理解、易接受的村规民约，保障规划的真正落地实施。

一、空间规划语境下村庄规划编制的总体思路

1.规划编制的基本原则

在国土空间规划体系中已明确村庄规划将作为城镇开发边界外的乡村地区的法定详细规划，需要结合县镇级国土空间规划编制工作，落实上位规划，确保生态环境保护良好、耕地保有量不减少、建设用地规模不增加。

结合乡村振兴和美丽宜居乡村建设工作举措，按照保护自然要素、集约节约土地、传承乡土文化、突出当地特色的思路，对县域所有村庄摸清家底，因地制宜识别村庄类型，针对不同类型的村庄优化其村域国土空间开发与保护格局，强化对村域生态、生产和生活空间的统筹和管控，同时坚持村民和村委组织的主体地位，切实抓准村民亟待解决的核心问题，保障农民群众的根本利益，确保村庄规划管用、适用、好用。

2.规划编制的内容

当前村庄规划的主要内容包含村庄发展评价、村庄分类引导和村庄规划主体内容。村庄发展评价基于第三次国土资源调查和年度变更调查成果为基础，在村域人口社会、经济产业、自然资源、人文资源、基础设施、公共服务设施、村居建设和环境风貌等方面开展调查研究工作，全面收集基础资料、准确判断村庄现存问题和发展需求。

理清各村庄的差异化特征，顺应每个村庄的发展规律和演变趋势，因地制宜地按照集聚发展、存续提升、城郊融合、特色保护和搬迁撤并五种类型进行适度引导，合理明确乡村发展的空间载体。明确村庄类型后，可以一个或几个行政村为单元编制村庄规划主体内容，包括发展目标定位、生态红线和永久基本农田保护范围线的刚性管控、生态保护修复、农业空间布局、土地综合整治、产业发展布局、农村人居环境整治、基础设施和公共服务设施提升、公共安全保障和历史文化保护等，形成村庄管控条文、强制性指标体系表、图件、村庄规划数据库的完整成果。

3.规划编制遵循的标准

村庄规划编制过程中需要与县镇级国土空间规划的现状“一张底图”和规划“一张蓝图”进行良好衔接，然而县级“三调”数据在比例尺度上对于农村现状用地的调查精度无法用于指导详细的居民点布局；在分类深度上，只有居住、宅基地和道路用地进行了城和村的区分界定，其他城乡公用设施用地和城乡商业服务设施用地等均为同一地类属性。

因此，在国土空间规划语境下，村庄规划在现状“一张底图”和村庄规划分类阶段均需做统一数据基准、统一坐标体系、统一分类标准、统一入库要求。

本文根据近两年湖南省不动产统一基础数据数字线划图成果进行过程质量检查及验收情况，对发现的较为突出的典型性问题以及普遍性问题进行总结和分析，找出生产过程中的关键节点及薄弱环节，旨在从生产环节尽量杜绝这些问题的出现，确保我省不动产数字线划图数据完整、真实、可靠。

二、基于大石桥市村庄规划编制的实践

大石桥市隶属于辽宁省营口市，其西部是辽河冲积平原，中部为平原和丘陵缓冲地带，东部为千山余脉。全市范围内共13建制镇，下辖253个行政村，由于地处平原地区，大石桥市的村庄人口普遍不大，基本均衡地分布于沿县内主要交通干线形成的城镇生活带之间。东部的几个乡镇位于辽河中下游平原的土地肥沃，是我省的粮食主产区，中西部丘陵地区矿产资源丰富，多年来形成了以菱镁矿为依托，镁制品深加工产业聚集区。当前，村庄内的非农产业多以劳动密集型的低端加工业、服务业为主，村庄环境和设施配置有待提升，村域用地碎片化、无序化特征明显，急需通过“多规合一”的实用性村庄规划来整治和盘活各类村庄用地，引导村庄合理发展、振兴发展。

1.统一分类

自然资源部尚未发布统一标准的村庄用地分类技术规范，依据《辽宁省村庄规划编制导则（试行）》，采用村庄分类加型方式，共五类三型，分别是集聚建设类、整治提升类、城郊融合类、特色保护类、拆迁撤并类，增量型、等量型、减量型。

2.耕地保护

耕地保护村庄规划中应落实上级国土空间规划的永久基本农田和永久基本农田储备区划定成果，明确保护管控要求，守好耕地红线。

对于永久基本农田范围的具体划定，以“三调”成果与现状农田实际使用状况比对的基础上，按照“三区三线”划定规则，通过农业生产适宜性评价的方法，最终确定永久基本农田的红线范围。

对村域土地资源的农业生产适宜性评价以是否适于耕作为评价出发点，考虑耕作便捷、灌溉保障、植被覆盖因素，分为适宜耕作、有条件耕作、不宜耕作三个等级。

总体优化策略为调出低质量永久基本农田，并在村内基本农田周围的现状耕地中补划；如本村无可调整划入的耕地，则在本镇其他耕地资源丰富的村庄补划同等面积的新增优质耕地。

3.土地综合整治

村庄规划中的土地整治内容主要涉及农用地整理和农村建设用地整理两部分。农用地整理主要是将现状零星农用地、永久基本农田范围内存在的非农建设用地，划定为农用地重点整理区域，通过土地开发整理复垦形成新增耕地。整理后耕地达到永久基本农田标准的，可纳入永久基本农田储备区。

农村建设用地整理主要是对于现状建设用地调整为非建设用地的，按农用地进行土地整理，适合复垦为耕地的优先复垦为耕地；继续保留建设用地性质的，根据规划用途，进行用地性质转变和项目建设。

4.产业发展与空间布局

村庄产业发展的策略与空间布局，是村庄能否真正实现“产业振兴”，实现农村集体经济“造血机制”的关键。因此，在试点村村庄规划中，分别结合各村庄的资源禀赋和区位条件，以生态+为导向，土地集约利用为推手，提升村庄现有产业的质量及集聚度。

如村庄现状具备二产加工业的发展基础，则规划中尽量对村庄建设用地范围内，具有一定就业规模的产业用地予以保留，并在不占用基本农田的前提下，依托周边存量用地，给予这类解决村庄大量就业需求且无污染的产业一定拓展空间。

对于村域内具备一定特色农业、文化、旅游资源的，提出这类村庄应以农业+为导向，依托农业生产合作社，在特色农业种植区等空间开展包含农业休闲、农事体验、乡村文化展示等内容的乡村旅游发展策略，并在规划中通过存量用地激活等方式保障乡村旅游服务设施用地的供应。

三、村庄规划面临的问题

1.编制理念缺乏创新

在村庄规划过程中，规划设计单位简单套用城市规划的设计理念，对村庄原有的区位、经济、资源等问题缺乏深入研究，对村庄的历史文化缺乏理解，对村庄发展的需求认识不足。在规划编制过程中往往只是将当地政府的意见文本化，而不注重对地方特色的深入挖掘，使得村庄规划变得千篇一律，更多体现出村庄被城市化的味道，导致实施主体对规划的不认同，无法有效的激发其对规划实施的积极性。

2.规划内容缺乏深度

多数村庄规划基本等同村庄整治规划，很大篇幅集中在农房美化、治污改厕、垃圾处理、村庄绿化等方面，而对于经济产业发展布局指导、公共基础设施建设等内容的设计篇幅过少，无法有效指导村庄发展。

3.编制过程缺乏互动

村庄规划的编制主体是乡镇，而规划的实施主体往往是社区、村，公众参与明显不足。作为实施主体更多的是处于被动接受地位。在规划编制过程中对村民意愿等的调查不重视，流于走过场,导致很多规划无法得到村民的认同，实施过程难度加大。

4.规划表达缺乏动态

村庄规划中空间布局的规划占有很大篇幅，设计单位往往试图采用简单的空间布局来描述村庄建设远景和实施手段，更多体现的是现状和远景建设成果两个静态比较，缺乏实施计划性的研究，缺乏实施过程各节点的动态描述，对规划的实施过程缺乏有效引导，规划实施进程表达缺乏可读性，导致实施主体憧憬美好未来却又无从着手。

四、思考

在我国国土空间规划体系建立的过程中，新背景新语境下的村庄规划也处于反复摸索、不断探寻的过程中，对于编制思路与技术方法的探索必然是持续性的。

空间规划语境下的村庄规划更加强调对上级国土空间规划传导指标的落实，但也应根据村庄发展现状进行全域范围内的统筹协调，同时要求村庄规划体现乡村振兴分类发展及土地整治的思维。但由于各个层级规划的工作时间要求不一致，也导致了部分村庄规划的内容在缺少上位传导或政策指引的条件下，得不到“自行决策”。

此外，上位规划指标传导及控制线的刚性管控，在面对庄实际发展需求时也会面临诸多矛盾。如村内的低端加工产业，从用地绩效的角度看可能属于低效用地，应予腾退，想略微扩张却被周边的各种控制线所限制，但从解决村民就地就近通过打工的形式提高家庭经济收入的角度来看，确是不能缺少的产业类型，同时也增强了农村集体经济的“造血功能”。

总之，新时代背景下的村庄规划仍有诸多内容需要我们不断进行反思和探索，这个过程将有助于村庄的不断发展。