辽宁沿海经济带高质量发展用地保障对策研究

马占一

（葫芦岛市自然资源事务服务中心，辽宁葫芦岛 125099）

2021年9月，国务院批复同意《辽宁沿海经济带高质量发展规划》，标志着辽宁沿海经济带进入高质量发展的新阶段。

土地资源是高质量发展战略的空间载体和物质基础，在辽宁沿海经济带高质量发展战略中发挥着至关重要的作用。如何保障辽宁沿海经济带高质量发展的用地需求，是各级自然资源部门必须认真研究的课题。

一、存在问题

随着高质量发展战略的深入实施，辽宁沿海经济带土地管理和利用中的深层次、结构性、机制性矛盾和问题将日益凸显。

一是现有城乡用地结构、空间布局和利用强度均难以适应辽宁沿海经济带高质量发展的用地需求，迫切需要构建促进优化用地结构和布局、高效配置城乡用地的体制和机制。

二是单纯依靠新增建设用地谋发展的现象依然存在。随着城乡建设用地增减挂钩后备资源的逐渐减少，建设用地供需矛盾日益突出，单纯依靠新增建设用地难以保障辽宁沿海经济带高质量发展的用地需求。

三是农民权益保障渠道单一，征地补偿标准偏低，有的补偿安置政策落实困难，土地征占引发的各类矛盾日益增多。在土地征收成为新增建设用地主要来源的制度背景下，急需改革现行的土地管理制度，提高土地资源的配置效率。

四是土地市场建设滞后，城乡、区域一体化的土地市场尚未完全形成，限制了土地要素在城乡、区域之间的合理流动，致使城乡土地难以统筹高效利用，农民利益难以得到有效保障。

五是在完整、准确、全面贯彻新发展理念上还有差距，用地审批制度与辽宁沿海经济带高质量发展要求不相适应。现有用地审批制度效率不高，审批周期过长。辽宁省地处北方高寒地区，施工期短，项目落地要求急，客观上要求减少用地审批层次，加快审批速度。

这些矛盾和问题，要求各地区不断创新体制机制，综合采取行政、经济、技术等综合措施予以破解，努力实现以较少的土地资源消耗，支撑更大规模的沿海经济带高质量发展。

二、对策建议

辽宁沿海经济带各地区必须立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，统筹保护资源和保障发展这个紧迫而重大的课题，以改革创新精神为辽宁沿海经济带高质量发展提供可靠的土地资源保障。

1.以科学合理的国土空间规划，引领沿海经济带高质量发展

土地是民生之本、发展之基、财富之源。辽宁沿海经济带高质量发展战略的全面实施，势必要求对国土开发格局进行相应的调整和优化，积极构建“保护资源，科学布局，合理配置，流转顺畅”的用地保障新机制，促进土地资源利用与沿海经济带高质量发展相协调。

（1）为沿海经济带高质量发展提供规划支撑

沿海经济带国土空间规划编制要充分与“十四五”规划相衔接，在辽宁沿海经济带高质量发展的引领下，补充完善国土空间开发保护战略，保障“十四五”重大战略、重大项目、重大政策落地实施。统筹区域土地利用主导方向，突破行政区域限制，实行差别化的用地和管控政策，为构建与辽宁沿海经济带高质量发展相协调的国土空间格局提供规划支撑。

（2）强化国土空间用途管制

坚持规划先行，充分考虑区域经济建设、社会发展、生态环境保护和城镇化格局等多种因素，完善规划编制的协调衔接机制，做好各专项规划的编制工作。建立覆盖全域全类型、相互统一衔接的国土空间用途管制规则和覆盖所有自然生态空间的用途管制制度。严格规范审批程序，严格在城镇开发边界内布局城镇建设，单独选址项目要列入国土空间规划重点项目清单。进一步明确耕地和永久基本农田向建设用地和其他农用地转化的管控规则，加强农用地向建设用地转化的管制措施。

（3）坚持国土空间规划的唯一性

在国土空间规划“一张图”上协调各类矛盾冲突，实现“多规合一”，做到三条控制线“数、线、图”一致。生态保护红线按照已报方案总体保持稳定，除已明确的重大项目和连片耕地外，不做调整；城镇开发边界要依据自然地理格局、人口变化、节约集约用地水平约束等因素，实行反向约束，综合划定。

四是建立国土空间规划动态管理机制。根据规划实施的实际情况，建立健全“一年一体检、五年一评估”实时监测、定期评估、动态维护的规划评估机制。运用信息化手段，以国土空间基础信息平台“一张图”为基础，对规划实施进行跟踪和监测，推进国土空间治理水平现代化。

2.以精准有效的土地要素配置，保障沿海经济带高质量发展

辽宁沿海经济带各市要充分发挥土地要素的调控作用，有保有压、控放结合，从保外延发展转向保内涵发展，从保发展速度转向保发展质量，从保发展规模转向保发展效益，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变。

（1）全力保障重大项目合理用地需求

新增建设用地要全力保障国家和省重大项目需求，一般项目要靠盘活存量，靠内部挖潜来解决。优先保障重大基础设施、重点民生实事和重大产业项目顺利落地，特别是优先保障好改造升级“老字号”、深度开发“原字号”、培育壮大“新字号”三篇大文章的项目用地需求。

（2）推动土地要素市场化配置

坚持“土地要素跟着项目走”，指标优先保障“两新一重”等重大建设项目。纳入省级重大项目清单的，由省统筹保障，并积极争取使用国家指标保障；未纳入省级重大项目清单的，由各市优先安排，本市计划指标确实不足的，可申请使用省统筹指标。审批批次用地时以真实有效的项目落地作为配置要素的依据，防止产生新的批而未供土地，提高土地资源配置效率。

（3）建立征地补偿和安置新机制

新《土地管理法》明确了农用地征收的补偿费、安置补助费标准由省级政府通过制定区片综合地价确定，并至少每三年调整或重新公布一次。新《土地管理法》还有两个变化：一是将农村村民住宅补偿单列，明确了征收农村村民住宅要按先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿；二是将被征地农民的社会保障费用单列，县级以上地方政府要将被征地农民纳入相应的养老等社保体系。同时，进一步完善和落实征地补偿安置争议协调裁决机制，更好地维护农民土地权益。

（4）制定鼓励新型产业发展分类供地政策

根据项目投资规模、预期经济效益及企业经营年限，鼓励采用长期租赁、先租后让、弹性年期供应等工业用地市场供应机制。对分期实施的大中型工业项目，实行整体规划、总量控制、分期供地、限期开发。总结推广“标准地”出让等土地供应经验，鼓励在沿海经济带6市省级以上园区开展企业投资工业项目“标准地”供给，尽早实现拿地即开工，促进工业项目早落地、快落地。

3.以城乡统一的建设用地市场，支撑沿海经济带高质量发展

2022年3月，中共中央、国务院《关于加快建设全国统一大市场的意见》强调，“打造统一的要素和资源市场，健全城乡统一的土地和劳动力市场。统筹增量建设用地与存量建设用地，实行统一规划，强化统一管理。完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制”。

（1）建立健全城乡统一的建设用地市场

逐步完善国有建设用地市场化配置机制，落实国家国有建设用地使用权配置办法。依据规则、市场价格、市场竞争，进一步扩大国有建设用地有偿使用范围，缩小划拨用地范围。全面加强建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场制度建设，健全二级市交易规则，推动交易信息共享，健全服务和监管体系，促进存量土地要素有序高效流转。完善城乡一体的土地规划管理制度、土地产权登记制度，严格规划推进城乡建设用地增减挂钩，建立区域一体化土地市场及管理考核机制。

（2）稳妥开展农村宅基地“三权改革”

在坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的前提下，支持结合新一轮农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。加快修改完善与土地管理法实施条例相关的配套制度，制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见，建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度。在依法自愿有偿的前提下，稳妥推进农村集体经营性建设用地入市交易，探索通过土地等要素使用权、收益权增加中低收入群体收入。

（3）推动市场化方式盘活存量用地

鼓励探索通过建设用地节约集约利用状况详细评价等方式，细化完善城镇低效用地认定标准，鼓励通过依法协商收回、协议置换、费用奖惩等措施，推动城镇低效用地腾退出清。推进国有企事业单位存量用地盘活利用，鼓励市场主体通过建设用地整理等方式促进城镇低效用地再开发。

（4）健全用地结构调整中利益调节机制

加大市场化配置土地资源的力度，合理调整建设用地的取得和保有成本，约束粗放浪费用地行为。充分尊重原土地权益人意愿和合法权益，合理确定土地增值收益分配关系。贯彻落实新《土地管理法》要求，建立土地征收公共利益用地认定机制，推进落实成片开发。

4.以及时有效的用地保障，助推沿海经济带乡村振兴战略实施

2018年9月，中共中央、国务院印发《 乡村振兴战略规划（2018－2022年）》强调，“加强乡村振兴用地保障，完善农村土地利用管理政策体系，盘活存量，用好流量，辅以增量，激活农村土地资源资产，保障乡村振兴用地需求”。

（1）完善农村住宅用地供应机制

2020年10月，辽宁省出台《保障农村村民住宅建设合理用地实施细则》明确，严格执行宅基地标准，科学把握分户的合理性，进一步细化完善相关政策，指导和督促规范有序开展工作，依法落实“一户一宅”，要求在新增建设用地计划指标中，专项保障农村村民住宅建设用地。

（2）统一组织实施耕地占补平衡

通过加强规划管控、完善用地和规划审批、统一落实耕地占补平衡等措施。农村村民住宅建设占用耕地的，市、县级政府负责组织自然资源部门在本行政区域内统一落实耕地占补平衡，市域范围内无法落实占补平衡的，按照有关规定在省域范围内跨市易地落实补充耕地。

（3）积极引导农村产业在县域范围内合理布局

沿海各市每年统筹安排一定比例的新增建设用地计划指标保障农村一二三产业融合项目用地，根据本地农村产业融合项目规模、工业化程度等情况，引导项目向产业园区集中、向县城或有条件的乡镇城镇开发边界内集聚。新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标，保障农村产业融合发展用地需要。利用农村本地资源开展农产品初加工、发展休闲观光旅游而必须的配套设施建设，确需在村庄建设边界外安排少量建设用地的，具体比例和面积控制标准可参照设施农业配套设施用地标准确定，并依法办理农用地转用审批和供地手续。

5.以精简高效的营商环境，服务沿海经济带高质量发展

辽宁沿海经济带各市要主动对标国内先进地区，深化“放管服”改革，全面实行政府权责清单制度，切实打造“办事方便、法治良好、成本竞争力强、生态宜居”的营商环境。

（1）改善营商环境，推行审批制度改革

整合精简用地审批事项，推进用地审批流程再造，压减审查审批层级，提高用地审批效率。简化审批材料，减少前置审批要件，推动重大项目快上马、快开工。系统梳理当前最迫切需要实施的项目，主动对接重点项目牵头单位，在选址规划阶段提前介入，积极引导重点项目依据现行规划合理选址，优先使用存量建设用地和批而未供建设用地，保障项目早开工、早投产。

（2）改革审批方式，探索模块化办理

围绕提高重大建设项目的审批效率，用地预审和组卷实施“模块化”管理方式，对重大交通、水利等跨市线性工程用地审批，采取模块化办理。针对项目特点，将用地审查内容划分为若干独立模块，分类打包、并行推进，改变过去省市县三级逐级依次开展的串联模式，推进一体联动、同步工作，提高审批效率。

（3）协调简化办理特殊问题

对于项目用地范围内与报批项目无关的历史违法用地，由各地自然资源主管部门在日常工作中依法依规进行处理，处理情况不作为项目用地报批的必要材料。建立快速协调解决机制，及时梳理项目审批过程中的突出问题，加强沟通协调，通过开展月度会商会议、专题研讨会议、内部签报等方式尽快协调解决。

（4）做好疫情防控期间用地保障工作

积极拓展为民为企服务途径，主动担当作为，充分利用三级电子政务系统、网络、电话等信息手段互联互通，创新工作方式，实行网上申报、网上办理、网上告知的工作方式，对于确需审验原件的，可通过相关平台或电子邮件提供扫描件材料先行办理，待疫情结束后再补交纸质材料原件，全力做好疫情防控常态化的用地服务保障工作。2022年3月，辽宁省自然资源厅印发《关于做好疫情防控建设项目用地保障工作的紧急通知》强调，经县级以上新冠肺炎疫情防控指挥部批准的应急防控、方舱医院、医疗卫生设施、药品医疗器械生产等疫情防控建设项目，可先行使用土地，助力疫情下经济发展有序进行。

三、结语

辽宁沿海经济带高质量发展战略的实施，将为辽宁全面振兴、全方位振兴带来重大利好，开辟广阔空间。相信在不远的将来，辽宁沿海经济带将呈现出持续健康发展的强劲态势，传统产业转型升级、新兴产业培育、海洋经济发展将不断取得新成效，生态环境和基础设施建设将取得重大进展，民生工程和社会事业将全面推进，初步形成多点支撑、多业并举、多元发展的产业发展新格局。