农村乱占耕地建房专项整治分类处置思考

刘明

（鞍山市自然资源事务服务中心 辽宁鞍山 114001）

耕地是粮食生产的命根子，近年来，由于农村乱占耕地建房直接冲击耕地保护红线，影响国家粮食安全底线。2020年7月3日，国务院召开全国电视电话会议对农村乱占耕地建房问题进行专门工作部署，韩正副总理做重要讲话。成立由自然资源部、农业农村部和最高人民法院三部门作为牵头单位的部级联合机制办公室，专项整治工作全面展开。

此次专项整治主要围绕“整治”和“保障”两个基本点。一方面对于强占、多占、非法出售等恶意占地建房行为坚决整治、依法追责。另一方面，整治过程中要兼顾农民利益，保证农民住宅和乡村发展合理用地需求。二者互为补充、互相促进。整治是为了更好的保障农民合理用地需求，而合理需求的有效保障会进一步提高农民对此次整治工作的积极性和认同感，提高专项整治效果。

一、乱占耕地建房分类处置背景

2020年3月，习近平总书记在一份送阅件上批示：“耕地保护是关乎14亿人吃饭的大事，容不得半点闪失。我此前对“大棚房”“违建别墅”等问题多次批示，就是基于这个考虑。从这份材料看，农村乱占耕地建房问题突出，各地各有关部门对此务必高度重视，特别是地方各级党政一把手要切实担起责任来，既保障好农民合理的建房需求，又要采取措施强化监管，坚决遏制这一乱象。要依法、依规分类处置，重点整治强占、多占、非法出售等恶意占地建房行为，对包庇纵容、失职渎职导致耕地流失的领导干部要严肃问责”。[1]

2020年9月，部级协调机制办公室下发《农村乱占耕地建房问题摸排工作方案》（以下简称摸排工作方案），要求对2013年1月1日至2020年7月3日期间以及与2013年之前一段时间有整体关联性的、非法占用耕地建设房屋进行摸排，并纳入国家汇交平台进行上报。2020年11月30日国家农村乱占耕地建房数据汇交平台关闭，摸排上报工作完成。

农村乱占耕地建房问题情况复杂，种类繁多[2]。面对即将开始的分类处置工作，必须讲究方式、方法，不搞一刀切，避免简单化。一方面要落实最严格的耕地保护制度，另一方面要保障农民合理诉求，兼顾扶贫攻坚成果和乡村发展合理的用地需求，科学规范、积极稳妥的完成农村乱占耕地建房专项整治工作。

二、分类处置工作难点

农村乱占耕地建房问题成因复杂，从时间上看，有各个时期、不同阶段积累的深层次矛盾问题；从制度上看，有政策、监管、执法体制问题；从经济上看，也有各方即得利益交织问题。现将分类处置工作中需要解决的难点问题归纳如下。

1.统筹好专项整治各部门分工协作关系

随着国家体制改革深入，部分涉地职能监管主体发生变化。例如农村宅基地管理、改革和执法监管工作之前一直由自然资源部门负责，新《土地管理法》第62，67，78条确定农业农村部门的宅基地管理法定职责。农村宅基地管理历史复杂，且涉及百姓切身利益，农业农村部门刚刚接受此项工作，需要一个熟悉、适应过程，因此两部门间的分工与协作对圆满完成住宅类房屋处置具有重要意义。

在司法执行层面，以往土地违法案件都是由土地行政主管部门作出行政处罚，如违法当事人拒不配合，只能通过司法程序逐级完成，最终拿到司法裁决后，由于主管部门无行政强制权，还需等法院按序执行，整个过程周期漫长，且执行力较差。因此，专项整治中做好行政执法程序、查处措施、处置方式与司法程序的衔接对提高整治工作效率具有重要意义。

2.兼顾好专项整治和扶贫攻坚成果的关系

消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕是社会主义的本质要求。2021年我国脱贫攻坚战取得了全面胜

[3]利，成果来之不易。但不可否认，由于各种原因，极少部分脱贫攻坚项目存在问题。例如：部分扶贫攻坚项目虽然发挥作用，但并不符合规划要求；也存在部分项目虽然符合规划，但并未（或暂未）发挥脱贫攻坚成果。如果对于以上项目均给予拆除处理，不仅造成资源浪费，同时也不利于巩固脱贫攻坚成果。

3.协调好专项整治与一二三产融合的关系

为推进农业供给侧结构性改革，促进农民就业增收，国务院办公厅《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》，鼓励返乡、下乡人员到农村创业创新，发展特色农业、设施农业、庭院经济等经营模式。相关研究显示，虽然一二三产业融合发展确实让农民享受到发展带来的收益，但也存在部分产业违法占用耕地情况[4]。因此在发展一二三产融合的同时，也应兼顾耕地保护和集约节约用地。

4.平衡好专项整治与保障农民利益的关系

土地是农业最重要的生产资料，是农民赖以生存和发展的最基本的物质条件。农村乱占耕地建房重点整治强占多占、非法出售等恶意占用耕地建房行为，并不是彻底整治农民为满足日常生活和生产需要违法占用耕地的行为。特别也有部分违法项目是因为政策、农民切身困难等原因造成。因此，专项整治应立足于以民为本，切实解决群众困难这个出发点。

三、分类处置工作建议

农村乱占耕地建房分类处置工作是一个破解历史难题、打破各方利益，实现耕地红线不突破，农民利益不受损的过程。应坚决落实最严格耕地保护制度，严守耕地保护红线，坚持依法整治、分类施策，稳妥有序、高效推进的原则，最终实现“地为粮用，藏粮于地”的终极目标。

1.重视风险管控，及时化解矛盾

妥善处理专项整治与社会稳定的关系，从舆论引导、依法处理、社会管控三方面把握处置的重点和节奏。建议处置工作开始前，各地区首先做好《社会稳定风险评估》和《风险应对预案》工作。分类处置中加强矛盾纠纷的分析研判，做好政策解读和群众情绪疏导工作，避免出现群体性、突发性事件，对于可能引发社会舆情的案件，要慎重处置。不搞“一刀切”，避免简单化，既要对违法占用耕地行为进行整治，同时也要积极探索办法，扩宽工作思路，切实解决群众困难。充分依托专项整治工作机制，确保农村乱占耕地建房整治工作顺利完成。

2.坚持依法整治，兼顾法理结合

坚持依法整治，法、理统一原则，重点整治强占多占、非法出售等恶意占用耕地建房行为，综合考虑巩固脱贫攻坚政策、实施乡村振兴战略，衔接好违建房屋处置、用地手续完善、不动产确权登记。既要以实事求是的工作方法破解历史难题，又要以求真务实的工作态度兼顾群众权益。科学规范、积极稳妥完成农村乱占耕地建房专项整治工作。

3.明确职能分工，重视部门协作

农村乱占耕地专项整治工作涉及多个成员单位，部门间既要明确分工，更要注重协同推进。2018年，自然资源部和农业农村部的三定方案明确，农村宅基地改革和管理职责，包括宅基地执法由原国土资源部划归农业农村部[5]。因此分类处置时可以考虑将摸排工作中的住宅类房屋处置由农业农村部门牵头负责，涉及房屋地类核对、规划调整、进出平衡、确权登记颁证等方面工作由自然资源部门配合认定。公共管理和公共服务类和产业类有自然资源部门牵头负责，涉及乡村产业发展，农村人居环境改善，巩固脱贫攻坚成果等方面工作由农业农村部门配合。

发挥司法裁判的规则引领和价值导向作用。利用人民法院一站式建设成果，努力将矛盾纠纷发现在苗头，化解在基层，解决在当地。针对现有规范体系中操作性不够，力度不强，效果不好，规则不明确，以及其他需要制定完善规则的法律问题，认真分析研判。探索行政案件司法体制结合模式，对需要强制拆除的房屋，建立法院裁定准予执行，政府组织实施、法院调查监督机制。

4.坚持分类施策、稳妥有序推进

农村乱占耕地建房整治工作不仅涉及农民切身利益，而且直接影响社会稳定长治久安。因此，分类处置工作应该审慎对待，坚持“先简后繁，先点后面”的原则有序推进。工作中，建议选取部分地区开展试点工作，待时机成熟在全面展开。试点地区选择应具有代表性，可复制性特点。同时由于住宅类房屋整治过于敏感，因此建议将其放到整治的中后期阶段，并与跟农村宅基地改革结合起来妥善推进。对于扶贫攻坚成果和一二三产业融合项目要注重社会效益和经济效益相结合，可以设定一定时间过渡期，最终根据过渡期间综合评估效果决定整治方式。

5.坚持以人为本，注重疏堵结合

农村乱占耕地建房整治的难点就是基本国策和基本群众利益之间的把握。总书记在批示中明确要保障好农民合理的建房需求，因此，一方面聚焦耕地保护，坚持从严整治；另一方面又要保障农民建房合理用地，注重疏堵结合。要从实际出发充分征求群众意见，对实施方案、处置方案、处理结果均应进行公示，把规则和结果摆到“桌面”，自觉接受群众监督，妥善处理整治力度和社会稳定关系。